议网络舆情监督范围及其原则

张 曦,李益明

(1.浙江省杭州市江干区人民检察院,浙江杭州310021;2.浙江省杭州市人民检察院,浙江杭州310014)

新媒体的发展和网络社会的崛起,直接引发了现实社会基础结构、社会关系的巨大变革。根据CNNIC发布的《第25次中国互联网发展状况统计报告》显示,截至2009年12月30日,中国网民规模已达3.84亿人,年增长率为28.9%[1]。网络舆情监督在近年来表现抢眼。据《中国网络社会心理报告》反映:引发网络舆情热点的事件主要集中在个别官员的违法乱纪行为、涉及代表强制国家机器的政法系统和城管队伍、涉及代表特权和垄断的政府部门及央企、与民众衣食住行相关的全国性的民生问题、涉及社会分配与贫富分化、涉及国家利益和民族自豪感、重要国家或敏感地区的突发事件和影响力较大的热点明星的火暴事件等8个方面①参见视窗声音.新闻记者,2009(4):69。。这些热点经过网民的转载或被传统媒体加盟助威成为全国范围内的网络舆情事件。其中,社会敏感问题常常成为焦点,反映了民众维权意识的显著提高。因此,需要相关的网络舆情监督机制予以支持成为新媒体发展的必然。然而,轰轰烈烈的网络舆情监督事件背后反映的是公众对公权力的冷漠与质疑,网民对公权力的不信任,对司法公正的失望,对社会公正的缺失等认知和情绪在网络空间得到全面的释放。由此网络舆情监督不可避免地产生失范行为,这些现象已经对社会生活形成越来越大影响。除此之外,网民安全意识淡薄,网络道德规范的缺失和立法的滞后也是不容忽视的原因。可以说,网络成了一个不需要护照、没有边防检查站的、出入境畅通的“数字化”王国。网民在网络社会这个不同于现实的虚拟电子社会中的言行有别于在现实生活中的言行,这使得原用以调节和约束人们的各种规范失去约束力,不再具有制约社会价值观与社会言行的功能,而与网络社会相适应的法律、道德规范尚未建立或虽建立但无相应的约束力,这就是社会学上的“规范真空”和“控制失灵”。因此,需要相关的网络舆情监督理论对新媒体发展提供理论支持。

一、法学界对网络舆情监督范围的讨论

(一)舆情、舆情信息和网络舆情与网络舆情监督

1.舆情。公元897年唐昭宗在一封诏书中记载着“……朕采于群议,询彼舆情,有冀小康,遂登大用……”②参见《旧唐书》(卷177)。这可能是目前为止我们能查到的“舆情”二字的最早出处。此后,“舆情”一词在我国历史文献中出现频率逐渐增加。而真正对其意作出精当解释的是在《晋书》中的记载:“自古贤圣,乐闻诽谤之言,听舆人之论”③参见《晋书·王沉传》。。那里已经将“舆情”大致解释为:人们的言论或意见。而现代意义的“舆情”则解释为:民众受众接受社会事项刺激而产生的社会政治态度[2]。有了舆情执政者就需要采取一定的方式和措施收集舆情,并且对那些消极舆情进行引导或管控。中国古代就有一整套有关舆情管理制度,大致可以有如下几个方面:(1)收集舆情。清代著名思想家魏源系统地总结了古代获取舆情的渠道,如彻膳宰、进膳旌、诽谤木、敢谏鼓……[3]有我们现代人比较熟悉的采诗观风、吏民上书、朝议和官员巡察等。(2)舆情管控。对舆情的管控有疏、堵和软控制之分,但是在君主专制、高度集权的中国封建社会,对舆情的管控往往是堵大于疏,控制大于引导。“罢黜百家,独尊儒术”、“文字狱”,并将“腹诽”、“腹议”和“心谤”入罪,利用法规手段来打击议论,控制舆情。

2.舆情信息。舆情信息是近年来被频繁使用的词。从认识论层次的信息概念来理解,首先,作为主体的人具有感知能力,能够感知事物的存在和运动状态;其次,人有理解能力,能够理解事物的存在和运动状态的特定含义;第三,人有目的性,能够判断事物的存在方式和运动状态对目的而言的效用价值。当人在感知事物存在方式和运动状态的形式,理解它的含义,明确它的效用之后,才算真正掌握了这个事物的信息,才能做出正确的决策。舆情作为一种情绪、意愿、态度和意见是不能被直接测度的。通过对舆情信息的收集和分析,可以挖掘和推论其中所含舆情的内容、指向和强度,达到服务决策活动的目的。

