酒店管理模式及政府在我国酒店业发展中的重要性

王济华

（广东外语艺术职业学院 国际商务系，广东 广州 510520）

酒店管理模式及政府在我国酒店业发展中的重要性

王济华

（广东外语艺术职业学院 国际商务系，广东 广州 510520）

本文在回顾酒店业的发展历程以及世界各国酒店管理模式的基础上，从中国酒店业政府规制和利益相关者的角度探讨政府在我国酒店业发展中的重要作用。

酒店管理模式；政府规制；利益相关者

一、引言

据世界旅游组织预测，2020年中国将成为世界第一大旅游目的地，届时中国每年将接待1.3亿来自世界各地的游客（WTO，1999）。同时，随着中国经济的发展，渐渐富裕起来的中国人开始追求精神消费，国内旅游成为众人的首选。中国旅游业的蓬勃发展，令酒店业迎来快速发展期，2007年底，中国星级酒店达14326家，是1978年全国饭店数的100倍，客房数达到160万间；2007年底品牌经济型酒店1698家，客房数188788间。星级酒店和经济型酒店合起来的酒店数约1.6万家、客房数约为180万间，分别是美国2007年底饭店数和客房数的34%和36%。在酒店业的发展过程中，政府所发挥的作用是不可忽略的，但随之而来的也有阻碍酒店业发展的相关因素。本文将从中国酒店业政府规制层面和利益相关者层面探讨在我国酒店管理模式下政府对酒店业发展的重要性。

二、我国酒店业发展历程

我国酒店业的发展大体可以分为三个阶段[1]：

第一阶段是改革开放之前，我国实行了以全盘国有化为基础的中央计划经济。从我国饭店业的情况看，从建国初期至十一届三中全会的20多年间，我国的旅游工作主要是从事外事接待，提倡友谊第一，当时我国的旅游业是新中国“外交事业的补充”，旅游行业实行以外交部代管、旅游局与国旅总社合一的管理体制作为旅游业的一部分，我国发展饭店业是基于政治、外交的目的，并未把饭店作为一个产业。

第二阶段是从1978~1994年创汇导向的酒店业发展阶段。改革开放后尤其是上世纪80年代初中期，为了“吸收大量外汇，为四个现代化建设积累资金，促进国内各项事业的发展”，我国开始大力发展入境旅游，入境旅游者成为这一时期我国饭店业、尤其是高档饭店的主要客源。从经营来看，这个阶段饭店成为中国旅游业发展的瓶颈，不管是产业自身的要求还是当时国家领导人意志都对大力发展旅游饭店起到了推波助澜的作用。但是在这一阶段政府主导下酒店业的基础壮大的同时，也带来了一些问题，主要表现为经营管理上的混乱、政企不分、行政力量过度干预企业运营等。

第三个阶段是从1994年至今，为市场导向的酒店发展阶段。酒店业由卖方市场向买方市场转移，市场的残酷性竞争的激烈性马上体现出来，打破了垄断经营的格局同时也培育了市场的竞争意识，这一阶段逐步培育了良好的竞争机制。市场导向首先体现在国家旅游局和相关相关行政部门为酒店业的规范提供了法律依据和服务准绳，出台了《旅游饭店星级划分与评定》、《酒家（饭店）分等定级规定》和《中国旅游饭店行业规范》等标准和文件。市场导向还体现在国有酒店逐步改组，国有资产逐渐推出酒店业，我国酒店业市场化进程不断加快。

三、酒店管理模式

世界各国酒店管理模式一般可以简单概括为三种形式：第一种，政府主导管理。这种模式主要存在于以旅游业为主导产业的一些小国家或具有中央集权传统的国家，如泰国；第二种，饭店协会管理。在一些经济较发达的国家，旅游业的兴起是由于旅游需求的推动，因而饭店的发展更多受市场环境的影响，协会代表行业向政府争取政策支持，这种模式主要存在于美国等市场经济发达的国家，如美国、瑞士等；第三种，政府与饭店协会共同管理。这是介于前两者之间的一种管理方法，更多地受各国具体国情的影响，如日本、英国、韩国等。

