从“国进民退”定位政府职能

□文/贾 军 王效珍

从“国进民退”定位政府职能

□文/贾 军1王效珍2

“国进民退”不利于效率的提高和社会福利的改进，还会在民营企业的发展、收入分配、产业结构优化、金融风险和增长方式转型等方面对我国经济产生不利影响。为防止进一步“国进民退”，应对国有企业和民营企业进行合理定位，并对政府职能重新进行认识。

国进民退；国有企业；民营企业；政府职能

近年来，“国进民退”现象在资源、钢铁、航空等国有经济占有绝对比重的垄断领域迅速推进，在竞争领域，国有企业也不放过“窝边草”，先后在地产、食品等行业“大显身手”，开始与民营企业“抢地盘”。在2008年金融危机过后，为了迅速抚平危机的创伤，国家更是作为助推手加快了“国进民退”的进程。于是，国有企业以强大的发展规模和政策优势短时间内轻松地挺进了国民经济的很多行业并占据绝对优势，这就进一步加强了国家对市场的控制，但与此同时，在增加就业、拉动内需和复苏经济方面起着巨大作用的众多中小企业和民营企业却受到冷落，不仅在国家的财政上得不到优惠，更在政策上得不到支持，众多的中小企业和民营企业短时间内被强大的国企吞并，成为金融危机后的牺牲者。

一、“国进民退”现象分析

“国进民退”狭义上讲，表现为国有经济在某一或某些产业领域市场份额的扩大，以及民营企业在该领域市场份额的缩小、甚至于退出。广义上讲，除了上述内容外，还表现为政府对经济干预或者说宏观调控力度的加强。改革开放以来，非国有经济尤其是民营经济发展迅速，占国民经济的比重越来越高，在推动我国经济增长、增加出口、提供就业和税收收入等方面起着至关重要的作用。但是，随着国有企业在上游行业垄断地位的增强和利润的增长，一些国有企业重新开始在各个行业扩张。特别是2008年全球金融危机爆发后，我国政府推出了4万亿元的政府投资计划和宽松的信贷政策来拉动内需，以大型央企为主的国有企业成为主要受益者。于是，一些大型国企开始更大规模地兼并民企，并重新向一些竞争性行业扩张，“国进民退”呈现出进一步扩散的态势：中粮集团入主蒙牛乳业股份有限公司、山东钢铁集团并购日照钢铁公司、四川航空控股鹰联航空、山西煤炭重组、邮政行业通过立法实现国进民退，限制民营快寄业，各大央企在房地产市场上的豪掷千金等，这说明在一些选择性的领域出现了“国进民退”的态势，而不是普遍性的“国进民退”，因为出现这样争议的领域是钢铁、化工、房地产、邮电、航空业等个别行业。但是，这样的态势必然扩大了国有经济占有范围，对应的也挤压了民营经济的发展空间，或者更加准确地说是国有企业进入了“不应进入”或“不必进入”的新领域。

但是，世界银行高级经济学家高路易对此的分析是：4万亿元投资虽说大部分投向了政府和国有企业大项目，但是这些领域本来也是民间资本稍有涉足和具备竞争优势的领域，因此他认为4万亿元投资计划并没有产生政府投资对于私人投资的“挤出效应”，也就是说没有造成“国进民退”态势。其实，矛盾的中心不在于争论是否真的“国进民退”了，也不在于进或退，有进有退本身是由市场规律决定的，是市场经济的正常现象。问题的实质是这种进退是否存在垄断，是否破坏了公平竞争。北京大学国家发展研究院周其仁也表示，是否存在传统意义上的“国进民退”现象，取决于行为本身是双方自愿的市场化行为，还是由于政府的强迫。市场行为的交易原则上是自主交易，政府行为的交易非自主交易，而是授命交易。