3.网络舆情与监督。网络舆情是基于互联网为传播载体的社会公众对现实生活中某些热点、焦点问题所持有较强影响力、倾向性的言论和观点。通过对“舆情”和“舆情信息”的了解,对“网络舆情”的理解也就有了一定的认识。简单地讲,网络舆情就是通过互联网表达和传播的各种不同情绪、态度和意见交错的总和。网络舆情监督就是对民众在互联网上发布和传播的能够反映民众舆情的文字、图像、音频等进行依法引导和管控。

(二)法学界对网络舆情监督范围的认识维度

在互联网中一些含有不良或非法内容的舆情信息也大肆传播。在这种背景下如何对网络舆情进行有效的引导和监控,就成为网络舆情监督工作面临的一个重要课题[4]。

一种观点认为:应将网络舆情监督看作法治化建设的必备条件,并以政府信息公开、行政管理、基本权利、政府宏观调控和经济管理类法律法规为依据,将网络舆情监督范围框定在有关法律规范的范围,确保舆情信息安全。

一是政府信息公开的法律法规,除了《条例》外,以《环境信息公开办法(试行)》和《电力监管信息公开办法》等部门规章和国务院办公室发布的相关行政文件为依托,对其中所及的禁止性范围进行监督。

二是行政管理类,主要包括《中华人民共和国保守国家秘密法》、《中华人民共和国档案法》、《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国行政监察法》、《中华人民共和国公务员法》、《中华人民共和国居民身份证法》、《中华人民共和国价格法》、《中华人民共和国招标投标法》、《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国国家赔偿法》等及其相关的条例或实施细则为依据,划定对网络舆情有关的内容进行监督。

三是涉及基本权利的相关法律法规,如涉及人身权和隐私权的《医疗事故处理条例》、《艾滋病防治条例》、《人体器官移植条例》、《中华人民共和国未成年人保护法》、《中华人民共和国妇女权益保障法》等,也有和财产权关系比较密切的《城市居民最低生活保障条例》、《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《城市房屋拆迁管理条例》、《中华人民共和国担保法》、《中华人民共和国农村土地承包法》,《中华人民共和国土地管理法》等法律为据,对上述法律有明文规定的限定为网络舆情监督之范围。

四是政府宏观调控和经济管理类法律法规,包括《中华人民共和国保险法》、《中华人民共和国中国人民银行法》、《中华人民共和国商业银行法》、《中华人民共和国产品质量法》、《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国审计法》、《中华人民共和国统计法》、《中华人民共和国税收征收管理法》、《中华人民共和国食品卫生法》、《中华人民共和国乡镇企业法》、《中华人民共和国反不正当竞争法》、《中华人民共和国证券法》等,根据上述法律的密级和保密范围设定网络舆情监督的范围。

另一种观点认为,确定网络舆情监督范围需要从对信息监督的历史及其性质看,网络舆情监督范围始于1766年瑞典的《新闻自由法》,但真正将这些制度予以广泛建立,却在200多年以后。芬兰于1951年制定《公文公开法》,丹麦始于完善的政府信息公开法案《公众利用政府行政档案文件法》,挪威于1971年制定《信息自由法》。法国政府信息公开法律制度始建于1978年,荷兰于1991年,美国于1966年,而英国直到2000年方始建立。从对民主和法治国家的通常理解,这些北欧、西欧和北美的国家早在颁布上述法案之前,都已是法治国家,即公权力受到制约,如果上述的制度对于法治有着不可或缺的作用,何以这些国家在建立相关制度上如此缓慢?究其原因,如果将权力控制分为权力制约权力和以权利制约权力两种方式就不难清楚地发现:以权力制约权力是法治的最重要内容之一,而以权利制约权力则是民主的其中一项要求。前者对于实现民主法治至关重要,而信息公开和网络舆情监督制度只属于后者的一个方面,确定网络舆情监督范围只是一种对于信息公开更为制度化的举措,它是对既往的权力控制实践,对于法治而言并非必要条件。而其真正意义在于其参与民主政治的范围扩大、积极性增强,使民意在反映社会热点、民众疾苦,揭露腐败、违法乱纪等方面得到了真实、充分的表达,这将有利于促进社会文明进步、政治稳定、公平正义的形成。尤其是在重大公共决策或公共危机发生时,公民需要在第一时间了解事实,监控事态的发展。通过网络舆情的监督作用,有利于政府向服务型政府、阳光型政府转变,更好地促进和谐社会建设。

