我国土地行政问责制的构建和完善

□杨文君 郭春华

我国土地行政问责制的构建和完善

□杨文君 郭春华

为了防止地方政府过度依赖土地财政，需要建立严格的土地行政问责制度。从2000年施行的《关于违反土地管理规定行为行政处分暂行办法》开始起步，到2011年已经10多年，我国的土地行政问责制度在不断构建和完善，在这期间进步和问题同在。“土地行政问责”应该由谁来问，怎么问，问什么，问完之后怎么办?文章将就这些问题进行思考。

土地行政问责制;地方政府;土地违法

进入21世纪以来，由于地方政府过度依赖土地财政，致使失地农民生存状况恶化，商品房价格攀升，保障性住房建设难以满足中低收入群体需求，由土地征用和城市拆迁引发的冲突不断，严重影响了社会的安定和政府形象。因此，加强土地行政责任，建立严格的土地行政问责制，具有重大的现实意义。土地行政问责制是指土地行政领导及其公务员不履行或不正确履行相应职责，致使不良后果的产生，由特定的责任主体追究其责任的一种制度。我国2008年6月，监察部、人力资源和社会保障部、国土资源部联合发布的《违反土地管理规定行为处分办法》明确规定对违反土地管理规定行为的主要负责人实施问责。这表明我国土地行政问责制进入了法制化的轨道。

一、我国土地行政问责制的构建历程

在我国，对土地行政实施问责的历程分为三个阶段：

（一）起步阶段

最早制定的关于规范政府土地行政行为的规范性文件是监察部和国土资源部共同制定发布的9号令，即于2000年3月2日施行的《关于违反土地管理规定行为行政处分暂行办法》（以下简称《暂行办法》）。《暂行办法》根据土地面积以及涉及资金数量对违反土地管理规定行为进行不同的行政处分。凡涉及单位买卖或者以其他形式非法转让土地的，单位未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，单位或者个人非法批准征用、占用土地的，超越批准权限非法批准征用、占用土地的，不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的，违反法律规定的程序批准征用、占用土地的，单位侵占、挪用被征用土地单位的征地补偿费用和其他有关费用的，应当将耕地划入基本农田而不划入，且拒不改正的，单位或者个人擅自批准出让或者擅自出让土地使用权用于房地产开发的，非法低价（包括无偿）出让国有土地使用权的，土地行政主管部门的工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊等给国家和人民利益造成损失或者不良影响的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，给予警告、记过或者记大过、降级或者撤职、开除处分。办法的施行对于加强土地管理，遏制违反土地管理规定的行为，发挥了一定的震慑、警示作用。该办法适用的对象包括国家行政机关，国家公务员和国家行政机关任命的其他人员。从根本上来说，《暂行办法》是土地管理法的具体落实办法。

2004年4月，党中央、国务院为了进一步加强国家对土地资源的宏观调控，强化省级人民政府保护土地资源的责任，落实最严格的耕地保护制度，推进依法行政，针对当时土地管理中存在的问题下发了《关于做好省级以下国土资源管理体制改革有关问题的通知》（国发［2004］12号），决定对省级以下国土资源主管部门实行垂直管理，对违反土地管理的行为高度重视。至此，问责制已在土地行政管理过程中初见端倪。

（二）实行阶段

2006年7月国务院办公厅下发了《关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》（国办发［2006］50号），正式建立了国家土地督察制度。其目标就是要通过加强中央对地方人民政府贯彻执行土地管理法律法规的监督检查，强化监督、加大执法力度、切实保护耕地，确保土地基本国策和科学发展观的贯彻落实。

2006年9月5日国务院发布的《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（以下简称《通知》）强调进一步明确土地管理和耕地保护的责任，严格实行问责制，各级人民政府主要负责人对本行政区域内耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划执行情况负总责。《通知》指出，严格实行问责制。对本行政区域内发生土地违法违规案件造成严重后果的，对土地违法违规行为不制止、不组织查处的，对土地违法违规问题隐瞒不报、压案不查的，应当追究有关地方人民政府负责人的领导责任。《通知》明确了由国务院向省级人民政府主要负责人问责。这对领导干部责任追究起到了积极的作用，标志着问责制已在土地行政管理过程中有效行使。

