参与型政府视阀下的社会管理创新

2011-08-15王连伟

山东农业大学学报（社会科学版） 2011年4期

关键词：公民公众政府

□王连伟

参与型政府视阀下的社会管理创新

□王连伟

当代西方国家社会治理的一大特点就是将私营部门、第三部门、公民社会等众多的公共行动主体引入社会治理中，充分发挥各自的积极作用，重构“国家—公民—社会”的关系。参与型政府的兴起顺应了这一时代潮流，对当前社会管理创新具有积极的借鉴意义。

参与型政府;社会管理

自从国家产生以来，围绕着如何实现国家的良好治理和政府的善政，维护和实现人民的合法权益，增进社会的福祉，存在着很多争论，由此产生了很多派系。无论何种主张，都反映出了一种对于社会治理的美好愿望。在中国，党和政府历来十分重视社会管理的创新，特别是在党的十七大报告提出要“建立健全‘党委领导、政府负责、社会协同、公众参与’的社会管理格局”。于是，参与型政府的理念逐渐流传开来，成为社会各界普遍关注的一大热点。围绕着这一主线，各地纷纷结合本地实情进行创新，一时间“温岭模式”、“巫溪模式”出现在人们的视线中，引起了很大的反响。当前如何加强政府机构建设，改进服务质量，让社会民众真正参与到社会管理中来，全力打造参与型的政府，成为目前社会管理创新的重点和难点。

一、参与型政府的涵义

当前社会管理创新离不开政府的有力领导，同时也离不开社会各界的广泛参与，“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局，需要各方的协同和合作。其中，“党委领导是根本，政府负责是前提，社会协同是依托，公众参与是基础，通过政府与社会的良性互动，实现政府、社会、公民的共治，已成为当代重要的社会治理模式。”［1］参与型政府的建设首先要对其涵义有一个清晰的理解，明确参与型政府的定义、特征等，从而有针对性的向这方面努力。

（一）定义

关于参与型政府的界定当前还是莫衷一是，众说纷纭，学界对于这一概念也还没有一个统一的标准。对为当代社会的民主政府，美国学者鲍克斯曾提出“公民治理”的行政模式，他在《公民治理：领导美国社区进入二十一世纪》一书中认为，政府管理须以公民参与为导向，采取公民主义，以消解集中控制的专业主义行政模式，达到参与和关怀的目标。［2］盖伊·彼得斯在《政府未来的治理模式》一书中提出了“参与型政府”一词，在授权国家中，部分组织和社团在高度层级节制体制下，获准有较多的组织参与。参与型政府的基本观点认为，官僚体制内的专家无法获得制定政策所需要的全部信息，甚至得不到正确的信息。因此，如果排除公众对重要决策的参与，就会造成政策上的失误。［3］国内的学者也对参与型政府提出了自己的一些看法。有人认为，所谓参与型政府治理模式，是指政府在公民、政府之外的其它社会组织的广泛参与、参加和制约下实施管理。［4］综上所述，笔者认为，所谓参与型政府，就是一种有别于传统的等级节制的统治模式，强调社会民众广泛参与到政府决策和社会治理的各个层面中，形成一种多中心协同合作的新型的政府治理模式。

（二）特征

当代社会政治文明的一大特征便是政治民主和开放回应，充分保证公民的知情权，促进公民的广泛参与。英国知名政治学者戴维·赫尔德认为“参与型民主能促进人类的发展，强化政治效率感，弱化人们对于权力中心的疏离感，培养对集体问题的关注，并有助于形成一种积极的、具有知识并能够对政府事务更有兴趣的公民。”［5］参与型政府既是对当代政治民主化和公民结社革命的一种回应，又是政府自身革命的一种实践形式，具有鲜明的时代特征，它的兴起和发展越来越引起了大家的关注。具体说来，参与型政府具有以下几个方面的特征：第一，从本质上看，是改变传统单一的政府治理机构，引入社会多方主体参与到社会管理中来，形成多元共治、协商共赢的多中心的社会治理结构;第二，从目的来看，是为了保障人民当家作主，参与国家和社会管理，推进社会主义政治文明建设，构建社会主义和谐社会;第三，从具体形式上，是“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”，形成一个多元互动的新格局;第四，从效果来看，是推进政府机构改革，加强服务型政府建设的重要步骤，同时也是为了提高民众的政治素质和参与热情;第五，从实现途径来看，政府提供良好的参与平台和参与环境，引导公民有序的政治参与。