诚然,持前一观点者主张法无明文规定则不予纳入网络舆情监督范围,其优点是在确认监督范围上比较容易操作,而缺点是现存的法律往往滞后于新媒体的发展速度,法律救济不可能穷尽网络舆情监督出现的新问题。后一观点其优点在于将网络舆情监督范围认知定位在权利制约权力的民主制度基础上,其缺点也很明显,即在网络舆情监督范围上会过于宽泛。

二、网络舆情监督范围认识维度

网络舆情监督范围认识维度是网络舆情监督范围理论研究的重要组成部分,对其深入研究无疑是对网络舆情监督基础理论的深化和扩展。

(一)对有关网络舆情监督的认识误区的解读

网络传播的普及,促进人类的信息世界走向公开透明,网络信息的广泛应用颠覆了以往舆情传播的格局,区别于以往形式的网络舆情开始进入社会层面,并产生深刻的影响。网络舆情的兴起为实施舆情信息监督提供了新途径,更利于发挥为社会减压的功能,同时也为政府提供了聆听民意、汇集民意的新渠道。与此同时,网络舆情也对政府、公众提出了新要求,不断出现网络失范等新问题使社会秩序面临着新挑战。在这种背景下如何使网络舆情监督在合理合法的基础上推进民主社会建设,对网络舆情监督范围应该有比较清醒的认识。目前有关网络舆情监督范围的认识误区有以下几种:

1.有关网络舆情监督的内容。网络舆情监督主体的主要成分是网民,这是民主法治进程给网民带来的福音,但有些网民会有一种“翻身当家做主人”的感觉,以为我是“主人”我就应该作主,甚至为泄愤随意在网络上发布一些谩骂、攻击、诽谤言论,认为这些均属于网络舆情监督范畴,为当今宽松的舆情监督所允许。其实不然,理性的网络舆情监督要求舆情监督主体在进行网络舆情监督时,对新近发生的新闻事件客观地进行剖析或评价,对某种违法违规现象的揭露与批判,让公众听到了主流评论之外的声音,在一定程度上引导舆情向更合理、更明朗的方向发展。

2.有关网络舆情监督的管理。对网络舆情监督管理的部门是相关政府的职能行政机构。网络舆情监督的管理不是对网络舆情监督的治理,在网上,任何公民都可以跨越不必要的中间环节,将监督意愿直接送达被监督对象。直接网上监督使得我们能够与被监督对象之间进行“面对面地交谈”,并在最短时间内获得答复。如果被监督对象不能及时对其行为作出合理的解释,就有可能引发强大的网络舆论的谴责,甚至会导致司法机关的全面介入。政府更不应该视其“态度”而以公权力压制,如2009年的“河南灵宝跨省追捕案”是一个典型的案例。《人民日报》于2009年4月9日至10日,连续发表了《政府的“名声”要靠什么来维护》和《如何面对网络批评》两则评论。不仅对事件本身作了公正的报道,而且对网络舆情监督的管理提出:“基层政府恣意剥夺网民的知情权、参与权、表达权和监督权,将新生的网络渠道当作不正常的渠道,对网络民意动辄以涉嫌诽谤政府,败坏政府名气为由实施刑罚,与中央的努力不啻南辕北辙”。积极的网络舆情监督的管理应该因势利导地将其“态度”加以引导,而不是在解决问题中再产生出新的问题。

(二)网络舆情监督范围的核心内容的形成

网络舆情监督的主体应是社会公众,但传统媒体的舆论中,大都是由新闻媒介代替公众进行并实现的,在很大程度上,网络舆情监督等同于媒介监督。网络舆情监督是民主、公开、平等的推动力,网络舆情监督主要通过互联网对国家政治、经济、法律、文化、教育、行政等活动进行褒贬与评价。发挥群众的政治积极性,让更多的人参与国家政治生活。