（三）强化阶段

2008年6月，监察部、人力资源和社会保障部、国土资源部联合发布了《违反土地管理规定行为处分办法》（以下简称《处分办法》）规定，将针对四种情况对县级以上地方人民政府主要领导人员和其他负有责任的领导人员实施问责。该《处分办法》最核心的变化是新增了“行政首长问责制”。与其他的违法不同，土地违法的主体多是地方政府及其公务员。此次《处分办法》的联署部门之所以加入人力资源和社会保障部，是因为该处分办法主要针对公务员，公务员不仅包括政府工作人员，还包括执政党的机关干部和法官、检察官等。《处分办法》的目的在于通过建立有效的责任约束机制，限制和规范政府权力和政府工作人员行为，将政府土地管理和耕地保护的责任落到实处，保证经济社会可持续发展。对土地执法乃至整个土地管理工作具有很大的意义：它标志着土地执法将由部门行为上升为政府行为;由国土资源管理部门一家承担监管责任，转变为以地方政府为责任主体的共同责任。

与此同时，我国地方省市也出台了相应的暂行办法。2008年1月重庆市人民政府出台了《重庆市违法土地管理规定行政首长问责暂行办法》;2009年5月武汉市人民政府出台了《武汉市违反土地管理规定行政首长问责暂行办法》;2009年5月浙江省临安市人民政府下发了《临安市违反土地管理规定行政问责暂行办法》;2010年5月江苏省出台《江苏省党政领导干部违反土地管理规定行为责任追究暂行办法》。我国的土地行政问责制从此由风暴走向制度。

二、我国土地行政问责制存在的问题

（一）中央出台的有关规定存在的问题

2000年出台的《暂行办法》将土地管理法相关内容进行量化，对土地相对人及各级政府的用地、管地行为起到很好的约束作用，使得对违反土地管理规定行为有了行政处分的标准和办法。而且制定的标准比较科学，处分规定严格。如对于“非法低价出让国有土地使用权2公顷（30亩）以上的;侵占、挪用50万元以上的;非法批准征用、占用基本农田0.67公顷（10亩）以上，或者其他耕地2公顷（30亩）以上，或者其他土地3.33公顷（50亩）以上的;非法占用基本农田0.33公顷（5亩）以上，或者其他耕地0.67公顷（10亩）以上，或者其他土地1.33公顷（20亩）以上的”情节给予开除处分。然而，随着我国城市化进程的加快，地方政府违法用地管地行为非常普遍，《暂行办法》没能也很难认真严格地执行。同时，该办法对谁来处分、处分的程序是什么、处分后的干部怎么办等规定不明确。

2008年6月1日起施行的《违反土地管理规定行为处分办法》取消了以土地违法面积亩数作为量纪的标准，修订为按违法情节划分。造成事实上的扩大自由裁量权，而降低对土地违法责任人的惩戒力度。对于不同的行政处分等级很难凭借具体准确的违反土地管理规定行为作出。例如，第三条规定：“有下列行为之一的，对县级以上地方人民政府主要领导人员和其他负有责任的领导人员，给予警告或者记过处分;情节较重的，给予记大过或者降级处分;情节严重的，给予撤职处分：1.土地管理秩序混乱，致使一年度内本行政区域违法占用耕地面积占新增建设用地占用耕地总面积的比例达到15%以上或者虽然未达到15%，但造成恶劣影响或者其他严重后果的;2.发生土地违法案件造成严重后果的;3.对违反土地管理规定行为不制止、不组织查处的;4.对违反土地管理规定行为隐瞒不报、压案不查的。”对以上四种行为，如何根据情节给予警告或者记过、记大过或者降级和撤职处分。“恶劣影响”、“严重后果”比较模糊。另外，第一种行为“一年度内本行政区域违法占用耕地面积占新增建设用地占用耕地总面积的比例达到15%以上或者虽然未达到15%，但造成恶劣影响或者其他严重后果的”虽然有数据，但是这里存在几个问题：第一，新增建设用地占用耕地总面积是个动态概念，因为每年都会发生变化，因此，一年度内本行政区域违法占用耕地面积占新增建设用地占用耕地总面积的比例达到15%，相对应的违法占用耕地面积可能具有很大差距。第二，以年度为时间跨度，准确性、科学性和针对性大打折扣。如果是年初就产生的违法占用耕地面积行为，意味着要等年底计算以后才能决定是否进行处分，处分的时效性差，必然对行政处分的效应产生不良影响，对土地用途的变更也难以恢复。第三，在计算的技术上也存在不确定性。第四，如何把握不同处分等级的尺度，不明确。因此，该办法在实施过程中势必难有很强的针对性，其权威性也会收到一定的影响。

