非诉行政执行案件审理的反思与突破

张娇东

（江津区人民法院，重庆 402260）

非诉行政执行案件审理的反思与突破

张娇东

（江津区人民法院，重庆 402260）

我国《行政诉讼法》及《〈关于执行行政诉讼法〉若干问题解释》是法院审理非诉行政执行案件的主要依据，但上述法律规定较为原则，实践中存在诸多问题。伴随国务院《房屋征收与补偿条例》的颁布施行，涉及房屋征收与补偿的非诉行政执行案件将大量涌入法院，使法院在审理非诉行政执行案件面临诸多新问题。规则之失下，应积极探索司法裁判、行政执行的裁执分离模式，细化合法性及合理性审查标准，妥善处理违法建筑强拆案件，积极应对新规挑战。

规则；非诉行政执行；裁执分离模式

一、现状与瓶颈：现行非诉行政执行案件审理的规范制度

（一）非诉行政执行案件审理的现状

非诉行政执行案件是指公民、法人或者其他组织在法定期限内对已经发生法律效力的具体行政行为既不申请行政复议，也不提起行政诉讼，又不履行具体行政行为确定的义务，没有行政强制执行权的行政机关或者具体行政行为确定的权利人依据法律、法规的规定申请人民法院强制执行的案件。《中华人民共和国行政诉讼法》以及2000年3月10日颁布实施的最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）具体规定了对非诉行政执行案件的审理与执行，是法院审理非诉行政执行案件的主要依据。但《若干解释》的有关规定较为原则，在实践中存在诸多问题，规则缺失下如何受理、审理和执行非诉行政执行案件是当前人民法院行政审判工作的一项重要任务。

近年法院审理的非诉行政执行案件主要有计划生育类、司法强拆类、行政处罚类、农业类。据笔者统计，计划生育类、行政处罚类案件在非诉行政执行案件中所占的比例较大。因《城市房屋拆迁管理条例》所确立的“行政强拆”与“司法强拆”并行的机制，司法强拆类占非诉行政执行案件的比例较小。伴随国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收与补偿条例》）的颁布施行，涉及房屋征收与补偿的非诉行政执行案件将大量涌入法院，而《若干解释》在实践中存在的一系列问题，使得法院审理非诉行政执行案件将面临诸多新情况、新问题。《征收与补偿条例》第二十八条规定：“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行”。这种改“行政强拆”与“司法强拆”并行的机制为“司法强制”的强制执行制度，给法院的非诉行政案件的审理和执行提出严峻挑战。[1]

（二）现行规则下非诉行政执行案件审理存在的问题

1.关于非诉行政执行案件的承办机构问题。目前各法院承办该类案件的部门还存在不一致。首先，关于非诉行政执行案件的立案审查，《若干解释》对此未作具体规定，实践中存在不同做法，有的法院由立案庭负责立案，有的法院由行政庭负责立案，有的法院在立案前先让行政庭审查，如果符合立案执行条件的，立案庭才予以立案，如何不符合立案执行条件，再由立案庭裁定不予受理；其次，在行政庭与执行局办理非诉行政执行案件衔接的具体作法上各个法院也有不同，有的法院行政庭裁定准予执行后，直接移交执行局执行，有的法院在行政庭裁定准予执行后，需由申请人向立案庭递交申请执行的申请。最后，关于案件的执行，《若干解释》第九十三条规定：“需要采取强制执行措施的，由本院负责强制执行非诉行政行为的机构执行。”对案件执行的具体承办部门并没有明确规定由执行局负责，对该问题的规定留有一定的灵活性，实践中很多法院采取了对非诉行政执行案件的审查和执行由行政庭统一办理的模式。

2.关于立案审查标准问题。《若干解释》第八十六条规定：“行政机关根据行政诉讼法第六十六条的规定申请执行其具体行政行为，应当具备以下条件：（一）具体行政行为依法可以由人民法院执行；（二）具体行政行为已经生效并具有可执行内容；（三）申请人是作出该具体行政行为的行政机关或者法律、法规、规章授权的组织；（四）被申请人是该具体行政行为所确定的义务人；（五）被申请人在具体行政行为确定的期限内或者行政机关另行指定的期限内未履行义务；（六）申请人在法定期限内提出申请；（七）被申请执行的行政案件属于受理申请执行的人民法院管辖”。但实践中许多法院都未根据该规定进行严格的审查，很多法院为了配合行政机关行使行政权，对行政机关申请执行的从未作出过不予受理的裁定，一些由行政庭负责审查立案的法院对不符合受理条件的申请却作出了不准予执行的裁定。法院在非诉行政执行案件的审理中，担负对行政机关的行政行为进行司法审查和执行的职责，而不仅仅是为行政机关执行具体行政行为。因此，对于申请需要执行的行政行为必须严格依照《若干解释》的规定予以审查。