1.网络舆情监督必须以匡正社会风气为己任。在市场经济发展过程中,理想信念淡薄、道德滑坡、价值失范等问题不断出现,同样也会影响网络言论的“情绪”,导致一些别有用心的人利用网络对公民的价值取向进行误导。这些现象的存在不仅对未成年人同时也对成年人的思想道德、价值观念、行为规范产生了负面影响。这就需要通过适时的网络舆情监督予以遏制由此而产生的负面影响。

2.网络舆情监督必须以纠正网络错误舆论为导向。网络信息的发表是自由的,在这样一个开放的状态下,信息的传播过程中就会掺杂虚假的带有舆论导向性的言论,甚至可以由最初的小范围的意见经过不断扩散后,可能会被社会上很多人认同,这是一种舆情向舆论转变的情景。尤其在公共危机爆发时,对社会问题的不满,在网络中被大肆渲染,导致民族问题、社会问题、国际问题相互交叉、相互联系,破坏主流媒体的权威性,转化成为社会舆论。确定必要的网络舆情监督范围,即可掌握网络信息传播和网络舆情调控权,控制其舆论导向,实现政府与公众之间的良性沟通。

3.网络舆情监督必须以提高政府行政决策为目标。政府通过监控网络舆情,可以了解民意,进行舆情诊断,为决策提供依据,使政府的决策更加科学、合理、符合公共利益。及时发现网络舆情问题带来错误的信息引导,及时处理政府在行政决策中所受到的干扰和阻碍。例如个别政策的实施可能不被所有人理解和支持,要取得认同需要时间和过程,但由于互联网的即时性,会将公民这种不满情绪、认知表达出来,形成与大多数人意见相左的网络舆情,严重影响政府与公民的判断力,甚至会影响司法公正。此时进行必要的网络舆情监督机制,在合理合法的范围内对上述所产生的情形加以监督和理顺,就可以及时避免受到舆情错误的引导。杜绝了最初只有极少数人宣泄的某种不满情绪继续蔓延甚至无限扩大,威胁社会主义和谐社会的构建。

三、确定网络舆情监督范围的原则

我们正处在建设法治国家和社会主义初级阶段经济建设的历史阶段。网络舆情监督范围的原则不可能不受制于这个历史阶段,不可能不反映这个阶段的特征和要求。

(一)理论与方法相统一原则

对网络舆情监督中的积极引导是以“疏”为主的监督调控理念的具体体现。其实,网络舆情引导的目的就是改变不正确或非理性的网络舆情,把他们引导到正确的方向上来。网络舆情引导的实质就是网络舆情引导主体使网民的“态度”得到转变的过程。这就得在一定程度上借助于社会判断理论、认识理论的平衡理论、认知失调理论、信息理论和其有关的功能理论,使网民实现态度转变。基本方法诸如:劝说宣传、暗示、团体影响等进行必要的典型报道、深度报道和网络评论等。

(二)自由与监督相统一原则

表达自由是公民的一项基本权利,是公民行使其他权利的重要前提和保障。对于自由的保障和监督,是一对矛盾的统一体。长期以来,一些地方政府部门只注重正面的网络舆情,或通过大量、日常化的剔除负面宣传来保留“正面”宣传,这样做固然一时有助于其“正面典型”的树立,但是,如果公共利益总是被忽视,不良治理层出不穷的话,依托正面宣传对于政府形象的弥补和塑造也是非常有限的,甚至其效果还会适得其反。网络舆情传播的信息早已超越了行政干预的界限,各种信息可以通过网络而获得,那些对地方政治而言的负面信息,即使一时受到控制,最终也会积少成多,积重难返,酿成更深刻的社会信任危机。过分、非法地进行管理,就无法保障网络舆情表达自由;对网络舆情表达自由的保障又隐含着对表达自由滥用的限制,这是它们的对立之处。它们之间的联系则体现在控制网络舆情表达自由的滥用是为了更好、更有效地保障网络舆情表达的自由,而为了有效保障网络舆情表达自由就必须监督其表达自由的滥用。在这一对矛盾中,网络舆情表达自由的保障是矛盾的主要方面,而监督则是次要方面。从某种意义上讲,网络舆情表达自由的保障是目的,而对其表达自由的监督只是达到保障目的之手段。所以,对网络舆情表达自由的监督不能有随意性。相反,必须是合理、必要和有限。