（一）政府主导管理模式（以泰国为代表）

旅游业是泰国的支柱产业，泰国中央集权的饭店业管理体制保证了政府对行业的绝对控制，确保了饭店业的服务质量。泰国对饭店业进行管理的主体是泰国旅游管理委员会，下设旅游局（The Tourism Authority of Thailand，TAT）是政府旅游行政管理机构，到2003年3月，TAT已在全国直接设立了22个办事处，独立于地方政府，管理和指导地方旅游业。TAT的主要职责是旅游促销、制订地区旅游发展计划和行业管理。TAT受理旅游者投诉与索赔，对旅游企业从市场进入到经营活动都实行严格的审批注册和监督检查，全国旅行社和导游统一编号注册，统一管理，并通过各大区的办事处来完成具体管理工作。[2]

（二）行业协会管理模式（以美国为代表）

美国饭店业的情况代表了市场经济发达国家对饭店业的管理模式。在这些国家，政府对行业的管理相对弱化，主要靠市场对饭店业进行调节，政府的主要作用是为企业提供更加公平、有序的竞争环境。饭店行业协会为会员提供服务，代表行业与政府等组织谈判以争取行业利益，并履行自律、监督和协调等职责。美国较有影响力的行业协会包括美国汽车协会（American Automobile Association，AAA）和美国饭店与住宿业协会（American Hotel&Lodging Association，AH&LA）等。 AAA在规章中开宗明义：“本组织是为替所有会员评断饭店所提供服务的优劣而存在的”，该协会制定的钻石分级标准是目前北美洲流行范围最广的饭店等级标准，每年为3万多家住宿机构提供等级评定服务。美国饭店与住宿业协会为其会员提供经营、培训、交流以及向美国国会提出一些有助于本行业继续繁荣发展的建议，是行业管理的主要协会。[3]

（三）政府与饭店协会共同管理（以韩国为代表）

韩国饭店业的行政主管机构是文化观光部，其中的国民观光课，负责拟定扩建、改善旅游住宿设施的政策，扶持旅游住宿业的发展，主要是进行饭店业的进入管理。此外，韩国还有一些管理的辅助机构，包括韩国观光公社、韩国文化观光政策研究院、观光振兴开发基金和韩国观光饭店业协会等。韩国政府在1972年制定了《观光振兴开发基金法》；1973年成立的“观光振兴开发基金”，主要目的之一是为饭店等旅游设施的建设、维护和改善提供资金援助。其主要的资金来源包括政府拨款、赌博业主收入捐款、韩国公民出境的税费缴纳以及基金运作的收益金等。 为了促进饭店业的健康发展，保护饭店权益，1996年，韩国观光饭店业协会成立，主要负责旅游饭店业的调研，从业人员培训和宣传、服务等工作。[4]

四、政府在我国酒店业发展中的重要性

参照上文提到的世界各国酒店管理模式，我国酒店业管理模式正从完全的政府主导型向政府与饭店协会共同管理的政府协调型发展。章尚正（1998）对“政府主导型”发展战略的20年的正误得失进行反思，提出随着我国旅游业的发展壮大，随着我国旅游管理走上法制化、行业化的轨道，政府主导型势必会产生转化，演变为政府指导型、政府协调型。[5]在这样的酒店管理模式下，国内学者对政府在酒店业发展中的作用做出了相关研究。

（一）文献综述

田世政（2003）总结了当前我国旅游行业管理的重要制度，包括市场准入制度、市场监管制度、市场引导和服务制度，并与外国的旅游行业管理模式进行比较，提出政府部门的作用也应逐步由规制者向协调者过渡。[6]袁凌、熊正德（2004）认为，由于政府有关部门对旅游项目投资的规模和结构把关不严导致我国不少地区饭店供过于求，造成房价过低，必须通过健全旅游价格管理的各项规章制度和加强旅游价格执法监督检查来充分发挥政府的主要作用——提供“公共品”，当好“裁判员”。[7]周均悦（2001）阐述了饭店环境管理的意义并提出政府有必要介入推行饭店环境管理并介绍了政府干预的政策工具。[8]熊伟，吴必虎（2007）访谈结论认为广州星级酒店利益相关者由核心利益相关者、战略利益相关者、边缘利益相关者以及环境利益相关者构成，政府部门是认为对酒店发展的影响最重要的战略利益相关者。[9]张润钢（2009）指出一些地方政府还没有清晰认识到饭店发展和当地经济发展之间的关系，以至于走入了简单地以饭店数量，特别是五星级饭店数量的存量和增长当成经济发展的标志的误区，中国饭店业就是一个名副其实的“产能过剩”的行业，同时提出“十二五”期间，只有在要求中国饭店业经理人更加专业的同时，实现饭店开发商投资行为的更加专业化和各级政府对行业发展认识及引导上的更加科学，中国饭店业的健康和可持续发展才能够具有坚实的基础和更良好的环境。[10]