（二）地方政府土地行政问责存在的问题

地方政府土地行政问责制的出台，是地方政府行政问责制的部门化、具体化和细化的体现，由于受到诸多因素影响和制约，不可避免地带有一定的缺陷和不足之处。

1.问责主体范围有限

土地行政问责的主体，是指由谁来认定和追究责任。通过对地方政府违反土地管理规定行政问责暂行办法的比较，可以发现，土地行政问责主体无一例外的都是单一的政府。唯一不同的是，江苏省在问责暂行办法中明确提出问责主体是各级党政机关及其依法设立的派出机构，而其他省市或没有提及问责主体以下层级的政府是否参照办法执行（武汉市、临安市），或是在办法中单列一条指出问责主体以下层级的政府参照办法执行（重庆市）。目前启动的问责多是同体问责，异体问责相对较少。土地行政问责中，对本行政区域内发生土地违法违规案件造成严重后果的，行政首长在问责过程中决定是否要问责、问责到什么程度，这就很难避免主观随意性。孟德斯鸠曾提到，对于任何拥有权力的人都有可能有滥用权力的倾向，必须加强监督，而真正的监督则来自外部监督，即异体问责。

2.问责对象不明确

土地行政问责的对象，即追究谁的责任。从地方政府问责对象的比较可以看出，对问责对象的界定有较大的差别。虽然各地都规定市人民政府主要负责人为问责对象，但其中重庆市、武汉市规定的问责对象还包括区县人民政府，临安市规定的问责对象还包括乡（镇）人民政府、街道办事处相关责任人，江苏省明确问责对象包括各级国土资源行政主管部门主要负责人。这些违法土地管理规定行政首长问责暂行办法中，把数量众多的一般公务人员排除在土地行政问责的对象之外，这就会导致问责对象的模糊。问责对象的片面性，对土地行政问责起不到警示的作用，达不到预期的效果。

3.问责内容狭窄

土地行政问责的内容，即追究什么。地方政府土地行政问责办法中大多注重和强调不履行耕地保护职责，致使土地管理秩序混乱，造成恶劣后果行为的约束。武汉市和江苏省规定本年度内本行政区域违法占用耕地占新增建设用地总面积达到15%要进行问责，而临安市把问责标准规定为10%。但小于10%的违法用地行为却被忽视。在实施土地行政问责过程中，问责的范围局限在重大责任事故时的追究，简单把问责制看成责任追究制，上级对下级过失的惩罚。责任追究制是一种过错追究，而土地行政问责制不仅仅是过错问责，还应包括非过错问责和无为问责。

4.问责程序不规范

问责程序的规范性和可操作性是实行问责制的保障，也是问责制沿着法制的轨道健康、持续发展的保证。地方政府的土地行政问责程序有几大缺陷：一是问责提起单一，基本都是上级主管部门提起，问责往往凭借领导人的意愿，也就是说，问责的对象是谁、问责的程度如何、承担何种责任，往往是由行政领导决定。二是问责的处理不公开不透明，问责之后的责任追究应公之于众，接受人民的反馈与监督。三是问责的实施处理宽松，官员复出程序随意性强。主要原因在于官员复出的条件和程序不清楚，致使“问题官员”的复出过程披上了神秘色彩。

之所以中央与地方政府在土地行政问责过程中出现问题，主要是由各个不同利益主体之间的博弈形成的。在这种背景下，会造成对土地资源利用率低下和严重的浪费。而我国法律规定，城市土地归国家所有，而本地区的土地则是由地方政府掌控，这势必引起土地利用过程的不合法。在许多情况下，委托人和代理人的目标并不是完全一致的，如在土地利用过程中，作为委托人的中央政府最大限度地将土地资源有效利用，作为代理人的地方政府，其目的可能是追求任期内经济的增长和城市形象的改变。两者目标的不同导致地方政府可能损害中央的利益，这就要完善土地行政问责制度。

三、完善我国土地行政问责制的几点思考

现实的土地行政问责主要是针对耕地保护目标的考核以及土地利用年度计划的考核和违反土地行政规定行为的处分等，而且是在政府组织内上对下的考核及责任追究，无论是土地行政责任内容体系还是土地行政问责的主体、客体、内容、程序、配套制度等都没有具体、系统的规定和研究。因此，如何进一步完善土地行政问责制，以制度规范土地行政行为是有重要的现实意义和理论意义。

