完善节能减排授信环境信息共享机制

□文/张卉聪 戴洪珊

完善节能减排授信环境信息共享机制

□文/张卉聪 戴洪珊

银行和企业作为法律关系中的一对利益相关者，其行为互相影响。这在与我国绿色信贷政策有着紧密联系的环境信息公开制度中表现得更为明显，更需要相关辅助性法律制度对之加以健全和完善，以促进我国节能减排授信工作的进一步推进。通过与其他国家比较分析，结合我国绿色信贷政策的阶段性成果，得出完善环境信息共享机制的法律建议。

节能减排授信；绿色信贷；环境责任；环境信息公开；环境信息共享

一、环境信息公开制度——节能减排授信环境信息共享机制的关键

（一）环境信息公开制度的产生和发展。环境信息公开是继指令性控制与经济手段之后又一类型的新环境管理手段，被称为人类控制污染制度建设史上的第三次浪潮。它通过环境信息收集、整理和发布，使管理者、被管理对象、公众和市场共享环境信息，从而对环境破坏行为产生压力，对环境保护行为进行表彰，使经济社会朝着环境可持续方向发展。

1992年《里约宣言》原则的提出是环境信息公开作为一项环境管理措施获得国际社会普遍认同的标志。根据该原则，环境信息公开不是作为一项孤立的内容得到提倡，它被要求与公众参与、司法或行政救济机制结合，形成为一套具有可操作性的规范体系。《21世纪议程》在第四部分的第40章《决策过程中的信息》内确定了两个纲领性的领域，它们的实施可以保证决策程序给予更合理的信息基础：①解决数据缺乏的问题；②改善获取信息的途径。上述内容成为1998年签订的《奥胡斯公约》的基础。《奥胡斯公约》是国际上对于确立和发展环境信息公开制度做出的最突出贡献。该公约主要基于一个共识，即公共参与决策过程，以改进最终决策的质量和实施。该公约保护了公民获取信息，参与决策和诉诸法律的权利，以及保证现代人和后代人生活在一个足够健康和舒适环境中的权利。

企业环境信息公开作为环境管理的一种手段首先在美国得以运用。20世纪八十年代末，随着知情权法案的发展以及对监管上百种有毒物质排放程度的认识，联邦政府颁布实施了有毒物质排放条例，要求美国成千上万的污染源公开他们有毒物质排放和运输状况。这种环境信息公开条例被认为是有效的，条例颁布不久，许多污染源有毒物质的排放就开始下降。继美国有毒物质排放条例之后，出现了两种国际趋势：一是一些国家，特别是发达国家，也颁布了类似的公开污染物排放量的法案。尽管在污染物质范围上有很大差异，但这些法案共同的特点就是他们公布排放量，把对健康和环境影响的解释权留给其他政府机构或非政府组织，而且并不对企业的环境行为优劣加以评论。第二个国际趋势是一些国家，特别是发展中国家，他们建立了企业环境行为评价和公开制度。

（二）环境信息公开制度是节能减排授信环境信息共享机制的关键。我国《环境信息公开办法（试行）》中将环境信息公开分为政府信息公开和企业信息公开。其中，与企业污染排放和环境行为直接相关的环境信息公开大致可分为如下几种形式：1、企业单方面的自愿公开和环境承诺；2、政府与企业之间的对话协商和环境协议；3、企业环境行为信息公开；4、其他一些形式的环境信息公开和自愿手段，如环境标志制度。

多样化的公开形式和逐步拓展的公开内容是我国节能减排授信中环境信息共享机制的关键，要实现信息的共享，信息公开是关键。随着国家对节能减排工作的重视，环保部门和银行在宏观经济领域第一次实现了对话与合作，使环境信息的公开与共享度日益加深。环境信息的公开制度越成熟，对建立两部门之间的信息共享制度就越有利。正是由于环保部门为银行征信系统提供的企业环境违法信息，银行才有可能完善征信系统，在贷款审查时对风险的预防能够更加充分，对银行履行社会责任也更有益助。总之，环境信息公开制度是我国节能减排授信中环境信息共享机制的基础和关键，随着环境信息公开的逐步规范化，环境信息共享机制也将实现环保部门与银行业的密切合作。

二、我国环境信息公开的相关规定及其在节能减排授信中的作用

（一）我国环境信息公开的相关规定。我国环境信息公开的实践起点是1998年企业环境行为信息公开试点研究。江苏省镇江市为首个试点，取得了显著的环境、经济和社会效益。根据该省的实践成果，2005年11月，原国家环保总局发文，要求从2006年起各省、自治区和直辖市选择部分地区开展试点工作，有条件的地区要全面推行企业环境行为评价，到2010年前，全国所有城市全面推行企业环境行为评价，并纳入社会信用体系建设中。