二、“国进民退”后果分析

改革开放初期，我国经济在所有制结构上的变动趋势是“国退民进”，即国有经济比重的降低和非国有经济比重的上升。经过近30年的发展，截至2008年底，民营企业已达657.42万家，占全国法人企业的80%以上；个体私营经济创造的GDP已占全国GDP的45%以上，提供的就业人数占全国城镇就业的70%以上；民营企业占绝大多数的中小企业提供了大约70%的技术创新、65%的发明专利和80%以上的新产品。因此，民营企业对于保持我国经济的快速增长，优化产业结构，增加就业机会发挥了重要作用。虽然国有企业在竞争性领域的扩张有助于国有资产的保值增值，保持国有企业对国民经济的控制力，但对民营经济发展、收入分配、产业结构等也会带来负面影响。

1、“国进民退”破坏了市场经济秩序，容易形成官僚市场经济。凡是国有企业主导的市场经济，必定是公权力肆意扩张的市场经济，也是特权泛滥的市场经济，这样的市场经济必然遭到民众的怨恨。同时，国进民退容易强化行政性垄断，削弱市场竞争的基础，使得我国偏离现代市场经济的轨道。

2、“国进民退”容易形成分配不公，扩大贫富差距。目前，垄断国企的职工占全国职工的8%，但其工资总额占全国的65%。国有企业垄断的金融、银行只给大企业、跨国公司贷款，不给中小企业、个人、农民融资，造成了企业的两极分化以及财富分配的两极分化。垄断国企对私人企业产生挤出效应，民营企业面临着越来越恶化的经营环境。

3、“国进民退”容易扼杀民族创新能力。垄断的国企没有必要、没有动力创新，弱小的民营企业没有资金、没有能力创新，由此导致了我国虽然经济规模庞大，但无核心技术、无品牌、无名牌；产业结构低级化，产品低端化。

4、“国进民退”可能带来一定的示范效应。目前，虽然未出现全面的“国进民退”现象，选择性的“国进民退”现象较为频繁的发生也会给整个经济带来一种示范效应，会向整个经济发出某种信号，使得越来越多的官员、国企和百姓视“国进民退”为当然，导致越来越多的“国进民退”现象无障碍地发生。这样一来，“国进民退”会成为一种大趋势，这就背离了我国的基本经济制度，难以健全我国的社会主义市场经济体制。

三、“国有企业”与“民营企业”性质分析

西方经济学理论表明，只有私有企业才能更好地在市场经济中运行。因此，在市场能有效发挥作用的领域，市场的主体都应该是私有企业；只有市场不能发挥作用的领域，即公共产品的提供领域，才需要政府设立国有企业。当然，也可以通过提供资金给私有企业并由其来完成公共产品的供给。可见，西方经济学理论告诉我们，即使是为了弥补“市场失灵”的缺陷，创办和发展国有企业也并非必需。

马克思主义经济学认为，发展国有企业是为了实现劳动平等，即地位平等、分工平等、决策平等、分配平等等方面。在现阶段的条件下，劳动平等最本质的表现就是按劳分配，就是在生产资料或者说资本公有的条件下，人们只凭借自己劳动的多少来获取收入。这就避免了收入分配的两极分化和由此造成的有效需求不足，从而保证生产与消费的良性循环，实现国民经济的可持续发展。但是，在生产资料或者说资本私有的条件下，按资分配就成为必然的分配方式，同时市场竞争中优胜劣汰机制和“马太效应”，会造成生产资料或者说资本归属的两极分化，进而加剧按资分配与按劳分配的矛盾，即凭借资本能取得更多的收入。因此，收入分配的两极分化是私有制的必然结果，收入分配的两极分化又必然造成有效需求的不足和生产与消费循环的断裂。因此，根据马克思主义经济学，我国建立和发展国有企业，具有极强的理论依据。

