村级公益事业建设一事一议财政奖补试点办法比较分析

2011-08-15安瑾瑾岳书铭

山东农业大学学报（社会科学版） 2011年4期

□安瑾瑾岳书铭

□安瑾瑾岳书铭

本文以对开展村级公益事业建设一事一议财政奖补试点工作的内蒙古、湖南等10个省份的试点办法为研究对象，围绕试点对象与范围的确定、项目申报立项、对财政试点的监督检查三个方面展开比较分析，总结了试点省份现行试点办法的共同特点和表现出的差异性，指出了进一步完善试点办法的方向。

财政奖补;农村公益事业;一事一议;制度安排

针对农村税费改革取消农业税和“两工”后农村公益事业建设中出现的新情况、新问题，为激发村民参与“一事一议”筹资筹劳参与公益事业建设的主动性，调动基层干部和群众运用民主方式解决涉及农民切身利益问题的积极性，促进社会主义新农村建设，2008年国务院选择黑龙江、河北、云南三省开展农村村级公益事业建设“一事一议”财政奖补试点工作，2009年增加了江苏、内蒙古、湖南、安徽、贵州、重庆、宁夏7个省份开展这一试点工作。2010年确定了浙江等11个省份在全省（区）范围内进行试点，新疆等6个省份进行局部试点。各试点省份根据国务院相关职能部门的统一部署要求，结合自身实际制定了具体实施办法。本文以开展农村村级公益事业建设“一事一议”财政奖补试点工作较早的十个省份的试点办法为分析对象，旨在通过对试点办法的解读，为完善试点办法及有效开展试点工作提供指引。

一、关于试点对象范围的确定

通过对较早开展试点的十个省份的试点办法看，在确定试点对象时，主要有三种类型：

（一）“重点”型

这种类型的主要特点是，为保证试点工作的成效，在选择与确定试点对象时，强调开展试点工作的基础条件，注重意愿和能力的有机统一，能力优先于意愿。

如湖南省规定具有较好工作基础和积极试点意愿、农村综合改革和农民负担监督管理机构健全、本级财政能按比例配套安排奖补资金的县市区，以县级人民政府文件申请试点;内蒙古自治区2008年选择基础工作较好的赤峰市敖汉旗、锡林郭勒盟太仆寺旗和巴彦淖尔市五原县3个旗县的村级公益事业为试点范围开展“一事一议”财政奖补试点工作;贵州省强调优先支持村级领导班子得力，村务公开制度健全，村规民约完善、管理民主、乡风文明的行政村和自然村;河北省试点范围2008年主要是省级文明生态村，2009年改为重点示范村的奖补政策，在全省选择3000个行政村作为重点示范村。其中，列入省级新民居示范村建设规划1000个，从列入2009年省级文明生态创建规划的行政村中选择2000个。

这种确定试点对象类型的优点是，由于试点对象具有较好的工作基础，能够保证试点工作的顺利开展，尤其是在财政奖补资金预算安排有限的情况下，充分发挥财政奖补资金的引导作用，提高财政资金的使用效益。

（二）“普惠”型

这种类型的主要特点是，在选择与确定试点对象时不具体限定范围，不以以往的工作基础或发展水平为标准设定准入门槛，试点对象的确定强调意愿优先于强调能力，符合村级公益事业采用一事一议筹资筹劳建设的均可作为财政奖补试点对象开展试点工作。

如宁夏自治区内所有行政村（含国有农林场）均可按照规定的程序和要求开展村级公益事业建设，申请村级公益事业建设一事一议财政奖补资金;安徽省坚持普惠制度，要在每个县、每个乡镇、每个村开展一事一议财政奖补试点工作。

这种类型的优点主要是，体现了财政奖补政策实施过程中的公平性，符合这项制度安排旨在通过财政奖补调动基层干部和群众运用民主方式解决涉及农民切身利益问题的积极性的初衷。

