新闻立法的回顾、比较与展望

黄芙蓉

(湖北第二师范学院新闻系,湖北武汉430205)

一、西方新闻立法概况

(一)主要法律渊源

1.宪法或宪法性文件

1789年美国通过了宪法第一修正案,即人格法案,该法案规定了国会“不得废止言论与出版自由;或限制人民集会、请愿、诉愿之自由。”它被看作是美国历史上第一个新闻法规,一直延续到现在。英国,是典型的不成文宪法国家,有关新闻法律多以《官方保密法》、《版权法》、《诽谤法》等这样的宪法性法律加以规定。日本宪法第21条规定:“报纸除有害于公共利益和法律禁止的场合外,享有报道、评论的完全自由,其中包括对禁令批评的自由。”

2.新闻法

这是多数国家采取的新闻立法形式。如1881年法国通过《新闻自由法》,内容涉及印刷业、报刊业、报刊销售业和广告业等。1980年埃及颁布《新闻法》,决定建立最高新闻委员会,明确规定,政党和个人有出版报纸的自由,新闻业独立地履行使命,新闻工作者在工作中不受法律以外的权力的约束。此外意大利、联邦德国、瑞典、芬兰、澳大利亚、埃及、印度、泰国、马来西亚、坦桑尼亚、塞内加尔、哥伦比亚、委内瑞拉等国,都有专门的新闻法。

3.新闻单行法规

新闻单行法规是对新闻法的某一原则、某一方面或某一条款所作的具体规定。如1948年意大利政府颁布的《报纸法》,专就报刊业主的资质、人选、注册程序等做了规定,是规范报刊主体的一部专门法。1979年的瑞士外交部《关于外国记者注册的指令》、1979年的香港地区《刊物管制综合条例》和1964年的香港地区《诽谤条例》以及1975年的香港地区《不良刊物条例》等,都是新闻单行法规。

4.其他法律中有关新闻方面规定的内容

如日本并没有专门的新闻法规,仅在相关的《刑法》、《民法》等法律中渗透了宪法中确认的自由主义原则,从而构成了以自由化为主要特征的现代日本的新闻法律体系。1948年联合国新闻自由会议还通过了具有国际公约性质的《国际新闻自由公约草案》。它包括3个公约,即第一公约“国际新闻采访及传递公约”、第二公约“国际新闻错误更正权公约”和第三公约“国际新闻自由公约”。这都是新闻法的重要渊源[1]。

(二)新闻立法的主要内容

1.新闻自由

新闻自由在英国工业革命期间才实现。新闻媒体被誉为“第四权”。法国的《人权宣言》第11条规定:“自由传达思想和意见是人类最宝贵的权利之一;因此,每个公民都有言论、著述和出版的自由,但在法律所规定的情况下,应对滥用此项自由负有责任。”这个条文成为后来许多国家宪法和国际人权公约参考的典范。1881年法国颁布《新闻自由法》,全面否定过去与新闻自由相冲突的规定。强调判断新闻出版活动是否合法应当由法院而非政府来裁决。在美国1776年颁布的《弗吉尼亚权利法案》宣称:“新闻自由是一切政治自由的基石,任何一个民主政权都绝不应妨碍这种自由。”1780年的《马萨诸塞宪法》中规定:“新闻自由对于保障一个国家其他自由而言必不可少。在新的联邦政府中,这一自由不容妨害。”美国宪法第一修正案规定,国会永远不许制定妨害新闻自由和言论自由的法律。

2.新闻监督

新闻监督是针对社会上某些组织或个人的违法、违纪、违背民意的不良现象及行为,通过报道进行曝光和揭露,抨击时弊、抑恶扬善,以达到对其进行制约的目的。美国1966年的《信息自由法案》规定,公民有权申请使用政府的文件、记录、政策申明等档案材料,若申请遭到拒绝,可向法庭起诉。1971年《纽约时报》披露了美国国防部关于越战的秘密文件“五角大楼文件”,政府以泄密为由要求纽约联邦法院禁止继续刊登,《纽约时报》以该文件不影响国家安全,政府无理由作为保密文件为由,提出上诉。最后,联邦最高法院判决该报胜诉。1974年美国国会通过《信息自由法案》的补充法案,缩小了保密的范围,以保障公众和新闻媒介监督政府的权利[2]。