3.关于非诉行政执行案件的实体审查问题。《若干解释》第九十三条规定：“人民法院受理行政机关申请执行其具体行政行为的案件后，应当在30日内由行政审判庭组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查，并就是否准予强制执行作出裁定；需要采取强制执行措施的，由本院负责强制执行非诉行政行为的机构执行”。那么，非诉行政执行应按照该规定审查行政行为是否合法，但在实践中，法院对非诉行政执行具体行政行为的审查主要为程序上，如送达、听证、处罚前的告知等程序是否履行完毕，而对于实体上的审查比较缺失。即使合议庭进行实体审查，所依据的审查标准是《若干解释》第九十五条的规定，该条规定可操作性不强，审查标准有一定抽象性和自由裁量幅度，实践中对于该条第三项“其他明显违法并损害被执行人合法权益的”的审查标准更是不易确定、认识不一、缺乏可操作性经验。

4.关于非诉行政执行案件结案方式问题。法律对于非诉行政执行案件规定的审查结果只有三种：裁定准予执行、裁定不准予执行和裁定不予受理，而这三种方式无法满足实践的需要，对于行政机关在审查过程中撤回申请的案件，在行政诉讼法以及《若干解释》中找不到可直接适用的法律，依据为《若干解释》第六十三条第十二项终结执行的规定及民事诉讼法第二百三十五条规定，申请人撤销申请的，人民法院裁定终结执行。如果参照行政诉讼的规定，可以裁定准予撤回申请，也有法院因为裁定没有法律依据，就直接到立案庭终结案件，未作书面裁定。

二、探索与回应：《征收与补偿条例》带来的制度挑战

国务院《征收与补偿条例》的颁布实施，在诸多方面体现了制度创新和理论创新，带来了我国行政审判工作的重大变革，特别是它所确立的司法强制搬迁的单一模式，将给法院非诉行政执行案件的审理工作提出更高的要求，以《征收与补偿条例》所带来的制度变革为视角来分析法院在非诉行政执行案件的审理中所面临的新挑战，以备未雨绸缪，为依法做好非诉行政执行案件的审理工作提供可行的思路

（一）取消行政强拆，确立司法强制搬迁单一模式

按照《城市房屋拆迁管理条例》的规定，被拆迁人未在房屋拆迁确定的期限内搬迁的，或由市、县人民政府责成有关部门拆迁，或由有关部门申请人民法院强制拆迁，确立的是行政强拆与司法强拆并行的模式。由于行政机关有权自行强拆，且具有高效快捷的特点，因此行政强拆在城市房屋拆迁中被广泛运用，司法强拆类非诉执行案件在法院所占的比例不多，法院在审理该类案件时未感太大压力。而《征收与补偿条例》规定，被征收人在补偿决定确定的期限内不搬迁的，只能由作出房屋征收决定的市、县人民政府依法申请人民法院强制执行。在我国城市化建设正如火如荼发展的现阶段，司法强制搬迁类非诉执行案件将大量涌入法院，以行使审判权为主的法院如何合理地对行政机关大量的强制搬迁申请作出正确判断，又如何正确处理在强制执行中遇到的诸多新情况，都将面临严峻的考验。

（二）明确以公共利益为征收前提

《城市房屋拆迁管理条例》未明确规定房屋拆迁的前提，使得大量的房地产商业开发掺杂在城市房屋的强制拆迁中，导致被拆迁人与行政机关的激烈对抗，恶性事件屡屡发生。《征收与补偿条例》落实了《宪法》第十三条、《物权法》第四十二条、《城市房地产管理法》第六条对公益征收的原则性要求，[2]明确规定公共利益是征收的唯一前提，这给相关案件的司法审查带来重点变化。根据《若干解释》的规定，法院在对司法强制搬迁的非诉行政执行案件的审理中只对合法性进行审查，并未进行合理性审查。而《征收与补偿条例》规定的公共利益标准，以及公平补偿原则的引进，将给法院对非诉行政执行案件进行审查时提出合理性审查的要求，法院不仅要继续坚持合法性审查，更要关注公益以及补偿的合理性。