（三）“普惠与重点结合”型

这种类型的特点是试点对象的确定兼顾试点面的同时又有所侧重。在具体形式上有的是在保证试点面的前提下优选试点对象，有的则是先点后面，以点带面。

如黑龙江省的试点范围是各村（或自然屯、组、受益群体）、农场。但是，对村级（农场）开展公益事业建设“一事一议”筹资筹劳工作成效显著，领导班子公信力强、求真务实、真抓实干，村民（农工）积极参与筹资筹劳和所议项目是村民（农工）急需的公益事业项目（同等条件下，新农村建设试点村优先;修建村内道路、植树造林和自来水项目优先），实行财政奖励资金重点倾斜;重庆市2008年选择万州区、涪陵区、巴南区、永川区、合川区、江津区、北碚区等7个区县作为试点范围;2009年在全省推广。在工作中强调要加强与新农村建设、贫困村整体推进规划有机结合，与支柱和特色产业发展有机结合，与其他支农项目有机结合，统筹规划，合理排序;云南省在各个县（市、区）和农垦农场开展试点，原则上要求与“千村扶贫、百村整体推进”、小康示范村建设、新农村建设等工程有机结合;江苏省2008年选择通州市、宿豫区、灌南县在全县（市、区）范围内开展一事一议财政奖补试点，其他具备条件的地区可自行开展试点。2009年在总结试点经验，完善政策措施的基础上，优先选择一事一议筹资筹劳工作开展比较好，有自行试点经验的县（市、区），扩大试点范围。

这种类型的优点是，有助于各试点省份和地区按照中央精神，奖一事一议财政奖补试点和当地党委、政府确定的农村中心工作以及新农村建设总体规划相结合，与解决群众关心的重点难点问题相结合，确保试点发挥最大政策效用。

二、关于村级公益事业建设财政奖补范围的规定

在奖补范围上，各试点省份总体上按照国务院相关政策的精神，主要是对村民通过一事一议筹资筹劳开展的“户外村内”公益事业建设项目进行财政奖补。但基于各地自然和社会经济环境以及农村工作目标的不尽一致，具体涵盖范围也存在一定的差异。总体看主要包括两种类型：

一类是规定只要性质上属于村民通过一事一议筹资筹劳开展的村级公益事业建设项目均纳入财政奖补范围。如湖南、重庆、宁夏、安徽、贵州四个省份规定只要村民有积极性且按一事一议筹资筹劳的项目就可以作为财政奖补对象，这种规定有利于发挥财政奖补资金引导农民开展需求最迫切、反映最强烈、利益最直接的项目，防止重复投资和“形象工程”。

另一类是相对具体规定财政奖补资金优先扶持的村级公益事业项目范围。如江苏规定财政奖补对象主要包括：村内水渠（灌溉区支渠以下的斗渠、毛渠）、堰塘、桥涵、机电井、小型提灌或排灌站等小型水利设施，村内道路（行政村到自然村或居民点）、环卫设施、植树造林等建设。黑龙江省规定财政奖补范围只限于村（屯）、国有农场（不含农垦系统国有农场）以村民一事一议筹资筹劳为基础、目前支农资金没有覆盖的村（屯）和场内水渠（灌溉区支渠以下的斗渠、毛渠）、堰塘、桥涵、机电井、小型提灌或排灌站等小型水利设施，村（屯）和场内道路、植树造林、环卫公共设施、沼气公共设施、自来水公共设施、有线电视公共设施、文化基础公共设施以及卫生基础公共设施等公益事业建设。河北省财政奖补对象范围以村内道路硬化、村民饮用水工程为重点，优先发展农民生产生活需求最迫切、反映最强烈、利益最直接、对农村经济社会发展促进作用最大的项目。云南省重点优先安排使绝大多数村民直接受益的村内户外道路硬化和人畜饮水等公益事业项目。内蒙古自治区则因其所处的地理位置以及当地居民长久的生活习惯，财政奖补对象确定为村民通过“一事一议”筹资筹劳和村集体经济组织投入为主的村内街（巷）道硬化、小型农田水利设施、小型人畜饮水设施、公共饲草料基地（打草场）、牲畜药浴池、农畜产品交易场所、村容村貌改造和公共绿化、环卫设施以及农牧民认为急需兴办的其他集体生产生活方面的公益事业。