3.新闻知情权

知情权是指个人有权了解政府行政情况,但个人的力量太微小,无法顺畅地获取自己所需的大量信息,所以报刊等大众媒介有义务帮助个人实现这种权利。美国1977年生效的《阳光下的政府法》规定因某种特殊原因召集的秘密会议,必须得到该机构的首席法律官员或法律顾问的认可。

4.新闻的义务和责任

20世纪初期,以新闻自由与社会责任相结合的新自由主义诞生。新自由主义强调“新闻自由是有义务的道德责任,媒体对权利的行使,既要对自己的良知负责也要对社会负责”。在新自由主义的影响下,西方国家逐渐改变新闻的控制模式。对新闻业施以法律的、行政的和道德的调控,规定了媒体及新闻记者应承担的义务和责任[3]。如法国1881年《新闻自由法》禁止对某些诉讼的了解:(1)有关诽谤的诉讼,当关于诽谤事实的论据尚未批准予以公开时。(2)有关父亲身份的确证,离婚、夫妇分居,流产的调查方面的诉讼。(3)有关民事诉讼的法庭禁止了解情况。同样,也禁止发表有关法庭或最高司法会议的内部审议的消息。还要指出,法律还具有某些特别禁止性质的条文。例如:禁止携带录音机、电影摄像机或电视录像机进入审判厅,禁止或宣布捐助活动以偿还法院强制交纳的罚金或损失赔偿费,在涉及死刑问题时,除在公开的审讯笔录中公布的说明外,禁止发表任何其他说明。再如它禁止用照片、图画、肖像等形象部分地或全部地复制如下的罪行:凶杀、自杀、杀亲、杀婴、投毒、有意伤人或误伤、堕胎、杀人、有伤风化、强奸、拉皮条、通奸。它还禁止发表任何涉及已离开其父母或保护人的未满十八岁的犯人的身份和人格的文章或图片(除非是应父母或保护人的要求,或者得到内务部长、省长、最高检察长、这些少年犯的预审官或审判官的批准)。同样,也禁止发表任何涉及十八岁以下的未成年犯自杀的文章和图片[4]。等等。

二、中国新闻立法回顾

中国着手拟订新闻法,始于光绪二十四年。当时中国人开始创办近代报刊,到维新变法时形成了高潮,全国出版了一百多种。为了加强报刊管理,光绪皇帝批谕“泰西律例,专有报律一门,应由康有为详细译出,参以中国情形,定为报律。”后因维新运动,该报律没有出笼[5]。

自1906年,清政府先后颁布《大清印刷物专律》、《报章应守规则》(1906)、《报馆暂行条规》(1907)、《大清报律》(1908)、《著作权律》(1910)等。集大成者应数《大清报律》,一般认为它是中国第一部新闻法。《大清报律》共有四十五款,其中主要规定为:报纸创办前必须向有关机关办理登记手续,并交纳保证金;每期出版前必须送交地方行政机关或警察机关审查;禁止刊载“诋毁宫廷”、“淆乱政体”、“扰乱公安”的言论,违者“永远禁止发行”;禁止刊载“未经官报、阁钞发布的谕旨章奏”,违者处两年以下徒刑及二百元以下罚款;国外出版的报刊违反上述规定者禁止入境,出海关没收后入官销毁。

辛亥革命胜利后,南京临时政府制定了《民国暂行报律》三章,袁世凯篡权以后,于1914年先后颁布了《报纸条例》和《出版法》。袁政府出台的《出版法》共二十三条,这是中国新闻出版法制史上的第一部《出版法》。它所适应的范周十分广泛,除报刊、书籍外,还包括一切“用机械或印版及其他化学材料印刷之文书图画”等,如“信柬、报告、会章、校规、族谱、公启、讲义、契券、凭照、号单、广告、照片等类之出版物”。禁载内容超过以前所有法律的规定,即:(1)淆乱政体者;(2)妨害治安者,(3)败坏风俗者;(4)煽动包庇犯罪人、刑事被告人或陷害刑事被告人者,(5)轻罪重罪之预审案件未经公判者;(6)讼诉或会议事件之禁止旁听者,(7)揭载军事外交及其官署机密之文书图画者,但得该官署许可时,不在此限;(8)攻击他人隐私,损害其名誉者。违者给予不同处罚,情节严重者,“依刑律处断”[6]。国民党政府时期颁布了诸多关于新闻出版方面的法律、规定,但主要的是1930年12月16日《出版法》、1931年公布的《出版法施行细则》、1937年《修正出版法》及1943年《新闻记者法》。国民党政府还制订了专门管理新闻工作者的法律《新闻记者法》,这是我国历史上第一部关于记者的资格、权利和义务的专门法规。共三十条,对新闻记者资格作了具体规定:(1)大学新闻系或其他文科毕业者;(2)在大专院校任教一年以上者;(3)高中毕业并执行新闻记者职务两年以上者; (4)执行新闻记者职务三年以上有证明文件者。对记者的权利义务也做了规定。如规定“新闻记者于法律认许之范围内得自由发表其言论”,“不得有违反国策,不利于国家或民族之言论”。

