从托马斯有效决策模型看农民政策参与的可行性空间

□彭翩翩

从托马斯有效决策模型看农民政策参与的可行性空间

□彭翩翩

在现代民主社会中，公民参与是公共政策过程中不可或缺的重要因素。然而在当前，无论是政府还是学者都过多地强调了农民对乡村公共事务的参与，而忽视了农民的政策参与。不可否认，受制于自身的特点和所处的社会环境，农民参与公共政策还面临着一系列特有困境。但这并不表明农民的政策参与就不存在现实可能性。托马斯的有效决策模型在这方面给我们提供了有益思考。结合中国的国情借鉴托马斯的理论是一个有意义的尝试。

有效决策模型;政策参与;可行性空间

一、托马斯有效决策模型

美国学者约翰·克莱顿·托马斯在综合考虑了早期管理理论中富有哲理的原则和公共行政管理者的实践经验基础上，提出了公民参与的可操作性理论。这种理论将来自于公民参与的现实性的平衡观点与如何使公民参与实践随环境状况变化而变化的随机性观点结合起来，既避免支持者对公民参与抱有的单纯热情，又避免批判者对公民参与持有深度怀疑态度。随机性观点要解决的就是公民参与如何随着环境变化而变化。

那环境又如何界定呢?托马斯的公民参与有效决策模型对此做出了判定。该有效决策模型核心观点是公民参与的适宜度主要取决于最终决策中政策质量要求和政策可接受性要求之间的相互限制。一些公共政策问题更多地需要满足决策质量要求，也就是说，需要维持决策的专业化标准、立法命令、预算限制等要求。而其它一些公共政策问题则对公众的可接受性有较大的需求，即更看重公众对政策的可接受性或遵守程度。于是，对政策质量期望越高的公共问题，对公民参与的需求程度就越小。另一方面，对政策接受性期望越高的公共问题，对吸纳公民参与的需求程度和分享决策权力的需求程度就越大。如果两种需要都很重要时，那么，就会存在要求增强公民参与或要求限制公民参与等不同观点间的争议和平衡。［1］

二、当前农民政策参与的制度供给及政策参与的特殊性

（一）农民政策参与的制度供给

在我国，人民代表大会制度是保障农民政治参与权利的根本制度。宪法第二条第2款规定：“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”因此，参与选举是我国农民参与到公共政策过程中来的重要途径。但与选举有关的制度安排还很不完善，使得农民通过参与选举进而影响公共政策的效力有限，这种多重的间接选举使得农民的利益需求诉求在上传的过程中不可避免地产生遗漏、搁置或失真等现象。鉴于人民代表大会的这种缺陷，党和政府又制定了一些关涉政策参与的具体制度，如政务公开制度、信访制度、行政听证制度、政府调研制度、重大决策公示制度、专家咨询制度以及网络参与制度［2］等。其中村民自治制度是广大农民通过基层自治组织，自主参与管理本村的公共事务和公共事业的典型制度。它不仅提高了广大农民的参与热情和民主意识，而且保障了农民对有关基层公共事务和公益事业的政策参与。以上的这些制度在一定程度上弥补了人民代表大会制度的不足，拓宽了农民政策参与的渠道。但关于如何规范农民的参与行为、畅通参与渠道、保证参与实施的制度仍不够健全，农民的政策参与仍然面临诸多困境。

（二）当前农民政策参与的特殊性

首先，当前农民政策参与还处于初级阶段。参与的动力，不是基于对于民主信念的认知与诉求，而是基于对自己切身利益相关的公共事务的关照，即问题性参与。他们的政策参与主要是在自己的利益受到某项公共政策侵犯时，为了保护自己的具体利益而产生的一种类似“刺激——反射性”行为，参与水平很低。

其次，农民实际政策参与能力、参与效能感不高。调查表明，真正处于自主意识和自愿参加国家政治生活的农民所占的比例仍然不高，有相当数量农民的参与行为，具有从众性，对参与公共政策的内在价值不甚了解，而只是凭着一时的热情和冲动参与到公共政策中来，高昂的激情成为参与的支撑点。