三、关于财政奖补项目申报立项及实施方式的规定

（一）财政奖补项目的申报立项

在财政奖补的项目申报立项上，各试点省份和地区总体上都能够坚持“政策透明、操作规范、办法便捷”的原则，主要从完善一事一议财政奖补的操作程序及资金、劳务管理办法，加强制度建设。各试点省份规定的程序总体上是本着“先规划、后申报，先审批、后建设，先实施、后奖补”的原则，遵照自下而上，逐级申报审批。申报立项的程序是“村申请→初审→复审→审批”，具体为先由开展一事一议筹资筹劳的村申请，乡镇人民政府对村级申报奖补项目的合规性、可行性和有效性进行初审，县级人民政府组织有关部门复审确定。奖补项目确定后，试点县（市、区）要按省的要求制定实施方案，报省农村综合改革领导小组办公室和省财政厅、省农林厅等部门审核批准。

但在审批的主体上面有所不同，内蒙古是由旗县农村牧区综合改革领导小组、财政和农牧业部门进行审批;湖南省和云南省是由县进行审批;江苏是省农村综合改革领导小组办公室和省财政厅、省农林厅审核;重庆是市财政局进行审批;宁夏是县（市、区）财政部门会同有关部门对项目进行审批;河北是县级农民负担监管部门和财政部门;贵州是县综改领导小组审批;安徽是区级审批。

有的地方还实行村“两委”申报制度。比如重庆市，原则上，每个行政村每年只能在村民筹资筹劳限额范围内申报一个奖补项目。村民按一事一议民主程序议事决事，形成筹资筹劳（必须按规定程序报批）、投资计划、建设及管护方案，推选民主理财小组、项目质量监督小组，由村“两委”填报《重庆市村级公益事业建设一事一议财政奖补项目申报标准文本（村级用）》，向乡镇政府提出奖补申请。乡镇初审，区县审核，市级审批，市级备案。

（二）财政奖补项目实施方式的规定

在财政奖补项目实施方式上，各试点省份一方面坚持村民自愿、量力而行、民主决策、上限控制的原则，合理确定筹资筹劳标准，强化筹资筹劳审核程序。另一方面主要通过实行奖补资金专账管理、奖补项目报账制、公示制和村民理财小组监督制等办法提高财政奖补工作的透明度和有效性。此外各试点省份普遍通过定期组织有关部门对试点县（市）的工作进行考评，建立试点地区竞争淘汰机制。但具体实施方式及奖补比例确定方面存在一定差异，具体可分为以下两种类型：

1.“奖补一体，重点倾斜”型

河北省对重点示范村兴办的一事一议项目，在村民每人每年筹资20元限额内，中央和省财政按村民筹资总额1：2给予奖补。一般村兴办的一事一议项目，在村民每人每年筹资20元限额内，中央和省财政仍按村民筹资总额1：1给予奖补。

江苏省财政对省确定的一事一议财政奖补试点县（市、区）予以专项补助，对苏北地区试点县（市、区）按农村农民一事一议筹资额1：1的比例补助;对苏中地区及苏南村级经济相对薄弱地区的试点县（市、区）按农村农民一事一议筹资额1：0.5的比例补助。

重庆市财政奖补资金采取“切块”和“竞争立项”方式分配区县，对积极性高的贫困和边远地区及“投入大、工作实、效果好”的地区适当倾斜。在年人均筹资限额内，按农民筹资总额给予“不低于 1：1，不高于2：1”的奖补;农民自愿人均筹资超过限额规定的，按人均最高限额给予“不低于1：1，不高于2：1”的奖补。此外，为鼓励行政村集体投入村级公益事业建设，可以将其列入“奖补对象”，其奖补比例为：村集体投入额度低于本村农民年人均最高筹资限额总额的，按实际投入额给予奖补;村集体投入额度超过本村农民年人均最高筹资限额总额的，按人均最高限额计算的投入额给予奖补。

云南省按照“统一规划、突出重点、因地制宜、连片推进”的要求，统筹规划一事一议财政奖补项目。优先支持以村内道路硬化为主要内容，整村推进，群众受益面广的村内公益事业建设项目;优先支持村民积极性高，主动要求筹资筹劳并有村集体投入或社会捐赠赞助的一事一议项目;优先支持村级领导班子得力，村务财务公开制度健全，村规民约完善的行政村或自然村。一事一议财政奖补资金主要由中央和省通过财政转移支付安排，省级财政按照中央奖补资金1：1配套。