中华人民共和国建立以后,中国人民政治协商会议制定的《共同纲领》第49条规定:“保护报道真实新闻的自由。禁止利用新闻进行诽谤、破坏国家人民的利益和煽动世界战争。”后来在历届宪法中规定了公民的言论、出版自由权利。如现行宪法第22条、第35条、第41条规定了公民的言论、出版、批评建议等权利。第38条、51条规定了公民维护国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法自由和权利的义务。此外,我国的《民法》、《刑法》以及其他的专门法律和司法解释中关于新闻的规定,如现行刑法中的诬陷罪、诽谤罪、报复陷害罪等都是新闻、出版方面的重要法律。

三、中国新闻立法展望

(一)两种声音

《新闻法》的出台与否,目前有两种声音:一是力主派[7]。其认为新闻法是一个独立的部门法,它需要根据新闻事业发展的规律,界定新闻事业的性质和功能,具有其他法律所不可替代的价值,制定新闻法是我国新闻事业发展的必然选择。(1)新闻立法是依法治国,建设社会主义法治国家的需要。新闻活动领域长期缺少专门的法律来约束新闻法律关系的主体进行新闻活动,仅仅依靠《民法》、《刑法》以及其他专门法律中关于新闻法律的条文来规范新闻活动,这是不符合社会主义法治社会宗旨的。世界上绝大多数大陆法系的国家都以立法形式正式颁布《新闻法》,法院审理案件只能依照《新闻法》,从而确保其在规范新闻活动方面的专业性和针对性,同时也促进社会主义法律体系的完善。(2)我国的新闻事业已逐步走上了“事业性质、企业管理”的“二元化”道路。一方面我国的新闻事业要接受党和国家的政治领导,这需要有法制作为保障。另一方面,我们的新闻传播事业又要参与市场竞争,新闻立法有助于新闻事业的良性竞争。(3)新闻立法能有效地总结中国二十多年新闻制度改革的成果并推动下一轮的改革与突破。通过新闻立法,确立新闻法律关系主体的法律地位,限制政府对新闻机构过多的行政干预,强化新闻机构对政府的监督,保障公民的知情权。同时将新闻机构的活动纳入法制化轨道,确保媒介始终维护国家、社会和人民的利益,符合建设社会主义和谐社会中“公平正义”的总要求。(4)新闻立法作为他律,能更好地与新闻自律实现优势互补。我国在新闻自律方面先后制定了《记者守则》和《中国新闻工作者职业道德准则》。但这毕竟是道德层面的规范,不具备强制性的特点。它们只有与新闻法律法规相结合,才能更好地推动新闻事业的发展。

二是暂缓派。认为我国制定《新闻法》的条件还不成熟,主张暂不出台《新闻法》。如前新闻出版总署署长柳斌杰在做客强国论坛访谈时就网友普遍关注的“为何中国没有《新闻法》”指出,《新闻法》这是一个涉及多方面利益和公共利益的一个法律的类别,不是相当成熟的国家中,都没有《新闻法》,很多人不是崇尚美国的新闻自由吗,美国就没有《新闻法》,恰恰相反,美国禁止出台《新闻法》,对宪法的条文作了解释,他们认为出台《新闻法》就是对某一方面新闻自由的干涉,所以不允许出台《新闻法》。世界上多数国家也没有《新闻法》,为什么?新闻立法的难度是很大的。你是保护公众的新闻自由、保护新闻工作者的新闻自由还是保护当事者的新闻自由,这个角度很难选。中国制定《新闻法》条件不成熟,过早出台可能不利于新闻传播的发展。