再次，以个体参与为主，缺乏自治性社团参与。实行家庭联产承包责任制后，农民分散经营，在生产活动中缺乏必要的联系与合作。因此，在我国大多数农村，农民还没有形成群体利益意识，缺乏对群体共同利益及其实现的途径的认识，就不可能有自觉地组织起来形成为利益集团或社会团体，更不用说以利益集团的形式积极介入政治活动、影响国家政策制定和公共政策实施的过程。

三、当前农民政策参与的可行性空间

（一）对农民政策参与空间的界定

目前我国农民政策参与多集中于对本村公共事务或与公益事业相关的方面。受传统因素及制度性因素的制约，农民对村庄治理的参与也大多流于形式，没有充分发挥作为主人翁的主体作用。政治冷漠和参政能力低下固然是一个方面，但缺乏对农民政策参与的重视也是不可忽视的重要方面。当然，从科学管理理论的角度看，农民参与公共政策可能造成行政管理活动的拖延，使得政府政策局限于短期目标上。而且就农村的目前实际情况而言，大范围地、深度地农民参与也还不具有现实性和紧迫性。那么政府应该在什么时候或什么政策范围内让农民参与进来呢?托马斯有效决策模型提供了有益借鉴。他认为公民的政策参与程度要视政策质量要求和政策可接受性要求而定。对政策质量期望高的公共问题，公民参与的程度应小些。而对政策接受性期望高的公共问题，吸纳公民参与和分享决策权力的程度就应该大些。如果两种需要都很重要时，那么，就要在二者之间寻求平衡。

依据公共政策制定主体的不同，我们可以将公共政策分为中央政府制定的公共政策和地方政府制定的公共政策两个层次。由于我国实行的是中央集权制政治体制，其特点是国家的重大政策由中央统一制定，地方政策主要是具体落实中央的重大政策。因此，地方政策的制定过程也可以说是依据中央政策并结合地方实际因地制宜地制定出具有地方特色的具体政策措施的过程。但地方政府本身是一个层级节制体系，因此，在“中央政策——地方政策”这一过程中还存在很多中间环节。例如，对于县级地方政策来说，其过程表现为：中央政策——省级政策——市级政策——县级政策。因此，对县级地方政策制定过程来说，不仅有一个“中央政策——地方政策”的关系问题，而且还有一个“上级地方政策——下级地方政策”的关系问题，我们称之为上级政策与下级政策的关系。在我国，中央的重大政策一般以文件的形式逐级向下传达。先传达到上一级地方政府，由再上一级地方政府传达到下一级地方政府，依此类推。地方政府接到中央文件后，组织有关人员深入学习，并开展调查研究。在调查研究的基础上，依据中央文件精神，结合本地实际情况因地制宜地制定具体的地方政策。

大体而言，中央政府制定的政策对质量要求相对高些，而地方政府制定的政策对接受性要求较高些。这是因为：

首先，农民由于受自身素质的限制和参与动机的影响，往往只关注个人的局部利益和短期利益，而忽视全局利益和长期利益。而中央政策是中央政府基于特定社会的总体情况而做出的宏观决策，这个决策不受“个别”的特殊性的影响。它需要决策者从全局出发，具有高度的战略性，因而对决策者的决策知识和专业知识有较高的要求。所以，该层次的公共政策不宜盲目引入农民参与。

其次，中央政策是就社会总体情况或社会的某一方面的发展所规定的目标、任务和行为准则，农民对其能带来的前景不是很明确。相反，地方政策解决的是实际而又具体的问题，它是能够改善自己的生活还是与自身的利益相违背，农民对此能够做出明确的判断。因此，对于该类政策农民有着强烈的参与诉求，而且让农民参与进来也有助于化解社会矛盾。比如国家对农村扶贫款所作的一系列政策安排，中央政府一般对扶贫款的用途只作笼统的规定，而到了市县一级扶贫款的用途就会变成具体的项目安排，是用于改善农村的生产条件还是用于完善农村的基础设施建设，农民有着自己的心理预期。地方政府在这一过程中往往忽视农民的利益需求，纵然出发点是好的，却不一定得到他们的理解，甚至会招致不满。

