有关警察治安行政规范化的几点看法

金 晞

（江苏警官学院，江苏 南京 210012）

有关警察治安行政规范化的几点看法

金 晞

（江苏警官学院，江苏 南京 210012）

警察治安行政是指公安部门及其人民警察行使治安行政职权维护社会治安的行政工作。其目的在于保障社会安全，维护社会稳定，是促进社会和谐的途径。警察行政规范化的前提是依法行政，包括行政主体合法、内容合法和程序合法。公安部门内部管理的规范化能促进警察治安行政的规范化，有利于强化警察治安行政规范化，可对警察治安行政进行质量管理和标准化管理。警察的武装性质使得警察治安行政的职权扩张和职权限制成为特别需要重视和解决的问题，需要严格限制警察行政的强制功能和处罚功能，尤其是要严格限制强制和处罚的自由裁量权，并加强警察治安行政的监督控制。

警察治安行政；公安部门；执法规范化

共和国的警察部门称为公安部门，是国家行政机关（国务院）的一个工作部门。根据宪法的规定，公安工作部门属于行政机关，公安工作（警察工作）属于行政工作。人民警察法规定了人民警察的公安工作职责：维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动。这就是警察行政工作的目的和任务。这一工作任务的核心内容就是治安行政。警察行政本质上就是治安行政。需要说明的是，公安部门习惯于将治安行政工作称为公安执法工作。近年来，公安部门特别强调公安执法规范化，相关学术界称为警务规范化或警务工作规范化，其核心内容就是要求警察治安行政规范化。

一、警察治安行政规范化的行政性质要求

警察治安行政行为是公安部门及其人民警察依据法律维护社会治安秩序的职权行使活动。国家法律赋予公安部门及其人民警察维护社会治安的职权，同时给予公安部门及其人民警察行使职权所需要的武装力量和技术手段。因此，公安部门及其人民警察与一般的行政部门及其行政人员既相同又有不同。相同的是，都是行政部门和行政人员；不同的是，公安部门及其人民警察属于国家的武装力量，具有武装性质，公安部门及其人民警察的行政执法工作，往往会使用武力，维护社会治安秩序的治安行政工作往往带有强制性。这里先谈公安部门及其人民警察的治安行政与一般行政部门及其行政人员相同的方面。

无论是公安部门还是人民警察，履行自己的职权，从事维护社会治安秩序的治安行政工作，都必须严格恪守自己的行政部门和行政人员的职责，严格依法行政，规范行政。依法行政是规范行政的前提。警察治安行政规范化必须以依法行政为前提。依法行政包括行政主体合法、行政内容合法和行政程序合法。警察治安行政规范化首先要求的就是治安行政主体合法、内容合法和程序合法。近年来公安工作改革中的许多内容，都是强调公安部门的依法行政，公安执法工作规范化也是要求公安部门和人民警察在依法行政的前提下规范地做好各项执法工作。警察治安行政严格遵循规范化要求，就必须按照依法行政的具体要求，做到治安行政主体合法、内容合法和程序合法。

（一）警察治安行政主体合法。行政行为的主体合法是行政行为合法有效的主体要件。主体合法是指实施行政行为的组织必须具有行政主体资格，能以自己的名义独立承担法律责任。治安行政主体合法，要求治安行政的主体只能是各级政府公安部门和有治安行政执法职权的人民警察。人民警察编制外的辅助警察、协助治安管理人员、治安联防人员、在编但无治安行政执法职权的人民警察等都不能从事治安行政工作。警察是对治安专门机构、人员力量及其行动实践的称谓。行政主体合法的另一方面是指行政权限合法。权限合法是指行政主体必须在法定的职权范围内实施行政执法行为，这是行政行为合法有效的权限方面的要件。公安部门及其人民警察的职权是依法维护社会治安秩序，具体的行政执法工作包括对社会公共秩序的管理和对国家、社会、公民的财产安全的维护和对人民生命安全的维护。或者说，警察行政权是警察组织和人民警察为了维护社会秩序，依据行政法律、法规、规章和其他规范性文件的规定，对公共事务进行管理和为社会成员提供服务的权力。[1]警察治安行政工作内容涉及面宽广，包括公共场所治安管理、道路交通管理、户政管理、消防管理、出入境管理等共21类。警察治安行政管理项目的设定具有很大的偶然性，有人对182个国家警察治安行政的状况统计分析得出结论，我国警察治安行政管理事项中有40%是外国没有的。[2]但即使如此，公安部门及其人民警察必须恪守自己的职权，严格地在职权范围内行使职权，防止超越权限范围，防止以治安行政职权从事其他与治安行政无关的工作。