（二）从中国酒店业政府规制看政府在酒店业发展中的重要性

西方政府规制理论先后形成了公共利益规制、部门利益规制、放松规制和激励性规制等理论流派。本文中政府规制是指我国政府根据一定的法律规章对饭店业中的经营主体所进行的限制和规范。Hanqin QiuZhang，King Chong和John Ap（1999）对中国政府的政策和角色进行分析，发现中国政府在不同的历史时期担当了经营者、规制者、投资刺激者、宣传者、协调者和教育者等角色。[11]

政府规制的逻辑起点是为了克服市场失灵，但这是在市场机制充分发挥作用的基础上，去克服市场的种种弊端，而不是不要市场，不是让政府规制去代替市场。因此政府规制的基础是市场经济。但由于我国长期以来实行的是高度集中的计划经济管理模式，政府介入社会生活的几乎所有领域，排斥市场的自发作用，企业完全靠指令性计划来安排经济活动。所以我国政府规制的任务是要建立一个统一、竞争、开放、有序的市场体系 ，清除与命令经济相适应的计划控制 ，建立与市场经济相适应的新规制，为市场主体创造有效率的市场环境。在我国酒店业的发展过程中政府主要是从以下几个方面进行规制的：

1．准入规制

选择酒店投资建设时首先应考虑几个基本因素：完善的基础设施条件、便利的交通条件、良好的区域投资环境以及该项目在一定时间和空间内有垄断性。此外还要着重考虑资金利润率和风险的防范，因为市场风云变幻，经济因素都是动态的，风险无处不在，而酒店行业的固定资产投资相对于很多行业都是巨大的，一旦投资决策失误，或是市场需求发生变化，都会使预期效益受损。因此，政府主管部门也根据地区酒店业的具体情况与行业前景，对该地区的酒店业发展进行统一规划，确定本地区所需酒店的类型、规模和数量，完善酒店准入制度，对酒店进行前瞻性指导和限制，减少非理性投资行为造成的效率低下现象。我国对饭店业准入资格的限定正是使用了审批制和注册制相结合的方法。1987年11月公安部发布的《旅馆业治安管理办法》（以下简称《办法》）对包括饭店在内的旅馆业进行了约束。《办法》规定，“申请开办旅馆，应经主管部门审查批准，经当地公安机关签署意见，向工商行政管理部门申请登记，领取营业执照后，方准开业”。[12]这一审批程序成为我国饭店业的一套基本程序，并沿用至今。

2.价格规制

我国对饭店业的价格规制主要包括对饭店能源价格的规制和对客房价格的规制。为了扶持旅游业的发展，2001年国务院下发了9号文件，明确规定饭店的水电气等能源价格享受与工商企业同等的价格。而国家旅游局对饭店客房价格的规制一直持续到20世纪90年代中期。1994年，我国取消了对饭店客房的定价权和旅游价格地区类别的划分权，之后主要通过提供国际、国内旅游市场重要价格的参考标准，引导企业经营。但是在特殊时期（比如黄金周、奥运会、广交会、亚运会等），政府为了维护市场秩序、实现行业的可持续发展，采取以价格上限或最低保护价为形式的规制，这一类的规制在我国比较常见。

3．标准规制

我国饭店业的标准规制主要体现在饭店等级标准和绿色饭店标准。目前已有的饭店等级标准主要有国家旅游局制定针对旅游饭店（多为高档饭店）的《旅游饭店星级的划分及评定》（GB/T14308-2003）；商务部制定的针对社会旅馆和私人旅馆的《酒家（饭店）分等定级规定》（GB/T13391-2000）。虽然两者之间存在某些体制方面的漏洞，但是在不断地修订和补充的过程中，正在逐渐完善，这为引导我国饭店业的设施标准化、服务规范化，以及与国际接轨做出了不可磨灭的贡献。绿色饭店标准是指2003年2月，国家经贸委发布的中国饭店行业首部《绿色饭店等级评定规定》（SB/T10356-2002）。该标准运用环保、健康、安全理念，倡导绿色消费，保护生态和合理使用资源的饭店。其核心是为顾客提供舒适、安全、有利于人体健康要求的绿色客房和绿色餐饮，并且在生产经营过程中加强对环境的保护和资源的合理利用。绿色饭店分为A级到AAAAA级共五个等级，AAAAA级为最高级。分别用银杏叶作为标志授予相应的饭店，以示对饭店绿色经营的鼓励。绿色饭店的有效期为4年，企业需每年向中国饭店协会提交绿色饭店实施报告，期间也可根据情况提出晋升申请。[13]