事实表明，在地方政策过程中引入农民的参与行为不仅是民主发展的需要，也有着现实的紧迫性。

所以，目前较为紧迫和可行的就是在地方政府尤其是基层政府的政策制定过程中让农民参与进来，将农民的参与行为制度化、程序化、常态化。

（二）农民政策参与的可行性分析

对于农民的政策参与，政府官员和学者们大多持谨慎态度，原因大致可以概括为两个方面。一方面原因是认为农民的参与意识与参与能力低下，盲目的政策参与会威胁公共政策的质量;另一方面原因是认为中国幅员辽阔，农民人口众多，农民参与公共政策不仅需要大量成本，而且操作起来也极具难度。

虽然这些观点确实指出了现行农民政策参与的许多问题，但依然有些值得商榷的地方。首先，农民的参与行为不一定会威胁公共政策质量，相反它是公共利益的实现途径。农民的政策参与不仅能给政策主体提供相关的信息支持，而且可以增强公共政策的合法性。其次，借口农民的参与意识淡薄和参与能力低下回避农民的参与也是不可取的，因为参与能力不是凭空产生的，它是一个慢慢习得的过程。只有通过扎扎实实的、生动具体的民主实践活动，让广大农民在实践中学习和运用民主程序，才能形成和强化其公民意识和民主信念，培养和提高权利义务观念、法制观念以及参政议政能力。［3］而且地方政策与农民利益的关系是外显性的，农民的参与意识是很强烈的。或许他们不会主动表达，但只要给予一定的表达渠道，他们是很乐意参与其中的。最后，对比中央政策，地方政策涉及的相关公众数量相对较少些。根据奥尔森的集体行动理论，由足够少的人数组成的小集团，更有条件达成集体理性和利益的实现。因为人数少一方面意味着个体的影响力相对提高，另一方面意味着由个人行动向集体行动过度的成本大大降低。因此，大的集体行动难以实现，大集团的利益难以达到，小集体比大集体更容易组织起集体行动从而成功实现其公共利益。［4］而且越是层级比较低的政府，其制定的公共政策的受众范围越小，在界定相关公众与收集相关公众的偏好信息时也更容易些。这样不仅可以保障公共政策的质量，同时还可以满足公共政策的可接受性要求。

［1］约翰·克莱顿·托马斯.公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略［M］.北京：中国人民大学出版社，2005：32.

［2］石路.政府公共决策与公民参与［M］.北京：社会科学文献出版社，2009：197-231.

［3］金太军.村庄治理与权力结构［M］.广州：广东人民出版社，2008：297.

［4］张宇燕.奥尔森与他的集体行动理论［M］.北京：三联书店出版社，1995：171.

In the modern democratic society，the citizen participation is an important factor in the process of public policy.However，in the current，whether the government or scholars more emphasize on rural farmers＇participation in public affairs of the countryside and ignore the participation in the policy.Undeniably，subject to its characteristics and its social environment，farmers＇participation in public policy is also facing a series of special difficulties.But it does not mean that there is not any possibility of farmer participation in public policy.Thomas＇s effective decision-making model may provide the beneficial thinking to us in this aspect and is a meaningful attempt to combine China＇s national conditions of reference with the model.

The Feasible Space of the Policy Participation for the Peasants form the Model of Thomas

PENG Pian-pian（12）

D422

A

1008-8091（2011）04-0012-03

2011-05-12

中国矿业大学文学与法政学院，江苏徐州，221008

彭翩翩（1987- ），女，中国矿业大学（徐州）行政管理专业硕士研究生，研究方向：公共政策。

邓秀丽）