参与型政府一时间成为各国政府改革的趋势和方向，大家纷纷结合本国国情推陈出新，力争争取民众对政权的信任和支持，增强执政的合法性。如何巩固和扩大公民参与社会管理的渠道，引导公民合理有序的参与到政府议程中来，成为世界各国关注的焦点和努力的方向。

二、参与型政府在中国的兴起

参与型政府在我国的兴起还是新近的事情，20世纪80、90年代，随着国内外政治、经济形势的转变以及一些先进国家的示范性影响，我国政府审时度势，适时的转变执政理念，全力打造服务型政府和公众参与型政府，以此来回应公众要求参与到社会管理中来的政治张力，更好的维护和实现公众的各方面的权益。总的说来，参与型政府在我国的兴起既是新近理论发展的应然之需，也是平衡当前转型社会各种社会改革力量的实然所求。

（一）理论渊源

一种实践形式的出现，有其深厚的理论支撑，古往今来，概莫能外。我国参与型政府的兴起也有很深的理论渊源，既借鉴了发展已久的旧有理论，也迎合了国外新近发展起来的一些政府治理理论。

1.人民主权理论

人民主权理论强调国家是在人民授权的基础上形成的，只有人民才是国家的主人，人民才是主权者，人民的权力高于一切。卢梭认为“政府就是在臣民与主权者之间建立的一个中间体，以便两者得以互相适合，它负责执行法律并维护社会的以及政治的自由”。此外，他还提出了一个著名的数学公式：主权者/政府=政府/国家，意思就是政府所施之于国家的行政权力，应该等于主权者所赋给政府的权力。［6］我国是人民民主专政的社会主义国家，国家的一切权力来源于人民，人民有权参与到国家和社会各项事业的管理中去，宪法也规定了人民享有一定的知情权和参与权。并且衡量一个政府是否公开透明的一个指标就是公众在多大程度上能够参与到政府的决策中来，能否影响到政府议程，使其为了公共利益而进行相应的调整。改革开放以来，中国政治体制改革的一个特点就是扩大社会主义民主，参与型政府就是历届政府不断努力的改革方向。

2.新公共行政理论

兴起于20世纪60、70年代，以第一届明诺布鲁克会议为起点的新公共行政学派高举“社会公平”的大旗，强调以伦理、民主、政治互动、公民参与以及回应性等观念为基础设计出一种新的组织制度，以增进社会公平实现的可能性。［7］公民参与到社会管理中来，成为当今社会不可逆转的潮流，各国政府行政改革也纷纷注意到这一点，千方百计的创造条件让民众参与到政府的管理中来，推进政务公开，保障公众的知情权，同时改进政府的服务质量，提供优质的公共服务，以此来回应公众的参与热情，增强政府的合法性。我国政府在各个方面的改革，既是顺应时代潮流的明智之举，也是政府自身的一场革命，其目的只有一个，就是要增强政府的行政效率和效力，提高政府的回应性和合法性。

3.新公共管理理论

20世纪70年代末80年代初，一场声势浩大的行政改革浪潮即“新公共管理运动”席卷全球，其全力打造的“企业化政府”主张把政府的控制权从官僚机构转移到社区，授权给公民，把评估放在效果而不是投入上，采取参与式的管理等。［8］大洋彼岸的成功经验深刻的激励着中国的各级领导者，如何吸收和借鉴国外先进的经验，提升中国的公共行政效力，成为历届政府机构改革的着力点。新公共管理改革的一个方向就是逐渐向社会放权，通过民营化、合同外包等将一部分政府公共服务职能让渡给私营企业、社会中介，甚至是公民个人，从而调动社会参与的积极性和主动性，增强社会的创造活力。当前我国各级政府在这方面已经取得了一定的成果，改革的领域逐渐扩大，受益的群体日益增多，多元的社会治理结构初见成效。

4.新公共服务理论

针对新公共管理运动存在的忽视公民权、公平、正义等价值要素，登哈特夫妇提出了一种新的替代模式——新公共服务，该理论结合了民主公民权理论、社区与公民社会理论、组织人本主义和新公共新政、后现代公共行政，对公民的身份进行重新思考。认为政府存在的目的就是要通过保证某些程序和个人权利来确保公民能够作出符合其自身利益的选择。在参与的政治中，普通公民就社会的方向进行对话并且按照诸如那些与“公民道德”这个词有关的一些道德原则行事。［9］当前服务型政府的提出，是党和政府吸收借鉴此理论，结合中国国情，大胆进行理论和实践创新的结果，也是适应当前民众参与要求的不时之需。