真正对企业环境公开进行明文要求的应该是2003～2005年原国家环保总局在全国污染防治工作计划中提出的规范上市公司环境审查制度，2003年发布了《关于对申请上市的企业和申请再融资的上市企业进行环境保护核查的通知》以及《关于企业环境信息公开的公告》等文件，这些都对企业环境信息公开的内容、形式等做了较具体的规定。同时，原国家环保总局还准备与中国证监会联合，研究有关新上市公司环境审核的办法及已上市公司环境信息披露的管理办法。但企业环境信息公开仍一直没有统一的规范。

2008年5月1日，《环境信息公开办法（试行）》生效并施行，该《办法》对企业环境信息公开和政府环境信息公开正式进行了规范。该《办法》从环保工作实际出发，明确了环保部门必须主动公开和不予公开的政府环境信息的范围，同时规定了企业环境信息公开实行自愿公开与强制公开相结合的原则。

（二）环境信息公开对节能减排授信的作用。银行通过各种渠道获知的环境信息对授信的决策起着直接的决定作用，因此环境信息公开制度在节能减排授信中的作用是积极而重大的。2007年7月，原国家环境保护总局与中国人民银行、中国银行业监督管理委员会联合发文《关于落实环保政策法规防范信贷风险的意见》，该文件要求各级环保与金融部门要密切配合，建立信息沟通机制。文件规定了环保部门要按照职责权限和《环境信息公开办法（试行）》的规定需向金融部门提供环境信息。这在一定程度上保证了银行作为贷款人审慎对待自身的贷款风险和履行企业环境信用的社会责任。

虽然我国对企业环境信息公开进行规制的起步较晚，但通过政府和企业的不懈探索与改进，在《环境信息公开办法（试行）》中使企业信息公开有了法律依据，但与国外发达国家相比，这些依据还存在一定的不足。首先，《环境信息公开办法（试行）》对企业的环境信息公开、公平、公正方面体现得不够。虽然其内容也包括强制执行和自愿执行，但在性质相同或相似的某一类具体行业中，体现企业对环境信息公开的公平与公正方面的表述不清，这可能造成对规则的破坏，甚至还会让一些企业钻了漏洞。其次，对企业信息公开的程度要求到位。我国近年的经济增长中，出现了由于企业增加污染物排放总量而导致的区域环境质量下降、企业违法排污产生环境污染而导致的社会不稳定因素等社会问题，这严重威胁着和谐社会的建设和国家的可持续发展。因此，在保证企业商业秘密的基础上对企业环境信息公开的要求应更严格。所以，进一步完善《环境信息公开办法（试行）》对健全节能减排授信环境信息共享机制具有关键性的作用。

三、节能减排授信环境信息共享机制的建立与完善

（一）节能减排授信环境信息共享机制的建立。2007年7月，《关于落实环保政策法规防范信贷风险的意见》明确要求各级环保与金融部门建立信息沟通机制。沟通机制是信息共享机制的基础，环保部门与金融部门的信息沟通逐步畅通之后，随着国家对环境保护的日益重视，为了进一步实施绿色信贷政策，建立环境信息共享机制势在必行。

2009年6月，根据《国务院关于印发节能减排综合性工作方案的通知》等相关文件的精神，为促进环保与金融部门建立信息共享制度，使金融部门及时掌握企业及企业法定代表人在环境保护方面的社会信用情况，发挥行业信用体系的作用，增强绿色信贷政策的可操作性，环保部和中国人民银行联合发布了《关于全面落实绿色信贷政策，进一步完善信息共享工作的通知》。在继续依据《关于规范向中国人民银行征信系统提供企业环境违法信息工作的通知》中明确环保部门报送企业环境违法信息的基础上，文件中增加了环保部门报送信息的内容，如在原来向中国人民银行征信系统提供的企业违法信息内容的基础上，增加企业违法情节和违法性质两项，将企业违法的类别划分为恶意违法和一般违法；进一步明确了各级环保部门和各级金融机构的环境信息公开职责和具体工作要求。

至此，由沟通到共享，环境保护部已经与银监会签订两部门的“信息交流与共享协议”，首次建立国家环保部门与宏观经济部门的信息共享机制，我国节能减排授信信息共享机制正式建立，环保部门与各级金融机构的职责和工作要求有了明确的依据。这表明我国对节能减排授信工作的高度重视，是环境经济政策领域的阶段性突破，同时也显示出我国政府对节能减排工作高度负责的态度和我党执政能力的提高和管理方式的民主化与公开化。

（二）节能减排授信环境信息共享机制的完善。为了保证“绿色信贷”的有效实施，环保部已向中国人民银行征信系统提供了3万多条企业环境违法信息，各商业银行以此为依据对部分违法企业采取了停贷或限贷措施。可以说，这种环境信息共享的模式在节能减排授信工作中的效果初显，使“绿色信贷”的实施更具可操作性。但是，环境信息共享机制还处在初建阶段，各项内容还有待于完善和实践检验，该机制越完善，节能减排授信工作的成果就越明显。我们要在立足现状，吸收借鉴先进经验的基础上，进行合理的规划与组织，遵循统一标准，完善制度建设，加强合作共建，改进表征手段，更好地发挥环境信息为管理决策和公众服务的作用。