（二）警察治安行政内容合法。行政行为的内容合法是行政行为合法有效的内容要件。行政行为的内容合法是指行政行为所涉及的职权、责任、权利、义务及对职权、责任、权利、义务的处理和影响，都符合法律、法规的规定。并且，行政内容合法之中还包含着行政内容的合理适当。行政行为内容合理适当是指行政行为的内容应当公正、合理、恰当，符合社会公共利益。治安行政内容合法适当，要求警察的治安行政工作依据相关法律进行，做到合法合理，不滥用职权，不违法行政，不伤害民情民意。警察治安行政行为涉及的事项多、范围广，包括警察治安行政管理和警察治安行政处罚。无论是治安行政管理还是治安行政处罚，具体的针对公民、法人或其他组织的治安行政行为，任务的不合法、不合理或不适当，都很容易造成对管理对象或处罚对象的不当损害。治安行政的规范化要求的价值也特别地体现在这里。

（三）警察治安行政程序合法。行政主体实施行政行为必须按照法定的程序进行，不得违反法定程序，任意作出某种行为。按法定程序行政，要求公安部门及其人民警察的治安行政工作严格按行政程序进行，公开透明，可监督，可复核。警察治安行政行为应符合《行政处罚法》、《治安管理处罚法》、《中华人民共和国消防法》、《中华人民共和国道路交通安全法》、《公安机关办理行政案件程序规定》等法律法规中有关规范警察治安行政执法行为的程序性规定。在治安行政行为涉及的管辖、回避、证据、期间与送达、简易程序、调查、听证、调解、执行等方面注重程序的合法性。

二、警察治安行政规范化的警察管理要求

公安部门的行政属性是政府部门的共性，其行政行为应当符合政府部门共同的执法规范。行政部门执法规范的关键是行政人员的执法行为规范，同样，公安部门的执法规范必须落实于其行政人员即人民警察的执法行为规范。行政人员执法行为的规范依赖于行政人员的法律素质和工作素质，而行政人员法律素质和工作素质的提高有赖于行政部门对行政人员的领导、培养和管理，行政工作队伍管理对于行政执法规范意义重大，特别重要。比较而言，公安部门及其人民警察具有武装性质和行政执法内容的特殊性，公安部门对人民警察的领导、培养和管理更为重要，意义更大。

人民警察的治安行政行为主要体现在维护公共秩序、社会管理秩序，保障公共安全，保护公民人身权利和其他权利不受侵犯，保护公私财物不受侵犯，消防管理，交通管理，户口管理等方面。行政行为主要是对社会生活中公共秩序的行政管理。按照管理就是服务的管理学理论，人民警察的治安行政行为主要是针对公民的服务行为，人民警察和行政过程主要是服务的过程而不是强制的过程。正常的警察治安行政行为，会发挥积极的社会作用，调动公民维护社会秩序的积极性，达到社会治安秩序良性运转的目的。但这只是人民警察治安行政行为的一个方面的性质。从另一方面看，维护社会治安秩序的工作必须需要对危害社会治安秩序的行为的防止和控制，有效防止和控制违法犯罪行为是人民警察维护社会治安的必不可少的治安行政行为。因此，人民警察的治安行政行为必须具有强制性。警察治安行政行为既是行政管理行为、社会服务行为，也是行政强制行为。

行政行为可分为形成性、确认性和命令性三类。命令性行政行为是指以命令、禁令等形式要求行政相对人负担特定的作为、不作为义务的决定。有学者认为，警察机构的行政行为主要以命令性行政行为为主。[3]这是将警察部门内涵丰富的行政管理手段等同于简单的行政处罚，漠视了警察部门的强制职能之外的管理职能、服务职能。这种对警察治安行政的社会管理功能和服务功能的弱化，会导致警察治安行政行为的主体权限的缩减，不利于发挥警察治安行政行为在社会管理综合治理中的作用。但是，无可回避的是，警察行政处罚权是与公民基本权利的维护或损害关系最密切的警察职权，警察行政执法领域中的人权保护受到全社会的普遍关注，其配置和运行对公安部门和人民警察的依法行政意义重大，是治安行政规范的特别重要的方面。因此，规范警察治安行政行为，公安部门对人民警察的规范化管理特别重要。