5.治理和善治理论

20世纪90年代以来，顺应全球化、民主化和分权化改革的浪潮，各国政府纷纷调整自己的施政方针，转变社会治理方式，治理理论应运而生，如何实现善治（即良好的治理）成为各国政府普遍关注的热点。治理和善治理论强调政府部门、私营部门、第三部门和公民个人等众多参与者组成的公共行动体系在公共事务论坛中，交流信息，表达意愿，在改善互动关系中，达成一个各方都比较满意的政策方案。多中心参与的社会治理机制已成为时下流行的词语，政府不能再把自己看做唯一的权力中心，应该广泛的吸纳众多的社会主体参与进来。当前国家所提倡的多元共治的社会管理体制体现了党和政府创新的决心和力度，展现了一个蒸蒸日上、平稳发展的大国形象。

（二）现实需要

改革开放以来，我国社会发生了翻天覆地的变化，社会各个方面稳步发展，人民的物质生活水平显著提高，相应的人民要求参与政治的张力越来越大，如何适时的释放这种张力，引导社会公众积极有序的参与到社会管理的政治实践中来，成为新时期政府工作的着力点和重心。参与型政府的兴起在很大程度上，是对一系列现实的回应，也是对于现实出现问题提出的应对之策。

第一，参与型政府是政府应对新时期政治经济形势，提高执政能力的现实要求。现代化本身就是一个分化的过程，社会分化带来的是利益的“碎片化”与多元化，如何整合不同人群的利益成为摆在各个国家和政府面前的一道难题。当前中国社会正处于经济转轨、社会转型的关键时期，社会矛盾丛生，群体性事件时有发生，加之国内外一些抑制中国发展和和平崛起的力量的存在，在一定程度上导致了我们发展的不稳定性。只有建立起社会利益诉求的沟通渠道和宣泄机制，让广大民众真正参与到涉及公共利益的政策制定中来，并将民意融入进去，才能够使我们的政策更加符合民意，增强政府的执政根基。

第二，参与型政府是政府回应公民社会崛起，引导有序参与社会管理的现实要求。20世纪90年代以来，随着全球化结社革命和第三波民主浪潮的到来，公民社会日益壮大，要求参与公共事务的治理的呼声日益高涨。随着经济社会的发展，中国的中间阶层队伍不断壮大，公民社会逐渐崛起，并在许多领域开始发挥自己的影响，取得了一定的成果。面对如此有能量和极具参与热情的公民社会，各级政府不可等闲视之，应该创造良好的沟通平台如民主恳谈会、听证会、民意代表接访、市长热线等，推进电子政府建设，提高政府的透明度，让民众监督政府，提高政府效能。

第三，参与型政府是政府进行自身革命，增强社会管理能力的现实要求。后危机时代社会矛盾突出且日益复杂，这给政府提出了更加严峻的挑战，为了迎接挑战，各国政府纷纷进行政治行政体制革新，提高自己的社会治理能力。政府的基本职能就是为社会提供优质高效的公共物品，如何实现政府的供给与社会大众的需求相匹配，自然成为问题的核心和关键。为了更好地满足公众的意愿，政府必须深入的调查研究社会整体的需求偏向，从而制定相应的政策措施。公民的需求只有自己知晓，必须给予他们作为自己价值判断者的机会，让他们大胆的把自己的真实意愿表达出来，必须政府以更加开放的姿态，真心的邀请和信任社会民众参政议政，管理社会公共事务。

三、当前我国公众参与型社会管理体制存在的问题

虽然历来各级政府都很重视公众的意见，注意吸纳民意代表参与到相应的政策制定中，力图体现政府以民为本、为民执政的理念，但是不能就此下结论，说政府在公众参与方面已经做的很好了。当前社会管理创新是应时之需，其涉及到社会的方方面面，在实践的过程中，一些问题逐渐显现出来，不加以解决将会影响到整个社会的发展。