(三)规律和效益相统一原则

网络舆情监督不代表有可执行性。对于网络舆情监督的管理,仅仅是为了迎合民意,而忽略社会运作的规律与效益,其结果很可能是无用功。从任何领域的民主治理经验来看,无条件地迎合公众口味,就像一种无条件式的“精英意识”的危害一样。精英的观点具有更多理性内容,或能更加完整揭示现存社会问题的真正症结所在,如果能再加上大众观点,这才能够接近信息对称的理想状态,而草根主义却也有可能产生“多数人的暴政”的风险,这是我们最不愿意看到的后果。但是,我们没有理由排斥这两种力量的合理博弈,从宏观角度看,网络舆情作为现实生活空间的虚拟延伸,反映了中国社会结构转型时期的特点,贫富分化、贪污腐败、多元的文化价值观等在网络舆情中都有直接的反映。从微观角度考察,网民的心理情感结构构成了中国网络舆情发展的脉络,对社会主义的渴望和追求,对政府等公权力的不信任和对沟通的渴望等成为网络舆情发展的内在逻辑。我们希望的是在这一原则下能有效地利用网络舆情监督作为沟通民意的平台,并从中找到民意兴趣点,进行突破往往带来更多、更好的社会效应。

(四)他律与自律相统一原则

我们主张他律是看中其权威性。所谓他律,就是以政府主导地位构建网络舆情监督的管理机制。政府主导将会以其权威性,有效拨正网络舆情监督发展的不良倾向,使互联网真正成为传播社会主义公共文化服务的新平台、人民健康精神文化生活的新空间。积极利用和有效管理网络舆情监督,关系到社会主义文化事业和文化产业的健康发展,国家文化信息安全。网络舆情监督应该承担起引导舆情的责任,积极有效传播先进的网络文化,匡正虚假的网络信息。只有确立政府的主导地位,充分发挥网络舆情监督的管理功能,才能保证网络舆情监督的管理。针对目前网络舆情管理的现状,网络舆情管理的原则坚持以法管网,坚持以网管网,坚持行业自律、道德自律。首先,建立分析预测机制,做好网络舆情的分析预测,通过对数据的捕捉、分析,提炼出有价值的信息,服务于政府决策。其次,健全决策执行机制。可依据网络舆情所反映的价值含量,实行分级报送,并建立网络舆情的权威发布网站,定期发布信息,及时反馈。再者,完善检查监督机制。政府依据舆情进行决策执行,必须由社会实践来检验,并受检查监督机制的制约。只有这样才能保证决策执行的公平公正,才能体现社会主义的先进性。

我们主张他律时更要强调适度。因为他律与自律的关系是法律规定下的权力与义务关系,他律与自律很多时候处在“貌合神离”状态。相互之间缺乏信任的原因在“网评员”、“关键词过滤”等都可以作为政府单方面的举措,而不必得到公众的参与和认可。但我们还要看到,如“后台实名制”措施的实施,就必须得到公众的配合才能实施。所以,网络舆情监督的管理核心在于建立国家与社会之间的信任,包括对监管的信任;而一旦这一公信度丧失,则会给国家政权及政治合法性带来一种更大的道德风险。

正如温家宝总理强调的,除了国家法律法规管理、技术管理等手段以外,网络媒体对网络言论的自我管理也非常重要。在网络论坛中将制定不得违法的“版规”和对言论话题进行设置和引导,以及对论坛内容进行审查有机结合。提醒每个上网用户对自己的网络行为负责,坚持社会主义道德准则,规范自己的传播行为。自觉遵守《中国互联网自律公约》、《中国新闻媒体公约》、《中国互联网协会反垃圾邮件规范》、《全国青少年网络文明公约》等自律性法规。

[1]杜骏飞.沸腾的冰点——2009年中国网络舆情报告[M].杭州:浙江大学出版社,2010:3.

[2]王来华.论网络舆情与舆情的转换及其影响[J].天津社会科学,2008(4):45.

[3]徐向红.现代舆情学[M].北京:中国国际广播出版社, 1991:83.

[4]应松年.政府信息公开法律制度研究[J].国家行政学院学报,2002(4):23.