（一）土地行政问责制的主体

行政问责的主体是多元化的，包括同体问责和异体问责两种形式。同体问责是指执政党系统或行政系统内部的问责。异体问责较之同体问责是一种更有效、更符合民主政治要求的问责机制，也是目前有待加强的薄弱环节。在土地行政问责制的主体建立的过程中，一方面要完善同体问责;另一方面，必须借助政府以外的力量来对政府土地行政行为进行监督和制约，强化异体问责。

1.人大问责

在异体问责中，人大是最重要的问责主体，也是实施问责最具权威的国家权力机关。我国宪法明确规定，由人大选举产生的行政机关、审判机关、检察机关要对人大“负责”。在具体的操作层面，可将人大及其常委会的监督问责权力细化和具体化：一是完善质询程序。明确土地利用过程中违法者的法律责任、政治责任，建立质询主体回避制度等。二是启动特别问题调查程序。针对严重土地违法案件所涉及到的地方政府行政领导人员，可在必要时组织关于特别问题的调查委员会，开展独立调查，并根据调查报告做出相应决议。

2.司法问责

司法机关能否成为有效的问责主体，是关系到土地行政问责能否落到实处的重要环节。可从两个方面采取措施：一是建立检察机关与纪检检察机关及有关部门的协作机制。在针对一些地方政府违法违规用地管地行为的调查中应由检察机关同时参与调查。二是建立土地行政诉讼案件通报制度。2009年2月开始，中国通过卫星遥感图片土地执法检查，挂牌督办一批重大案件，并向全国通报。依据卫星遥感图片检查结果对县级以上的地方人民政府主要负责人实施问责。

3.新闻媒体问责

新闻媒体是问责的强大社会力量。西方国家通常把新闻舆论号称是继立法权、行政权、司法权之外的第四种国家权力。随着我国民主政治进程的不断加快，我国的新闻舆论监督问责作用越来越明显，很多土地问责案件都是在新闻媒体曝光之后进行的。把新闻媒体作为监督问责主体，首先要保证新闻媒体正当的采访权、报道权、批评权、评论权和对一些问题的揭露权。其次对媒体曝光的问题必须给予高度的重视，土地行政相关部门要及时回应，及时解决并对确属工作失误有必要问责的启动问责程序，再把问责结果通过新闻媒体向社会公开。

4.公民监督问责

我国宪法规定，国家权力来源于人民，人民有权监督国家权力的运行。但由于我国是一个有着2000多年封建专制的国家，民主法制意识淡薄，公民参与监督的意识有限，参与问责的能力也较低，短时期内实行公民问责还有很多困难。因此，可以考虑以下两个办法：一是广泛开展民主评议活动，在此基础上研究问责的方式方法。二是可以尝试由一定数量的人大代表、政协委员或人民群众联名提起问责的方法。

（二）土地行政问责的客体或对象

问责制的客体即问谁的责，它指的是“问”和“责”的对象，也是承担行政责任的主体。现代政府是责任政府，是对公共利益负全面责任的政府。根据公共选择理论的观点，经纪人的人性假设同样适用于政府行政人，而且政府掌握较多的信息资源，这种信息不对称，必然导致政府置责任于不顾转而追逐自身利益的最大化，这就产生了一系列寻租与腐败行为。因此，我国土地行政问责的客体应包括行政机关及其工作人员进行的土地行政问责;行政首长进行的土地行政问责;党政领导干部进行的问责。

第一，对于一级地方党委、政府而言，把土地行政问责的对象定位于“党政领导干部及其工作人员”较为妥当。我国与西方国家的管理模式不同，中国共产党既是执政党，又直接参与社会公共领域的管理，很多重大的决定、决策都是由党委作出的。因此，问责不应只对政府系统实行，问责对象也应包括党的领导干部。第二，问责对象包括一般公务人员，但主要针对负有直接或间接领导责任的各级党政领导干部。对普通公务员可通过正常的行政和人事管理制度来进行问责，表现为内部的责任追究制度。

