行政法视角下煤炭企业兼并重组问题研究

张彦军

(河南工程学院人文社会科学系，河南郑州 451191)

按照《河南省煤炭企业兼并重组实施意见》(豫政〔2010〕32号)及《年度行动计划》(豫政〔2010〕68号)，河南省的煤矿企业兼并重组工作要在2010年底前初步完成，2011年上半年进入检查验收阶段。这个任务无论是对于21家兼并主体(核心是6家骨干国有煤炭企业)，还是对于总数多达466处的小煤矿兼并对象，都是非常艰巨和紧迫的。正是由于时间紧、任务重，所以在兼并重组过程中可能会出现为赶时间、抢进度而忽视质量、回避矛盾的现象。

河南省和先期已经初步完成煤炭企业兼并重组的山西省，作为全国煤炭行业兼并重组改革的试点，负有积累经验、探索路子的重要使命。认真研究兼并重组过程中出现的问题，寻找合适的对策，对下一步在全国范围推进这项工作具有重要的意义。

笔者在此对一些可能出现的问题作一分析，以期能得到相关重组各方和地方政府的重视，对这项工作下一步的深入开展有所裨益。

一、存在的问题

(一)被兼并主体的资格确认问题

由于各种历史和现实的复杂原因，很多被兼并重组的地方国有煤矿、乡村办煤矿在工商局登记注册的产权主体和实际经营的主体并不一致，非法承包、多次转包、非法转让的情形十分突出。［1］于是造成了在作为兼并重组主体的国有矿业集团确定被兼并主体的谈判对象时，被兼并主体的名义投资人和实际投资人各执一词，交替登场，让兼并重组主体企业无所适从，给谈判工作带来了巨大阻力，也是兼并重组工作推进过程中面临的重大障碍之一。因此，理顺产权关系便成为兼并重组工作首先面临的一个重要环节。

如果煤矿的出资人未能在工商登记中得到真实准确的反映，出资人的法律地位就会处于不确定的状态。如果实际控制人代替工商登记所载明的投资人进行谈判、签约，即使谈判顺利，签约成功，协议本身的法律效力也会受到质疑，肯定会留下协议有效性的法律隐患，有可能使历经艰苦谈判所达成的所谓“兼并重组协议”最后成为一纸空文。

更有甚者，如果煤矿的实际控制人签约后，直接受让转让款，然后不进行约定中的债权债务清算就携款走人，则很可能会导致原煤矿债权人以工商注册为依据，向登记为集体性质的煤矿的名义所有者——乡村集体组织追偿，而后者势必以自己并非煤矿实际投资者为由而拒绝，这很可能在一定程度上影响矿区的社会稳定。

(二)矿产资源有偿使用费的返还标准问题

根据《河南省煤炭企业兼并重组实施意见》，对退出煤炭开采领域的被兼并煤矿，由相关部门对其剩余资源储量进行核查，并按原价款的1.5—2倍由政府予以退还，如其剩余资源被整合给其他煤炭企业，则由兼并重组主体企业支付。

这一表面看来似乎还算公允的赔偿标准在现实中却被普遍质疑和抵制。一个重要原因就是近年来采矿权倒买倒卖现象非常普遍，很多煤矿都屡经转手，现在的煤矿实际掌控人获取采矿权的价格已经是数倍、数十倍于当年从政府手中获取的价格了。如果按照《河南省煤炭企业兼并重组实施意见》所规定的标准进行补偿，不少投资人就真正是血本无归、欲哭无泪了。因而在实际操作中有些兼并主体为了减少被兼并方的抵触情绪，尽快完成兼并重组任务，或明或暗地答应被兼并方在该标准之外另行予以一定的补偿。这种做法虽然有利于兼并重组工作的顺利推进，但决策者却冒着相当程度的法律风险。一旦相关部门追究下来，其就有可能背上“流失国有资产”等严重的罪名。如何既保护投资者的合法权益，又不违背国家政策，确实非常考验相关决策者的智慧。

(三)被兼并煤矿与所在地农村村组关系的处理问题

众所周知，被兼并煤矿所在地区的经济发展水平一般都比较低，乡村公益事业和村民生活在相当程度上依赖着煤炭产业。此次煤炭企业兼并重组势必造成相关各方利益格局的重新分配，在很大程度上影响县、乡、村各级组织的经济收入和部分村民的实际利益。如果处理不好，就会引起各种矛盾冲突的爆发。此类问题的恰当解决，对于维护地方的和谐稳定有着显而易见的重要意义。［2］但如果继续采取以前普遍采用的由煤矿无偿向村组提供生活用煤、用电、用水，年节发粮油，甚至直接发钱的做法，无疑与现代企业制度下企业经营自主权和自主财产权相背离。企业的上述做法没有法律依据，对基层组织和村民自然也就没有长期的保障。

(四)被兼并企业的债权债务清理问题

企业之间的兼并重组，包括资产收购和股权收购两种大的模式。对兼并主体而言，采用哪种方式更有利于风险的控制并不可一概而论。如果采用股权收购的模式，被兼并企业就不存在清算注销的问题，兼并方可以主导企业债权债务的清理和处置过程，对被兼并方的产权状况和债权债务处置就能进行有效的监控。而如果采用资产收购的方式，原企业的清算注销工作一般就由被兼并企业或其产权人自行完成。实践中，被兼并企业的产权人往往只注重拿钱走人，早日从原企业脱身，而怠于履行清算和对债务的偿付义务。原企业法人的注销工作经常不能顺利完成甚至迟迟不能开始进行，势必造成未能得到及时清偿的债权人向兼并重组后的企业追偿，从而形成大的诉讼风险。