(二)两种状态

一是行动积极。自1980年起就有一批新闻界、法律界学者和名流着手《新闻法》的起草和研究。如由全国人大教科文委员会与中国社会科学院新闻研究所共同组建的新闻法研究室到全国各地征求对新闻立法的意见和建议,起草了《新闻法》草案(也称为《新闻法(试拟稿)》)。理论研究也颇丰:(1)对新闻立法的指导思想和基本原则作了充分论证。提出了“《新闻法》既要保障新闻自由,又不许滥用新闻自由”。(2)对新闻法的各方面内容作了广泛探讨。除言论、出版、新闻自由外,诸如:知情权、名誉权、隐私权、肖像权、诽谤、更正和答辩、新闻报道与司法、追惩制和预防制、舆论监督、新闻记者的权利和义务、保守国家秘密、禁止淫秽(物品、著作)等等。(3)新闻法研究领域的争议得到全面展示。20世纪80年代中叶,新闻学立法十分活跃,众说纷纭。三个《新闻法》文稿就各有同异[8]。

二是等待时机。柳斌杰表示国务院正在制定、修改关于著作权、印刷、出版、发行等方面的法规。考虑到中国国情,目前还不会制定《新闻法》。据查1980年全国五届人大会议、五届政协会议期间,就有代表和委员提交新闻立法的提案。人大代表关于新闻立法的呼声,到今天为止,从未间断,强烈呼吁全国人大在拟定2008-2013年的五年规划中将《新闻法》列入。

(三)现状与路径

新闻法是由国家立法机关制定,对新闻传播活动起强制作用,调整新闻活动中各种法律关系,保障权力对权利尊重之下的新闻自由的法律,是保障新闻活动中的社会公共利益和公民、法人的相关合法权益的法律规范的总称。广义的新闻法是指规范新闻活动的所有的法律、法规、规章的规定的总和,既包括专门法,也包括散见于其他法律、法规的条款之中的内容。狭义的新闻法则仅指以“新闻法”为名称的单行的法律文件。

从广义来理解,目前,我国新闻法已成体系。其法律渊源为[9]:

(1)宪法。《宪法》中有诸多直接适用于新闻传播活动的条文规范,比如第22条:“国家发展为人民服务的、为社会主义服务的文艺事业、新闻广播事业、出版发行事业、图书馆博物馆文化馆和其他文化事业,开展群众性的文化活动”,明确规定了我国新闻传播事业的性质、任务和作用,《宪法》第35条“中华人民共和国公民享有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”

(2)基本法律。《刑法》中,有近二十个罪名与传播活动相关,如虚假广告罪(第222条),侮辱罪和诽谤罪(246条),传播淫秽物品罪(第364条)等。民事法律规范所确定的公民、法人和其他组织人格保护及方法规定,对于新闻媒体正确行使报道权也具有十分重要的意义。

(3)一般法律。如《统计法》、《档案法》等规定了某些特殊信息的发布应遵守的原则和程序;《广告法》对新闻传播活动中的广告活动有原则性规定;《国家安全法》、《保守国家秘密法》等对某些新闻传播的内容作出了禁止性规定。

(4)行政和地方性法规、规章。诸如《音像制品管理条理》、《印刷业管理条理》、《电影业管理条理》、《中华人民共和国政府信息公开条例》等行政法规和《贵州广播电视管理条例》、《河北省新闻工作管理条理》等地方性法规,以及关于新闻传播内容、新闻单位经济活动、涉及各类新闻媒介的设立和综合管理、新闻从业人员行为规范等相关的行政规章,所有这些都是依照法定的程序制定的,以国家的强制力为保证,具有法律效力的。

综上所述,我国的新闻出版领域的法制建设一直受到党和国家的重视,总的说来并不是无法可依,而是有法可循,基本上满足了当前行政管理和行业发展的需要。重在有法必依,培养新闻人和媒体的法律意识,绷紧法律之弦,依法编播新闻。

[1]王永江.各国新闻法比较谈[J].当代法学,1994(4):32-33.

[2]萧建宗.西方新闻监督的表现形式与内容[J].国际新闻界,1996(6):24-26.

[3]张旭东.西方新闻立法的启示[J].新闻知识,2011(4): 47-48.

[4]罗兰·盖荷尔.法国的新闻立法[J].国际新闻界,1980 (4):31-36.

[5]中国社会科学院新闻研究所.各国新闻出版法选辑[M].人民日报出版社,1981:4,18.

[6]马光仁.旧中国新闻立法概述[J].上海社会科学院学术季刊,1990(3):89-95.

[7]曹 沛.对新闻立法的思考[EB/OL].http://media. people.com.cn/GB/22114/44110/55469/4994953.html.

[8]裴超明.我国“新闻立法”的探索历程[J].浙江传媒学院学报,2009(3):26-27.

[9]杨先情.新闻立法的回顾与展望[J].东南传播,2009 (3):6-9.