（三）土地行政问责的内容

土地行政问责作为一种对领导干部从政行为和公共道德的约束，不能仅限于对违反土地管理秩序、发生土地违法违规重大性事件的责任追究，还应包括对决策失误、执行不力的责任追究;不仅要对犯了错、违了法的行为进行责任追究，还要对无所作为、“政绩平平”进行责任追究。基于政府及其行政人员的职责权限、工作内容各异，在规定问责内容时就要坚持“权责一致”的原则，指定具体的问责规定。可借鉴重庆市的作法，按照土地行政运行的内在联系，结合行政权力实际运行过程中存在的突出问题，列举出有关违反土地利用总体规划、不认真履行管理职责、内部监督管理不力等情形的具体行为实行问责。

（四）土地行政问责的程序和步骤

一是问责提起，对于土地违法重大群体性事件;新闻媒体披露的信息;上级领导的指示、批示等情形，都可以启动问责程序。二是问责确立。问责提起后，由受理机关依据问责事项的具体情况，提出问责确立的建议，并履行审批手续。三是问责调查。对确立问责的，由受理机关组成调查组进行问责调查。对问责调查，要做出明确规定，规定程序、时间及纪律要求。调查组应实事求是、客观公正地进行调查取证，并形成问责调查报告。四是问责处理。调查组完成问责事项调查，在与问责对象进一步核实情况后，提出问责处理建议，并报上级主管部门批准，之后公布于众，接受民众的反馈与监督。五是问责实施。根据问责对象和问责事项的管理权限，按分级负责、归口管理的方式落实处理意见。构成违纪违法的，移送纪检监察和司法机关处理。

（五）土地行政问责的配套制度和措施

当前，在土地行政问责制尚未成熟的情况下，应从以下三个方面考虑：一是设立专门的问责受理机构。由于对土地行政官员问责触及到的是权力行使者的利益，负责处理官员违法不当行为的也是国家机关工作人员，为防止问责在执行过程中发生“官官相护”的现象，除完善相关的法律、制度和规范外，还必须设立相对独立的机构和专门的人员，作为实行领导干部问责制的基本保证。二是建立强有力的监督机制，促使政府公开、公正、公平地行使职权。因此，人大、政协、审计部门以及社会各界应理直气壮地行使法律赋予的监督职能，政府也应采用听证、公告等形式主动接受人民的监督、进而形成综合监督机制，促使政府公开、公正、公平地行使职权。对于土地管理工作而言，就应该是千方百计地确保农民享受应该享受的土地权益和收益。三是严格职权划分。责权不清、职能重叠，是我国实行土地行政问责制的重要障碍之一。问责制需要在完善的土地行政结构之下，进一步细分各级有关部门的职责。四是完善绩效考核评估机制。重点完善对党政领导干部及工作人员的履职情况进行考核。

四、结语

问责的根本意义不是惩罚，而是防患于未然，以此减少权利带来的腐败。问责只是手段，其真正目的在于督促领导干部认真履行职责，让各级干部反躬自省，自觉地提升从政理念和执法水平，这也是构建责任政府的需要。问责制度的全部正当性或根本依据在于“权为民所授”。人民给政府授权，政府给官员授权，官员对人民及其政府负责，政府则通过官员向人民负责，官员有责任向公众报告他们的行为，公民有权利要求制裁那些渎职的官员，这是民主政治的环节。建立责任政府和科学有效的问责制，是社会政治文明的基本要件。而对于土地行政问责，必须切断吸附在土地上的各种利益链条。对政府而言，必须尽快摆脱财政对土地的依赖，从土地财政的桎梏中解脱出来。笔者认为，土地行政问责若上述环节“动真格”，必会受到实效。

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［5］OECD publications Open Government Fostering Dialogue with Civil Society［M］.France Paris OECD.2003：13-14.

In order to prevent over-reliance on local land-based finance，it is necessary for the government to establish a strict executive accountability system.During the past 10 years from 2000 to 2011，in accordance with the Tentative Measures of Administrative Sanctions towards Illegal Act in Violation of Land Management，our executive land accountability system is winning a never-ending development and improvement.However，progress and problem exists at the same time.Who would present executive land accountability?How to carry out it and what the question about?In this paper，all the questions would be considered.

Construction and Perfection of Land Administrative Accountability System in China

YANG Wen-jun＆GUO Chun-hua（71）

F321.1

A

1008-8091（2011）04-0071-06

2011-05-06

南京农业大学公共管理学院，江苏南京，210095

杨文君（1985- ），女，内蒙古呼和浩特人，南京农业大学公共管理学院行政管理专业硕士研究生，研究方向：行政管理（土地方向）。

邓秀丽）