公安部门必须严格规范地管理人民警察。长期以来，公安部门特别重视对人民警察的管理。警察管理规范化也是相关学术研究界特别重视的研究课题，对公安执法工作规范化的研究也一直包含着人民警察管理规范化的内容。从人民警察教育、招录、培养到日常的工作管理、生活管理、纪律作风管理，公安部门不断探寻人民警察管理的有效途径。公安部门特别重视人民警察管理与公安执法规范化的有效结合。其中，正在探索的一条路径是对警察治安行政行为进行质量管理。对警察治安行政行为进行质量管理，应遵循公认的国际标准。运用国际标准于警务质量管理工作中，是警察机关提升警务质量的内在要求。当前，警察机关建立的质量管理体系大多使用“IS09000”标准，是由国际标准化组织制定和发布的一整套关于质量管理的国际化标准的简称。警务质量不仅包括正确的警务实施途径和方式以及执法执勤等规范，还包括警务关键过程的正确运行。可将警察治安行政行为纳入警务质量管理体系中，将其作为警务工作的一个模块，寻找工作控制节点，并根据任务持续改进，通过认证，以形成规范流程，进行全程业绩控制。警察治安行政行为的绩效测评，首先可从日常行为规范、执法行为规范、服务行为规范等方面充实完善，突出警察治安行政行为的工作主项，细化优化工作流程，实行精细化管理。其次应明确警察治安行政行为质量管理的控制范围和职责要求，可通过编制文件，对运行标准予以规定，用来标识、保存和处置的记录应体现可追溯性。第三应完善考核评估，一年一次综合评审，以确保体系的持续适宜性、充分性和有效性。在警务业绩测量上，能够细化量化的指标还不很全面，因此除了依法行政，对它的规范主要可选择对“度”的考核，以人民群众满意、同行和上级党政机关以及合作方认可作为衡量标准。[4]警察治安行政行为的质量管理，是警务质量管理体系在警务工作中的延伸，它可以使内部管理更加完善，对行为人的责任和义务产生重大的影响，从而减少警察治安行政行为的差错、返工和非增值工作，提升警察治安行政行为的工作效能，有助于实现更低的警务成本，增强警察治安行政行为服务对象和管理对象的信任度，使警察治安行政行为的规制成为警察行政有序化的一部分。这就是说，警察治安行政行为的质量管理是警察治安行政规范化的重要内容。

三、警察治安行政规范化的武装性质要求

公安部门和人民警察的武装性质和维护社会治安的特殊任务决定了警察治安行政行为具有一定的武力强制性。治安行政是行使警察武力强制性地管理社会治安秩序的特殊的行政工作。警察治安行政强制措施与刑事侦查措施共同构成警察强制措施体系，警察治安行政强制措施是警察机构的具体行政行为，刑事侦查措施具有刑事诉讼性质，公安部门实施的范围仅限于办理刑事案件的过程。警察治安行政行为的强制方面主要体现在对《治安管理处罚法》的执法过程中，是一种警察治安行政强制措施。

现代法治社会要求违法犯罪行为被有效地遏止和控制，但是随着社会的发展变化，新的违法行为、犯罪行为不断出现并大量增加，要保护社会治安秩序的稳定，维护公民社会生活安全，更有效地发挥警察的治安行政职能是必然的选择。更有效地发挥警察的治安行政职权，往往会导致警察治安强制职权、治安处罚职权的强化甚至扩张。这方面的问题几乎各个国家都有。所以，如何既保障警察治安职权的有效发挥，在违法行为、犯罪行为不断严重化的社会形势下有效保障社会治安稳定，有效保障公民社会生活安全，又不使警察治安行政的强制职权、处罚职权扩张，是各国政府都重视的问题，也是学术界需要认真研究解决的问题。警察治安行政规范化问题正是在这样的背景下提出，也主要针对这样的问题进行研究探索。

面对警察治安行政的职权扩张和职权限制，笔者的主要思路是，按行政行为规范化的要求，在充分发挥治安行政管理功能、服务功能的前提下，严格限制警察行政的强制功能和处罚功能，其中最为关键的，是严格限制警察治安行政中强制行政行为和处罚行政行为的自由裁量权。限制警察治安行政中强制和处罚的自由裁量权，主要可采取以下方式：