首先，《关于全面落实绿色信贷政策，进一步完善信息共享工作的通知》（以下简称《通知》）中规定了环保部门报送信息的两种方式。其中，方式一：按照《关于规范向中国人民银行征信系统提供企业环境违法信息工作的通知》，通过“12369环保热线”网站中“环境监察专用信息管理系统”中设立的供各级环保部门填报的“向中国人民银行征信系统提供企业环境违法信息明细表”，作为向中国人民银行征信系统公开企业环境违法信息的平台。处罚决定作出后20日内将已经下达的环境行政处罚信息填报至“12369环保热线”网站。各级环保部门分别填报，自行负责，及时更新。笔者认为，此方式虽可有效地为银行部门提供企业的环境违法信息，但一个完善的信息系统，不仅要能反映企业的违法信息也应包括其积极遵守环境法律并履行环境责任的信息。根据2007年《关于落实环保政策法规防范信贷风险的意见》，环保部门要按照职责权限和《环境信息公开办法（试行）》的规定，向金融部门提供的环境信息也包括环境友好企业名单和企业环境行为评价信息。这一点似乎并未在目前的信息共享系统中得到充分体现。如果企业很好地履行了环境责任，那么其公布的《社会责任报告》中一定会进行专门地说明，而由于这种环境信息公开的自愿性且由企业自己对外进行公布，那么其真实性和有效性就应经环境部门认证核准后纳入信息共享系统（或是条件成熟后，将企业履行环境责任认证和评级交由公信力强的第三方机构，再经环境部门审核）而作为节能减排授信的正式参考标准。这样，银行就可以省去对这类积极环境信息的收集与确认，把更多的精力放在更多的金融产品和服务创新上。

其次，《通知》同时也规定了金融机构报送信息的职责和方式。文件规定的逐级上报和上报周期可以说很详细、周密。但是从整体上看，环保与金融机构的“沟通”体现得并不充分。这并非是否认两部门的积极态度，相反，二者之间环境信息的相互反馈恰恰表明了有效沟通的重要性。信息公开的双向性决定，只有双方有效地寻求与沟通才能起到最大的互动与双赢的效果。笔者认为，现阶段环保与金融机构的双向沟通在现有规定中不够顺畅，囿于其繁琐的程序，如果建立一个独立的节能减排授信信息共享电子平台，使双方掌握的和需要的环境信息都直接汇入一个信息载体，作为中国人民银行征信系统的一个子系统，同时双方依据职责对各类信息分类审核管理，这样就减少了信息往来的过程，使信息利用更便捷、有效。当然，这需要进一步论证建立该平台的必要性与可能性。

再次，要研究建立跨区域、跨地区、跨部门、跨应用的信息资源共建与维护运行机制，加强区域间、相关行业与部门间的合作与信息共享。抓住机遇以典型应用化解“孤岛”，通过典型应用项目的建设，大力拉动“纵横”整合，实现环境信息集中统一管理、发布与分网共享。而且要进一步完善环境信息发布制度，出台相匹配的法规解释，健全相关信息公开与共享利用的规章制度。环保不再是两个部门之间的事情，各部门的行业协会和监管机关也要发挥作用，节能减排是全社会的共同责任。

最后，《环境信息公开办法（试行）》在企业环境信息公开自愿与强制的中间环节上，没有一个有效的执行细则，这给企业和NGO，甚至是政府、公众等都带来了难以绕开的灰色地带。在各种法规体制还不够成熟的情况下，各方利益代表都像行走在信息公开的“无间道”上，没有统一的遵循路径。而这种缺乏底线的弹跳最终会延滞环境信息公开的整体进程，延误对整个环境污染状况的充分了解与有效治理。这在某种程度上也减弱了企业对环境信息公开的力度与重视程度。

实际上，环境信息公开不但是企业的责任，更是政府的一项重要责任。地方政府的节能减排任务的决心和环境公共权力的正义感在很大程度上影响着环境信息公开与共享的顺利程度，因此，政府的政绩必须加入环保的考量。信息资源的公开与共享是信息社会发展的趋势所在，其最终目标是为管理服务，为社会与公众服务。在政策有效性方面，初步的结论是：被公开的企业大部分在短期内就会有所反应，特别是那些环境表现较差的大型企业。但一项信息公开政策究竟能对企业的环境行为有多大刺激作用，刺激时间有多长，还需要更加深入、广泛地研究。其答案一是取决于政策设计和实施本身；二是取决于企业所处的社会经济环境以及自身条件。

[1]裴敬伟，潘磊.企业环境社会责任的法制化[J].世界环境，2008.5.

[2]王华，陈栋.企业环境信息公开理念实践和挑战[J].世界环境，2008.3.

[3]周卫.环境信息公开及其制度化阐释[J].云梦学刊，2001.2.

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（作者单位：浙江农林大学浙江省环境法治与人文社会发展研究中心）