2.“奖补结合，统筹兼顾”型

湖南省对贫困地区以补为主，其他地区以奖为主。具体对村级一事一议项目的补助标准：国家和省级扶贫开发重点县原则上不得向农民筹资，对农民筹劳开展村内一事一议公益事业建设的村，政府按村或建设项目规模大小给予5至10万元的补助;其他地区按农民一事一议筹资总额1：3的比例给予奖补。

安徽省一事一议财政奖补按照“统筹兼顾、分类补助、奖补结合、适当倾斜”的办法，采取补助与奖励相结合的办法，适当对山区、库区、贫困地区倾斜。财政奖补标准暂定为平均每人25元。对使用村集体积累资金、捐赠资金的项目，财政按照每人15元分摊计算的人数，参照上述标准予以补助;使用财政性资金不再享受补助。

黑龙江省实行补助与奖励相结合的奖补机制。（1）补助：按村级（农场）公益事业“一事一议”筹资财政奖补政策，在农民（农工）年人均筹资12元（15元）限额内，财政按照每人每年筹资额的80%予以补助，补助上限为9.6元（12元），少筹按实际筹资额的80%补助。（2）奖励：对村级（农场）开展公益事业建设“一事一议”筹资筹劳工作成效显著，领导班子公信力强、求真务实、真抓实干，村民（农工）积极参与筹资筹劳和所议项目是村民（农工）急需的公益事业项目，实行财政奖励资金重点倾斜。

内蒙古自治区在奖补比例上，应体现“先筹后奖、筹补结合”的原则，农牧民筹资筹劳和其它非政府投入数额，一般不应低于项目投资总额的1/3，在此基础上由当地财政部门给予奖补。

宁夏自治区在兼顾公平、确保普遍受益的前提下，根据各县（市、区）农村人口、劳动力、筹资筹劳平均限额、耕地面积、一事一议开展情况以及地方财力状况等因素，采取补助与奖励相结合的办法，给予奖补。

贵州省对农民通过一事一议筹资筹劳开展村级公益事业建设，按照农民筹资以及出劳折资数额三分之一的比例予以补助，所需政府补助资金由中央财政承担三分之一，地方财政承担三分之二。对项目的奖补主要以实物为主，辅以少量的资金补助。中央和省的奖补资金实行预拨制和清算制。一事一议财政奖补资金原则上实行先建后补，但为减轻基层筹资压力，中央和省财政通过资金调度方式预拨部分资金到县，实行建补同行，待中央验收合格后办理清算，多退少补。

四、财政奖补试点监督检查的规定

各个地区都很重视对财政奖补试点的监督检查，具体主要包括以下几种类型：

1.以经常性的，定期的，定期与随机抽查相结合方式来进行监督

采用这类方式的有宁夏、河北、贵州、安徽和黑龙江地区。尽管监督检查的方式类似，但是实行监督的主体有所不同，河北省的监督主体是各级财政、农业部门;贵州省的主体是各级农村综合改革领导小组办公室和财政部门;安徽省的是乡政府、区财政局和农委;黑龙江省的是各级农村综合改革领导小组办公室和财政、农业部门。

2.建立项目考核验收制度，全程监督

如内蒙古地区，要求各级农村牧区综合改革、财政和农牧业部门建立健全项目考核验收制度，对奖补资金和筹资筹劳使用情况进行定期监督检查，农牧民负担监督管理部门要充分发挥监督职能，对一事一议筹资筹劳项目进行全程监督。