（三）合法性审查标准提出新要求

《征收与补偿条例》规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。据此，法院在对司法强制搬迁进行审理时必须将政府建设活动是否符合政府规划纳入审查，特别是一直以来存在诟病的旧城区改造是否纳入了市、县级国民经济和社会发展年度计划都进入了被审查的范围，这对法院法官素质提出更高的要求，因为很多行政决定是否纳入规划都涉及专业性、技术性和行政裁量等问题，要求法院应具备相应的专业素养，针对涉及司法强制搬迁类非诉行政执行案件的审查须在提升法官专业素养上加以改进。

（四）司法强拆下违法建筑不予补偿的再确定

在行政强拆与司法强拆并行的模式下，由于在涉及违法建筑案件中与被拆迁人的冲突更为激烈，行政机关一般不申请法院强制执行，而由行政机关实施行政强拆，以确保行政效率。司法强制搬迁模式下，将有大量对违法建筑申请强制搬迁的案件涌入法院，法院对《征收与补偿条例》第二十四条规定的认定为违法建筑而不予补偿的案件如何审查和执行将面临新的压力，不予补偿的审查应依据什么标准以及在准予执行案件中法院将如何应对涉及违法建筑的群体性和暴力性事件都将对法院非诉行政执行案件的审理提出新的挑战。

三、构建与突破：《征收与补偿条例》下非诉行政执行案件审理的新思路

《征收与补偿条例》的颁布实施给法院非诉行政执行案件的审理带来新的挑战，如何以新的思路来应对这一新情况，为法院非诉行政执行案件的审理开辟蹊径是亟待解决的问题。笔者从构建司法裁判、行政执行的强制搬迁模式、确立以立案庭立案、行政庭审查、执行局执行的审执分离模式、制定合法性审查与合理性审查的审查依据以及对强制拆迁中涉及违法建筑的审理进行了突破性的制度构建。

（一）构建司法裁判、行政执行的强制拆迁模式

《征收与补偿条例》将强制搬迁的执行权完全赋予了法院，这种权力配置模式并不合理，按照规定，在法院审理强制搬迁的非诉行政执行案件时要对征收决定和补偿决定进行全面审查和实体审查，作出客观准确的判断，如果法院稍有不慎，或者受法官业务素质的限制，将符合政府规划，但政府规划本身并不具备合理性的强制搬迁进行审查，作出了准予执行的裁定，法院据此进行了强制搬迁，那么被强制搬迁的当事人将陷入无法救济的困境，法院的形象和权威都将受到质疑。正处于起草中的《行政强制法》试图取消法院对行政决定的执行权，将对行政决定的执行权统一收归行政机关，对行政机关申请法院执行的的案件，法院仅行使审查权，作出裁定后交由行政机关组织执行，这种裁执分离模式才真正符合“被动司法”的基本理念。最高法院《关于坚决防止土地征收、房屋拆迁强制执行引发恶性事件的紧急通知》（以下简称《紧急通知》）也明确提出，鉴于目前有关征地拆迁的具体强制执行模式尚待有关国家机关协商后确定，各级人民法院在审理时应慎处理，争取各方理解与支持，应积极探索“裁执分离”即由法院审查、政府组织实施的模式，为有效化解矛盾营造良好环境。①参见最高人民法院《关于坚决防止土地征收，房屋拆迁强制执行引发恶性事件的紧急通知》第六条。

（二）现行规则下确立以立案庭立案、行政庭审查、执行局执行的审执分离模式

《若干解释》对非诉行政执行案件的立案审查规定了明确的标准，行政机关向人民法院提出执行申请首先应由立案庭进行立案审查，此时立案庭应仅作形式审查，特别是仅依据《若干解释》第九十一条的规定，只对行政机关应当提交的相关法律文书是否齐备进行审查，不宜进行实体审查。根据《征收与补偿条例》第二十八条规定，强制执行申请书应当附具补偿金额和专户存储账号、产权调换房屋和周转用房的地点和面积等材料，立案庭在审查涉及强拆的非诉行政执行案件时应仅审查行政机关是否提供了补偿金额和专户存储账号、产权调换房屋和周转用房的地点和面积材料，不应对补偿金额、产权调换房屋、周转用房面积等进行实体审查。法院对符合形式要件的申请应裁定予以受理，对不符合形式要求或者提交的法律文书不齐备的应裁定不予受理。立案庭对受理的非诉行政执行案件应移交行政审判庭进行实体审查，由行政庭作出是否准予执行的裁定，然后由申请人持准予执行的裁定书向执行局申请强制执行。上述模式符合“立审分离、审执分离”的基本原则，因为人民法院对生效具体行政行为是否可以进入强制执行程序的司法审查权与行政诉讼法授权法院实施的强制执行权，是两个性质不同的司法权力，应对两者予以区分，以真正落实“审执分离”的基本原则。