（一）严格程序和期限。前文已经谈到了程序合法对于治安行政规范化的重要性。正当程序是实质正义的保障，也是公正与效率的衡平机制。治安行政强制和处罚的裁量权的随意会导致效率与公正的冲突。警察治安行政的强制和处罚，应从立案、调查到处理、决定、执行，每个环节的行为都按具体的规定操作。具体地说，就是严格执行《治安管理处罚法》、《公安机关办理行政案件程序规定》等法律法规，严格执行公安部门依据这些法律法规制定的工作细则。其中特别需要重视的是这些法律法规对行政工作期限的规定。例如，《公安机关办理行政案件程序规定》有关期限的规定，包括受案及回避期限、调查期限、听证期限、案件决定期限、送达期限、执行期限、办理涉外行政案件相关期限等，[5]人民警察必须明确这些期限的具体内容，严格适用这些具体的期限规定，杜绝不符合期限规定的警察治安行政行为。

（二）完善强制和处罚机制。强制法定、处罚法定是依法行政对警察治安行政中强制和处罚的基本要求。强制和处罚的法定包括实施强制和处罚的主体法定、行为法定、依据法定和程序法定。目前，警察治安行政中的强制法定和处罚法定存在不少问题和缺陷。例如，行政拘留不适用听证就是一种行政强制和处罚程序上的缺陷。另外，从刑事诉讼角度看，公安部门办理刑事案件有侦查权和较轻刑罚的执行权，不具备刑事诉讼的起诉、审判权；而公安部门针对治安违法案件行使的行政执法权包括调查、处罚和执行三个阶段，这三个阶段均由公安部门行使职权，这就是说，公安部门针对治安违法案件的行政执法权是一项完整的权力，在行政权的行使过程中，没有来自公权力的制约和监督。[3]治安行政的强制权、处罚权的行使直接涉及公民基本权利，所以，应在遵循我国基本国情的基础上，参照各国立法通例，对涉及人身自由的拘留处罚和涉及重大财产权利的处罚，建立由警察申请、法院书面审理决定的制度。[5]

（三）将警察处罚权的扩张与限制相结合。2005年8月，《治安管理处罚法》在三审后终获通过，《治安管理处罚法》不仅增加了处罚对象，而且增加了应当受到处罚的违反治安管理的行为，处罚种类增加、处罚幅度加大，强制措施增设，基本上达到了警察权的理性扩张这一目标，符合社会发展的需要。然而，与其他国家权力一样，警察权也具有双重性，如不加控制和制约，就会导致被滥用。共和国警察行政处罚权种类几乎涵盖我国行政法律规范中所有种类的行政处罚，也可以作出限制人身自由的行政处罚。而域外警察基本上只能作出警告、小额罚款的处罚，其他的特别是限制人身自由的处罚，只能由法院作出。[3]警察行政处罚权力过大、种类过多容易导致执法权分散，引起执法空白，影响执法公正和执法效率，不利于行政执法目标的实现。只有在立法上严格规定警察行政处罚自由裁量的前提条件和范围，尽量将违法事实、性质、情节和严重程度与处罚的幅度密切联系，才能限制和减少执法的随意性。

（四）构建警察执法标准化体系。警察执法标准化体系是公安执法规范化建设中的一项系统工程，可看作是与警察行政内部质量管理相对应的执法管理体系。构建警察执法标准化体系，一是必须与现行有效的规范性文件体系相一致、相衔接，这涉及警察执法的效力问题；二是注意警察行政执法标准与刑事执法标准在形式、体例、技术标准上的协调；三是主要通过设定程序性规则规范警察的执法行为；四是与各警种工作任务、岗位职责相吻合；五是反映现场执法行为与常态执法行为标准设计的不同；六是考虑涉内案件与涉外案件执法标准的差异性；七是体现紧急状态下应急处置执法标准的特殊性。[7]构建警察执法标准化体系，意味着对警察行为的监控由粗放型向精细化转变，由分散型监控向标准化或统一型监控转化。对警察执法行为进行程式化、标准化管理，能够限制执法主体行为自由的空间，防止或避免失范的执法行为的发生。

四、警察治安行政行为的监督控制

《人民警察法》规定，人民警察执行职务，依法接受人民检察院和行政监察机关的监督；人民警察的上级机关对下级机关的执法活动进行监督；人民警察执行职务，必须自觉地接受社会和公民的监督；并建立相应的回避制度和督察制度。《治安管理处罚法》也设立了“执法监督”一章，规定公安部门及其人民警察应当依法、公正、严格、高效办理治安案件，文明执法，不得徇私舞弊。然而对如何监督、监督哪些行为、发现问题后如何处理等只有原则性的规定，缺乏可操作性。因此，对警察治安行政行为执法控制首要解决的就是建立健全执法监督方面的法律体系，对监督部门、监督方式、监督权力等进行明确规定。