3.建立项目档案或数据库，利用“金财工程”、“数字乡村”等网络信息平台进行督促检查和跟踪问效

湖南省充分利用“金财工程”等信息网络平台，加强对财政奖补项目及资金使用情况的督促检查和跟踪问效，各级农村综合改革领导小组办公室和农民负担监督管理办公室要对一事一议奖补项目及资金使用的合规性、真实性和有效性进行定期检查。云南省规定，县（市、区）、乡（镇）要建立一事一议财政奖补项目档案或数据库，将村民一事一议筹资筹劳的会议记录、村民签字、筹资筹劳方案、出资或投劳凭证、奖补项目的申请表等相关原始材料汇总归档，规范管理，接受监督。并且要充分利用“金财工程”、“数字乡村”等信息网络平台，建立一事一议财政奖补动态监控机制，加强对一事一议财政奖补项目及资金使用情况的督促检查和跟踪问效。

4.成立村民民主理财小组、项目质量监督小组来进行监督检查

如重庆地区，要求形成村民民主理财小组、项目质量监督小组、村“两委”、乡镇和区县各方联动的监督机制，将资金使用情况纳入纪委（监察）、审计、社会监督范围，形成监督合力。各级财政部门要设立和公布举报电话，对违反一事一议程序、截留挪用资金等行为，一旦查实，必须严格按照《财政违法行为处罚处分条例》等有关法规，追回资金，追究责任。

五、结论与讨论

1.各地试点办法贯彻了探索建立新形势下村级公益事业建设有效机制的政策精神

从开展农村村级公益事业建设“一事一议”财政奖补试点工作较早的十个省份的试点办法可以看出，各试点省份主要采取普惠、重点以及重点与普惠结合三种类型确定试点对象，其中后两种类型占比达80%，这比较充分地体现了试点的性质;在奖补范围的界定上，总体上按照国务院相关政策的精神，对村民通过一事一议筹资筹劳开展的“户外村内”公益事业建设项目进行财政奖补，具体制度安排上则结合各地自然和社会经济环境以及农村工作目标采取全面覆盖和择优重点扶持两种形式;在财政奖补的项目申报立项上，各试点省份规定的程序总体上是本着“先规划、后申报，先审批、后建设，先实施、后奖补”的原则，自下而上，逐级申报审批，但审批的主体有所不同;在财政奖补的实施方式上面，秉承国务院政策的精神严抓筹资筹劳标准和审核程序，并且进行监督保证项目实施的合理性和有效性，具体实施上各试点省份一方面坚持原则合理确定筹资筹劳标准、强化筹资筹劳审核程序，另一方面主要通过实行奖补资金专账管理、奖补项目报账制、公示制和村民理财小组监督制等办法提高财政奖补工作的透明度和有效性;在财政奖补试点的监督检查上，各试点地区都高度重视，尽管采用的监督检查方式不同。总之，各试点省份在财政奖补制度安排的各个环节创新性地进行了相应的制度设计，对有效地促进新形势下村级公益事业建设有效机制的形成发挥了重要作用。

2.各地试点办法体现了从农村改革发展的全局出发完善部门工作协作的机制

一项新的制度安排的绩效，既取决于制度自身结构的完善程度，还受周围现存辅助制度的影响。农村村级公益事业一事一议财政奖补制度，作为农村税费制度改革特别是取消农业税后旨在加强农村公益事业建设的一项新的制度嵌入，客观上要求调动相关主体的积极性与主动性，发挥相关主体的优势，实现优势互补。应当说，各地的试点办法总体上体现了从农村改革发展的全局出发完善部门间工作协作机制的精神。表现在项目申报立项、组织实施与监督检查各个不同环节，明确规定了试点县（市、区）农村综合改革、财政、农业各相关部门的职能分工，强调在履行职责过程中沟通协调、支持配合。强调发挥各级人民政府的组织领导职能，注重通过加强组织领导，搞好分类指导和督促检查。明确要求县级人民政府切实担负起村级公益事业建设的组织规划、指导协调和管理监督的责任;乡镇人民政府承担加强农村基层组织建设，选好配强村级领导班子，落实村务公开、财务公开制度，以及做好具体组织工作的责任。