（三）制定合法性审查与合理性审查的审查依据

依照《若干解释》的规定，非诉行政执行案件的的审查范围包含程序性审查和具体行政行为的合法性审查，但对于非诉具体行政行为的合法性审查，《若干解释》并没有明确的规定。同时《征收与补偿条例》确立了公益征收与公平补偿原则，根据该项原则，法院对行政机关申请强制搬迁的，不但要对补偿决定的合法性进行审查，还应对作为征收决定与补偿决定构成前提的“公益征收”、“公平补偿”作出合理性判断，最高院《紧急通知》也明确说明凡是补偿安置不到位或者具体行政行为虽然合法但确有明显不合理及不宜执行情形的，不得作出准予执行裁定，这需要建构相应的司法审查机制，制定审查依据。在规制缺失下，对征收决定的合法性审查应从事实的认定、法律的适用、程序的操作、行政机关的权源依据作为审查的具体内容。《城市房屋拆迁管理条例》第七条规定的申请领取房屋拆迁许可证应当提交“建设项目批准文件、建设用地规划许可证、国有土地使用权批准文件等”仍然是政府作出征收决定时应当具备的文件，[3]法院仍应对其予以审查。对补偿决定的审查，要坚持以保护被征收人的合法权益为出发点，严格按照《征收与补偿条例》规定的补偿标准进行核实，并统筹公共利益与个人利益作出合理性判断。

（四）对违法建筑强制拆迁的应对方式

《征收与补偿条例》第二十四条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。[4]根据此条规定，针对行政机关申请对违法建筑进行强制搬迁，法院应如何处理的问题，笔者认为首先应当按照一般强制搬迁案件进行立案审查，其与一般强制搬迁案件的审查标准没有区别，只是在行政庭进行实体审查时缺少了对补偿决定的合法性与合理性审查，因为行政机关根据调查认定，对认定为违法建筑的作出不予补偿决定书，法院仅对不予补偿决定进行合法性审查。但是如果被拆迁人对认定为违法建筑而不予补偿的决定不服的，可以根据《行政诉讼法》的规定对行政机关的不予补偿决定提起行政诉讼来维护自己的合法权利。

[1]杨建顺.司法裁判、裁执分离与征收补偿《国有土地上房屋征收与补偿条例》的博弈论[J].法律适用，2011，（6）：71.

[2]朱建新.制度变革的司法应对与思维更新——析房屋征收行政审判的新形势与新思路[J].法律适用，2011(6).

[3]危辉星.从行政审判的视角对国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》的若干解读与思考[J].法律适用，2011，(6)：32.

[4]宋山荣.房屋征收行政诉讼立案受理三题[J].法律适用，2011，（6）：28

Key works：rules;the Non-lawsuit Administrative Execution;the separation mode

Reflection and Breakthrough of Trials on The Non-lawsuit Administrative Execution Cases

ZHANG Jiao-dong
(People's Court of Jiangjin District,Jiangjin,Chongqing,402260)

China's"Administrative Procedure Law"and"Interpretations of the Administrative Procedure Law"are the main bases for the court to trial the non-lawsuit administrative execution cases.But the above two laws mainly provide some principles,which have caused many problems in practice.Since the"Housing Levy and Compensation Ordinance"has been promulgated by the State Council,there will be many non-lawsuit administrative execution cases in the court.With the lack of rules,more attention should be paid to explore the separation mode between legal judgement and administrative execution,make detailed checking standardization of legality and rationality and properly handle the cases of illegal building demolitions.

D915.182

A

2095-1140（2011）06-0082-04

2011-11-08

张娇东（1985－ ），女，山东济宁人，重庆市江津区人民法院研究室，西南政法大学民商法学硕士，主要从事商法学研。

王道春）