从兼并重组工作的实际情况看，双方大多数会通过数轮博弈，最后采用资产收购的方式完成兼并。分析其原因，有可能多数兼并方认为，采用资产收购模式，将债权债务处理通过合同条款作为被收购方的义务，这样的做法简单易行，麻烦少，收购风险相对较小;而被兼并方也往往愿意采用这种模式，他们希望尽快从兼并方获取出售资产的对价，同时承诺由自己去完成原煤矿企业债权债务的清理。因此，兼并重组的双方非常容易达成采用资产收购模式的共识。但正是这种方式，恰恰为纠纷的发生埋下潜在的隐患。

笔者认为，兼并方的这种认识具有一定程度的片面性，不利于对法律风险的控制。实际上，兼并重组的资产收购和股权收购两种模式各有利弊。一般情况下，资产收购的债务风险确实要小于股权收购，［3］但资产收购模式的所谓优势必须建立在被兼并企业资产状况比较明晰，最好能够及时正常注销的前提下，否则，就会遗留很多问题。另外，对该被收购资产享有某种权利的人(如其他债权人、保证人、抵押权人、商标权人、专利权人、租赁权人等)，如果对于这些财产的转让不知情或不同意，则可能依据《合同法》、《担保法》等法律中规定的撤销权，向法院或仲裁机构主张收购合同的无效，从而导致收购失败。

(五)虚假债务问题

作为这次兼并重组对象的小煤矿，绝大多数在法律登记上属于乡镇集体所有，但实际上投资人一般都比较复杂，多数都经过多次转包，产权关系混乱，加上有意无意的财务和法律手续不全，债权债务真伪难辨，不排除虚假债务存在的可能。而一些兼并主体并未认识到债权债务处理不当所可能产生的法律后果的严重性，面对混乱不确定的债权债务状况，单方面幻想将其推给被兼并企业去处理，省却自己太多的麻烦。一些兼并主体因主客观原因并未对被兼并煤矿进行详尽的资产调查，导致一些虚假债务蒙混过关，使兼并主体付出了不合理的代价。

二、对策建议

兼并重组主体企业应该高度重视对谈判对象资格的审查，只跟拥有被兼并煤矿合法产权的单位或个人进行谈判和交涉。对于没有在工商、矿产等部门进行合法登记的实际投资人，建议他们首先与登记产权人通过诉讼、仲裁或调解完成确权手续，否则一律不予谈判。

《矿产资源法》第六条第一款规定，已取得采矿权的矿山企业，因企业合并、分立，与他人合资、合作经营，或者因企业资产出售以及有其他变更企业资产产权的情形而需要变更采矿权主体的，经依法批准可以将采矿权转让他人采矿。该条第三款进一步明确规定，禁止将探矿权、采矿权倒卖牟利。国务院发布的《探矿权采矿权转让管理办法》第十条规定，当事人申请转让采矿权的，在申请得到批准后，转让合同才能生效，转让合同生效的时间为批准之日。因此，那些未经矿产资源行政管理部门审批认可的所谓“采矿权转让协议”，由于已经违反了我国法律的强制性规定，是没有法律约束力的。接手煤矿的投资者应该自己承担这种法律风险，向政府要求获得所谓“市场价”的矿产资源有偿使用费补偿是没有法律依据的，政府应该予以抵制，他们与转让方可以通过诉讼解决交易公平问题。而对于经过批准的采矿权转让，只要符合兼并重组的相关政策，被兼并企业可以将依法取得的采矿权转化为被兼并后在新企业中的股份，而不必非要选择退出煤炭开采领域。毕竟，做小股东也还是股东，仍然能够继续享受煤炭开采的利益。甚至由于兼并后获得了大型骨干煤矿企业的技术、资金和管理支持，其实际收益可能还会更大。

笔者认为，无论是尊重历史原因，还是考虑农村和谐稳定的大局，以及正视煤矿企业特别是小煤矿对当地环境和农业生产条件的破坏，都不允许我们无视地方基层组织和村民对相关煤矿企业正当合理的要求。否则，兼并重组即便强行推行了，也会为未来埋下矛盾的伏笔。具体做法可以考虑由重组后的煤矿企业各家股东在煤矿所在地的集体经济组织甚至包括农民个人不实际出资或者少量出资的情况下，通过签订“赠股协议”的方式适当送给农村集体经济组织和农民一定数量的“干股”，使其成为股东，从而使其有权定期从重组后的煤矿企业获得分红。这样就在法律制度上保障了他们的长期权益，可以有效地化解双方的矛盾，推动兼并重组工作的顺利进行。

当然，这种做法的前提是新煤矿应该建立起真正的现代企业制度，在《公司法》的框架内进行操作。因为这次煤炭企业兼并重组的一个重要目标就是要真正建立起煤炭企业的现代企业制度，用规范化、法制化的管理制度代替原先普遍存在的简单粗放、随意性强的管理方法。目前应当抓紧研究制定明确的可操作性强的相应政策，以保证兼并重组后煤矿企业的规范运行。

在兼并方式的选择上，不可盲目相信资产收购模式，要充分考虑兼并对象企业的资产和债权债务的具体情况，在大量调查研究的基础上，通盘考虑，综合分析，最终选择真正适合的兼并方式。

兼并方应高度重视对兼并重组对象企业债权债务真实性的甄别调查，及时剔除其中可能存在的虚假部分。对于发现的已经支付的部分，重组后的煤炭企业要勇于拿起法律武器，积极向法院或仲裁机构主张撤销权，以保护自己的合法权益，确保国有资产不流失。

［1］杨利柱.浅议矿山企业中的采矿权承包问题［J］.矿产资源开发，1998(5):5.

［2］张培礼.搞好煤矿与地方关系之我见［J］.中共安徽省委党校学报，1993(4):91-93.

［3］刘远.资本经营中的股权收购与资产收购［J］.经济问题，2002(2):33-59.