3.各地试点办法彰显了政府引导、群众自愿、民主决策、监督保障的原则

从开展农村村级公益事业建设“一事一议”财政奖补试点工作较早的十个省份的试点办法可以看出，在试点工作的开展过程中，首先试点的项目是以一事一议为基础的，要充分尊重民意，即以群众“一事一议”讨论和民主决策、自愿出资出劳为前提，这体现了群众自愿，民主决策的原则;其次试点办法中规定，试点工作的开展，以财政奖补为平台，政府要给予奖励补助，通过建立健全一事一议财政奖补监督检查办法，加强对改革试点工作的督查，防止违反一事一议程序、截留挪用资金等行为的发生。农村公益事业建设坚持群众自愿与民主决策是我国农村村民自治这一基本制度安排的必然要求，也是确保农村公益事业建设最大限度满足农民改善自身生活与生产条件的现实选择。而农村公益事业所具有的公共品特性以及由于农村公益事业发展滞后对整个社会经济发展的瓶颈约束，则决定了加强农村公益事业建设不能单纯依靠广大农民，政府应基于社会整体利益和社会经济发展的阶段性特征的考虑，通过积极引导与有效监督保障发挥其职能作用。

4.完善一事一议财政奖补制度要探索整合涉农财政投入的有效办法

一事一议财政奖补，是财政支农的一种新机制，妥善处理好这一制度与已有财政支农制度安排之间的关系是提高其绩效的内在要求。如何从统筹城乡发展和农村整体建设的目标出发，探索整合涉农财政投入的有效办法成为摆在我们面前的重要课题。整合不是简单的调整和归并，也不是单纯地将某一部分资金划归一个部门或机构管理，而是要形成分类科学、分工明确、管理规范、运转有序的资金使用管理的有效机制，提高财政支农资金的使用效益。为此，首先要着重寻找资金整合的切入点和着力点，努力构建资金整合的载体。具体可考虑通过打造“项目”或“产业”平台，构建整合载体，防止涉农财政投入资金使用分散及交叉重复并存。其次，要适应社会经济发展需求逐步提高财政支农资金的供给总量，要结合社会经济发展的阶段性特点动态优化财政支农资金的投向结构。第三，按照统筹城乡发展与农村整体建设的规划，逐渐扩展公共财政覆盖农村的范围，更大程度上发挥财政支农资金在大力发展农村社会事业的功用，使广大农民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，真正构建起城乡经济社会一体化协调发展的新格局。

［1］内蒙古自治区人民政府办公厅关于印发自治区嘎查村级公益事业建设一事一议财政奖补工作方案的通知（地方法规）.内蒙古自治区政府，2009-08-25.

［2］关于开展村级公益事业建设一事一议财政奖补试点工作的通知（湘财综改〔2009〕3号）.湖南省财政厅、湖南省人民政府农村工作办公室、湖南省农村综合改革领导小组办公室，2009，8：31.

［3］江苏省关于开展村级公益事业建设一事一议财政奖补试点工作的通知.江苏省农村综合改革领导小组办公室.2008，5：21.

［4］重庆市村级公益事业建设一事一议财政奖补政策解读.重庆市财政局，2009-10-22

［5］云南省人民政府，2008-06-11.

［6］自治区人民政府办公厅关于印发村级公益事业建设一事一议财政奖补试点实施方案的通知.宁政办发（［2009］225 号）.2009-10-13.

［7］关于2009年村级公益事业建设一事一议财政奖补试点工作的通知.河北省财政厅，河北省农业厅河北省精神文明建设委员办公室，2009-06-09.

［8］安徽省人民政府关于开展村级公益事业建设一事一议财政奖补试点工作的通知，（皖政［2009］90号）.安徽省人民政府，2009-08-22.

［9］黑龙江省农村综合改革工作领导小组、省财政厅、省农业委员会关于印发黑龙江省村级（农场）公益事业建设一事一议财政奖补试点工作实施办法的通知（黑农改〔2008〕3号）省农村综合改革、省财政厅、省农业委员会工作领导小组，2008-05-14.

［10］关于贵州省2009年农村公益事业建设一事一议财政奖补试点工作会议的贯彻意见.州农村综合改革领导小组办公室，2009-11-26.

［11］关于开展村级公益事业建设一事一议财政奖补试点工作的通知.国务院农村综合改革工作小组、财政部、农业部，2008-02-01.

［12］关于做好2010年扩大村级公益事业建设一事一议财政奖补试点工作的通知.国务院农村综合改革工作小组、财政部、农业部，2010-03-01.