因此，当前我国经济的发展阶段，不论承袭哪个理论，都要求国有企业和民营企业的同时存在，但市场的主体须是民营企业，特别是在一般性竞争领域，国有企业做大做强从而挤出民营企业不利于资源配置效率的提高。由于国有企业所创造的利润很大程度上是由于资源垄断和政府的隐性补贴，这种环境下的国有企业也无法成为真正的微观经济主体，经济体制改革也将会因为没有自由平等竞争市场而无法取得成功。可见，“国进民退”对我国经济发展是不利的选择，而民营企业发展中投资过度及社会责任缺失问题更不能通过简单的“国进民退”来解决。随着社会经济的发展而不断调整政府经济管理模式是经济体制改革的应有之义，而这也需要经济、政治、社会等一系列领域的改革与之相辅相成。

四、政府职能的定位分析

政府职能，亦称行政职能，是国家行政机关依法对国家和社会公共事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能。在市场经济条件下，政府的职能表现在两个方面：纠正市场失灵和引导市场。一般地讲，对于市场经济自身运用的相当完善的地方，政府无须干预，在这些方面，政府的职能有限，但这并不意味着政府就无事可做了。恰恰相反，政府的作用在市场条件下是相当重要的。首先，政府的作用是纠正市场的固有缺陷。为了弥补市场的这些缺陷，政府就需要担负起相应的经济职能，最大限度地减少市场经济的消极面。其次，政府的作用是引导市场。政府干预市场不仅仅是为了纠正市场缺陷，更重要的是引导市场。超越市场就是要求政府能够站在市场之上，控制市场的总体运行，防止其自发发展造成的危害。这样做的好处是，可以缩小政府的规模，减少开支，提高效率。因此，有效的政府并不是一个“实干”的政府，不是一个“执行”的政府，而是一个能够治理并且善于治理的政府。

按照成熟市场经济国家的发展规则，应该一般性地禁止国有企业在竞争性领域的存在，即使允许其在竞争性领域存在，它的设立、运作、终止均应采取立法的形式事先规定下来。或者确切地说，针对我国的具体情况，国有企业和国有资产是全民财产，应该为全民服务，为公共利益服务，提供公共产品，因此国有企业与政府一样，能够做什么、应该做什么应该事先加以列举和规定。因此，政府必须确定好自己的角色。首先，政府需要进一步放权给民间资本，特别是将政府控制的垄断经营领域和重要经营行业向民间资本敞开；其次，政府从经营领域退出来以后，须专职于市场监管和公共服务，向公共服务型政府转变。因此，政府为了社会利益对一些行业进行兼并整顿是必要的，也是政府的责任。但是，要明确几点：首先，兼并整顿的目的不是国有化，应是低耗、低排、低碳和绿色、安全、高效，应定位为转变经济发展方式；其次，政府规划是合理的，但在兼并交易上要尊重市场原则，应依法、自愿、公平交易，政府不能定价、强卖强买。因为政府兼并面对的是两个法人企业，应由双方自愿交易，政府不能强迫。在此过程中，政府的追求目标是地方利益，还是维护公平竞争的环境，这是很重要的。如果追求地方利益，竭力提高集中度，恨不得一个省就一个企业、一家说了算，政府主导的冲动就很强。如果是追求公平竞争的环境，那么重点就应放在制定规则、改善发展环境和公平裁判等方面。

总之，政府要建立、培育、规范、管理市场，让一切市场主体各得其所，各遂其志，公平合法竞争，鼓励创新，即国有企业有进有退、有所为有所不为；民营企业逐步进入垄断行业；股份制企业加速发展。我们不赞成每年都要用国进或国退这样的尺子来衡量经济发展状态，因为不同的行业、不同时期，可能会有变化，但是我们希望他们比翼齐飞。

[1]杨瑞龙.论制度供给[J].经济研究，1993.8.

[2]周其仁.产能过剩的原因[J].招商周刊，2006.52.

[3]田虹.从利益相关者视角看企业社会责任[J].管理现代化，2006.1.

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（作者单位：1.日本仙台白百合女子大学；2.中共静乐县委党校）