行政执法监督主体一般包括权利机关对行政执法的监督（法律监督和工作监督）、行政机关的监督、司法机关的监督、社会组织的监督、舆论的监督、人民群众的监督。行政执法监督方式是实施行政执法监督的具体手段或措施，就是监督机关对行政执法活动和执法行为如何进行监督和采取何种渠道进行监督。行政执法监督具有法律强制力和行政约束力。目前，警察治安行政执法监督主体缺位，人民检察院对公安部门的监督仅限于刑事案件的侦查起诉阶段，对治安案件没有监督权；监察机关内部职责不明，监督力量不足，很少主动行使对治安处罚权的监督职权，导致监督权虚置、监督疲软；社会组织、舆论、人民群众的监督主要体现在事后监督。要保障人民警察依法履行职责，必须加强对治安行政执法活动事前、事中、事后的监督。

治安处罚权的行使，如果多一个有力的监督者，多一道监督程序，就可以给相对人及秩序多一道保障。公安机关的执法监督检查可由公安机关自身进行，应积极整合内部监督力量，理顺关系，健全机制；将警察治安行政执法法律法规具体化、细则化，建立权责明确，相互配合、制约的执法监督体系。同时，自觉接受外部对公安执法的监督，加强人大对公安执法的监督，加强监督部门的知情权、处理权。目前，对公安部门的监督主要依靠社会舆论，[6]对于普通公民来说，治安信息不对称状况突出。应通过公开治安信息，增加警务工作的透明度，有效地对警察的执法行为进行监督。治安信息公开的主要渠道是大众传媒，⑤应在治安信息公开的过程中，正确运用新闻媒介，主动接受社会的监督、舆论的监督、人民群众的监督。同时，在公安门户网站上开通网上投诉、举报渠道，公开涉及公民权益的治安行政行为的法律依据、程序、条件、时限等规定，方便人民群众查阅、监督。我国《信息公开法》尚未出台，公安机关公开信息并非法定义务，在此情况下，公安机关应从规范自身信息发布制度方面努力，主动接受来自内、外部的公开监督。

[1]黄学贤，崔进文.警察行政权概念厘定[J].东方法学，2009（4）.

[2]顾渊明.论我国治安行政管理的非警察化[D].国防科技大学硕士论文，2004.28.

[3]黄学贤，崔进文.多维视角下的我国警察行政权[J].中国人民公安大学学报（社会科学版），2010，（2）.

[4]陆晓.警务质量管理新论[M].北京：中国人民公安大学出版社，2011.116-133.

[5]岳光辉：《办理公安行政案件的期限与适用》，《企业家天地》2008年第7期。

[6]郭春青.论治安处罚权的法律控制[J].山西高等学校社会科学学报，2007，（8）.

[7]邓国良.解读警察执法标准体系之构建[J].江西公安专科学校学报，2010，（5）.

[8]董树平.治安信息公开与大众传媒[J].吉林公安高等专科学校学报，2006，（1）.

Key works：police public security administration;police organs;the standardization of the law enforcement

Suggestions on the Standardization of Police Public Security Administration

Jin Xi
（Deputy Chief Editor of Journal of Jiangsu Police Institute,Nanjing,Jiangsu,210012）

The police public security administration refers to the work carried out by police organs and their staffs when they implement administrative power in social security administration in hope of safeguarding social safety,maintaining social stability and promoting social harmony.Administration according to law lays the foundation for police administration standardization,which includes subject legality,content legality and procedure legality.The article holds that the internal management standardization inside police organs is bound to enhance their administration actions and set up a quality and standardized management system for it.Police organs tend to pay close attention to the expanding and resist of powers of office because they are armed forces,to restrict their compelling and punishing functions,especially the discretionary power and to strengthen the regulation and monitoring of police public security administration.

D922.1

A

2095-1140（2011）06-0098-05

2011-11-20

项目编号：中国行为法学研究一般课题“警察行为的法学探讨”（2010学研017）。

金 晞（1968- ），女，江苏无锡人，江苏警官学院学报编辑部副编审，主要从事行政法学研究。

叶剑波）