（一）政府的执政理念滞后

传统社会的治理思路是政府是社会唯一的权威中心，政府垄断着大部分社会公共权力，公民社会发育不完全，拥有很少话语权。公民很难真正的参与到公共事务中，即使有些可以参与到公共事务中，参与的质量也不会很高。当前还有很多地方官员习惯于用传统计划经济时代的命令、指标、指示、计划、管制等手段管理经济社会，想把社会一切控制在手中。另外一些官员的“官本位”思想严重，将自己高高的置于人民之上，对民众的素质不太相信，如果将社会管理大权交给公民势必会带来一些麻烦。因此对于公众的参与持谨慎小心的态度，对于公众参与的范围严加限制，对于一些社会组织和公众的活动严格监控，力图使社会按照自己预先设置的轨道运行。这一切都使得政府和社会的距离感增强，民众对政府的合法性权威的信任感不断下降，社会的整体和谐格局有所动摇。

（二）缺乏制度化的参与渠道和相应支持

公民的政治参与依托于畅通顺畅、平稳有序的制度化的渠道和相关的一系列的配套措施。有如我国著名社会学家费孝通先生所说，中国自古以来实行的是“单轨政治”，即只有自上而下的政治控制而缺乏自下而上的政治吸纳。目前，我国公民有序政治参与的法制化程度不高，还没有形成健全的民主运行机制和程序。我国政治过程中仍然存在诸如拍头决策、暗箱操作、被动接受、消极腐败等问题，公民参与有时仅仅是“水中月、镜中花”，难以达到预期的深度、广度和效度。［10］这一切都极大的束缚了公民参与的发展，成为我国政治文明发展进程中的一块硬伤，需要及时的消解，否则势必会影响到整个身体机理的运行。近年来，一些强拆集体上访、群体性事件、社会骚乱不断涌现，成为影响社会的不安定因素，这在很大程度上是因为公众对社会的不满情绪长期得不到及时的宣泄，积攒起来，最后一块释放出来。

（三）社会分化不足和公民社会发育不完善

当代中国，社会阶层、社会整体利益分化和多元化尤为明显，其基本趋势是从过去的巨型、整体群体，分化为多元利益群体。［11］阶级在当前变化不大，倒是阶层流动相当频繁，当前中国出现了十大社会阶层，且已经初具规模，但是至今还没有形成代表各自利益的组织。公民社会是国家或政府系统以及市场或企业系统之外的所有民间组织或民间关系的总和，它是官方政治领域和市场经济领域之外的民间公共领域。［12］由于深受传统文化的影响，中国公民结社还不是很普遍，加之政府在注册登记、监督管理方面的严加控制，以及社团自身在资金、人才等方面的掣肘，使得我国公民社会的发展还很薄弱，不能很好的代表来自社会各个方面的利益和要求。

（四）公民参与文化的缺失和素质水平的低下

阿尔蒙德将政治文化分为地域型、依附型和参与型三种，参与型政治文化更易于动员人民，这时候的社会公众是真正的“参与型”公民。参与型政治文化是保证公民有序政治参与的内在动力机制和舆论环境，它可以促进公民参与由“自在”走向“自觉”。当前由于传统文化遗留部分的作祟，很多民众至今还持有“莫谈政治”的观念，对政治极为敏感，造成了一定的政治冷漠。加之公民政治社会化过程中存在的诸多问题，使得公民自身政治素质低下，没有掌握应有的政治技术和政治理论知识，在具体的参与中不得其所，抓不到问题的实质，只是草草行事，走走过场，无法真正参与到涉及自身和社会整体利益的政策制定中，造成了理想与现实的巨大反差。

四、现阶段加强参与型政府管理建设的对策建议

政府的创新不是一时之举，而应是一种常态，深植于每一位政府官员的内心深处，时刻鞭策和激励着他们。结合当前社会管理创新的实际，身处改革漩涡深处的政府必须坦然面对，以一种积极的姿态去加以应对，全力应对社会方方面面的挑战。