（三）从利益相关者看政府在酒店业发展中的重要性

俞霞[14]根据我国饭店的实际情况将饭店的利益相关者界定为饭店投资者、债权人、高层管理者、供应商、中间商、政府部门、媒体等，其中政府部门属于边缘利益相关者，从不同侧面影响酒店的经营与获利，并主张通过构建饭店激励机制、激发并提高各利益相关者为饭店提供有效资源的积极性，实现饭店的可持续发展。熊伟、吴必虎[9]采用实地访谈的方法，对广州星级酒店业的高层管理者、股东以及政府部门相关负责人等18位行业人士进行了深度访谈，访谈结论认为广州星级酒店利益相关者由核心利益相关者、战略利益相关者、边缘利益相关者以及环境利益相关者构成，各利益相关者对酒店的经营发展有着重要的影响，但这种影响的力度和内容存在较明显差异，政府部门（消防、环保、卫生防疫、工商、税务、旅游局等）是被所有访谈者讨论最多、认为是对酒店发展影响最大的酒店战略利益相关者；同时受访者还普遍认为酒店要建立利益相关者管理模式意义重大，但是实践具有一定的难度。王欣[15]在界定饭店业和谐内涵的基础上，指出饭店业和谐发展的核心是平衡和协调利益相关者的关系。政府提供饭店运行的政策与法律，饭店必须按照政府的政策与法律开展业务活动，同时也受到政策和法律的保护，是间接的利益相关者之一。饭店与这些间接利益相关者在社会进步、经济发展、环境保护等多方面有着共同利益和要求，饭店要获得可持续发展，必须实现经济效益、社会效益和环境效益有机统一。

五、存在问题及解决方式

不可否认酒店业在中国国民经济中占有极其重要的地位，国家政策极力扶持；而且中国市场经济的发展程度暂时还需要政府一定程度的规范与协调，因此政府在酒店业的发展过程中的贡献是不可忽视的。但是，同时产生了一些诸如政出多门，行政指令泛滥；酒店产权不清晰；政府监督不力等急需解决的问题。在我国政府协调酒店发展模式下，笔者认为可以从以下三个方面逐步解决上述问题：（一）明晰酒店产权，转换现行酒店，特别是国有企业的经营机制，建立现代企业制度，组建酒店集团，在此基础上做到政企分开、事企分开；（二）积极发挥行业协会的作用，政府通过行业协会的桥梁和辅助作用对全国酒店业实行间接管理；（三）健全法制体系，通过建立比较健全的法律体系，从根本上保障饭店行业管理的有效进行。

[1]乔花芳.中国政府饭店业规制的变迁[D].

[2]郝索.外国旅游管理体制研究及对我国旅游业改制的启示[J].人文杂志,2001,(3):79-83.

[3]The American Hotel&Lodging Association.2005AH&LAAnnual Report[EB/OL]．http://www.ahla.com/news_annual_report.asp,2006-03-17．

[4]http://www.ctha.org.cn/zuixinzixun/content.asp?newsid=2675.

[5]章尚正.“政府主导型”旅游发展战略的反思[J].旅游学刊,1998,(6).

[6]田世政.论中国旅游行业管理制度的改革[J].西南师范大学学报(人文社会科学版),2003,(7).

[7]袁凌,熊正德.对旅游价格管理体制改革的若干思考[J].湖南财经高等专科学校学报,20(6).

[8]周均悦.谈政府干预与饭店环境管理[J].饭店节能,2001,(4).

[9]熊伟,吴必虎.星级酒店利益相关者结构及其影响分析——以广州为例[J].旅游学刊,2007,(4).

[10]张润钢.“十二五”期间中国饭店产业整合展望[J].旅游学刊,2010,(1).

[11]Hanqin QiuZhang,King Chong,John Ap.Tourism management,1999,(20):471-485.

[12]公安部．旅馆业治安管理办法[EB/OL]．http://www.law-lib.com/law/law_view.asp?id=4660,2006-03-18．

[13]绿色饭店等级评定规定[EB/OL].http://www.chinahotel.org.cn/disp Article.asp?id=4483.

[14]俞霞.从利益相关者角度谈饭店激励机制构建[J].饭店现代化,2006,(8).

[15]王欣.从利益相关者视角看饭店业和谐发展[J].商业时代，2007,(32).