（一）转变传统的政府治理理念，全力打造公众参与型政府

社会管理是一个利益表达和整合的过程，涉及到社会多方面千差万别的利益和要求。在这一过程中，政府的作用举足轻重，政府的治理理念对于整个社会的进展影响重大。传统社会的治理思路是政府是社会唯一的权威中心，政府垄断着大部分社会公共权力，公民很难真正的参与到公共事务中。随着全球化、分权化、民主化的深入，社会事务日益复杂，这对政府的治理提出了巨大的挑战，传统的政府治理理念亟待转换。彼得斯在其《政府未来的治理模式》中提出了“参与型政府”的概念，他认为参与型政府“致力于寻求一个政治性更强、更民主、更集体性的机制来向政府传达信号。”［13］参与型政府是指政府部门、私营部门、第三部门和公民个人等参与者彼此合作，在相互依存的环境中分享公共权力，共同管理公共事务。浙江温岭市从2005年开始率先探索“参与式预算”，就是扩大群众参与度，多种社会力量与政府形成社会管理合力的一项管理创新。表明政府要想应对未来的社会管理压力就要转变传统的单向度的管理理念，放低姿态，加强同其他公共行动主体的沟通和对话，在互利互惠的基础上加强合作。

（二）加强制度化建设和配套改革，拓宽公众的参与渠道

公民参与的制度化程度和参与渠道的畅通与否在很大程度上会影响到其参与的质量和水平。当前我国公民参与社会管理相关的法律和制度很不是很完善，尤其是涉及公众可以参与的领域的界定和政府一些政务信息的披露以及对公众一些必要的法律保护和救济等方面还存在着一些漏洞，使得公众参与的效果大打折扣。为此，必须进行相关法律制度的配套改革，以法律形式将一些公众的参与权利固定下来，对于侵犯公众合法权益的行为严厉追究。处于信息时代的今天，政府要加强信息化建设，推进电子政府建设，扩大政府信息公开的范围，加快政府网站信息更新速度，多开展一些领导人网上办公、电视会议、现场直播领导人选举等，鼓励各级领导开微博、公开邮箱，鼓励民众借助以上媒介与政府领导开展直接对话，增强政府的透明度。加强对网络社会的监管，引导社会形成健康的网络文化，打击一些网络暴民，引导公民有序的参与社会管理。

（三）培育公民社会，逐步的有计划的向社会放权，引导公民自治

公民社会是承接政府转移职能的最理想和最现实的单位，它可以在避免政府机构和人员扩张的前提下扩大政府的职能范围。当前加强公民社会的建设，可从以下几个方面着手：一是对第三部门进行合理定位和扶持，他们不再是承接政府机构裁员和退休人员的场所，而是帮助政府治理社会的理想伙伴，这就要求政府在登记注册、资金扶持、司法救济等方面给予他们大力的帮助;二是转变政府职能，逐步向社会放权，这就要求政府进行合理角色定位，由直接管理转向间接管理，由微观管理转向宏观调控，掌舵而不划桨，充当“裁判员”而不是“运动员”，将一些不必要的职能下放给私营企业或第三部门，例如政府花钱购买民工培训等;三是加强公民教育，增强公民自治能力，要加强公民的主人翁意识，提高他们的政治技术和表达技巧，引导他们积极参与社会公共事务。

（四）培育独立、诚信、负责、互助为特征的社会价值文化

西方社会倡导的是天赋人权、自由、平等、独立、进取、责任、包容等价值，中国传统社会提倡家国一体、三纲五常、血缘身份、平均主义、差序等级等一些明显的与时代不相吻合的落后文化，这也是为什么东西方公众政治参与存在巨大差异的原因所在。当前要加强社会管理创新必须从塑造公民文化和提高公民素质方面入手。首先，必须加强公民独立意识的熏陶，这关系到社会管理的参与主体的积极性和实效性问题;其次，必须加强社会诚信体系建设，打造诚实守信的政府和公民社会，增强双方的相互信任和合作;第三，必须加强社会责任意识建设，打造负责的政府和公民社会、第三部门，重塑职业主义精神，要求政府依法负责的行政，引导公民和社会组织有序负责的参与到社会的管理中来;第四，着力培养公民的志愿主义精神，鼓励和引导公众互相帮助，形成“斑白者不负带于路”的人人互帮互助理想社会。这一些社会价值文化的建设，需要漫长的道路，切不可抱有一蹴而就的思想，这需要来自政府、社团和公民的齐心协力和通力合作。

参与型政府作为一个较新的事物，在中国的兴起还不算很久，处于刚刚起步阶段，发展还存在着一些问题。为此，我们必须理性思考，认真对待，做好持久的应对准备。充分发挥社会各界的才智，推进政府与社会的互动，形成多元共治的社会管理格局。

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