论行政听证程序的适用范围——以《烟草专卖行政处罚程序规定》的相关规定为中心

程金洪，徐晓燕，施明仕

(1.山东大学 法学院，山东 济南250100;2.潮州市烟草专卖局，广东 潮州521000)

行政听证程序的适用范围一直是我国行政法理论界长期讨论的问题，《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)第四十二条规定了“责令停产停业、吊销许可证执照、较大数额罚款”等行政处罚决定适用听证程序。绝大部分学者认为这一范围过于狭窄，急需进一步扩大。中华人民共和国工业和信息化部于2010年5月1日修订施行的《烟草专卖行政处罚程序规定》(以下简称《规定》)，对烟草专卖行政处罚的听证程序进行了修改，增加了听证程序的行政处罚种类。在《行政处罚法》对行政处罚适用听证程序范围未作进一步修改的情况下，此规章的尝试无疑具有积极意义。本文将以《规定》中关于行政听证程序的规定为中心来探讨听证程序适用范围的相关问题，以期引起学界和实务界的思考。

一、听证的含义及在我国的现状

听证①听证在不同国家有不同的称谓，美国称“听证”，英国称“听取对方意见”、“陈述”、“辨明”，日本称“辨明”、“听取”、“公听”。有广义和狭义两种含义。广义的听证同“正当行政程序”，狭义的听证是指行政机关的决定对当事人有不利影响时，行政机关必须听取当事人的意见，不能片面认定事实，剥夺对方辩护的权利，即“听取利害关系人意见的程序”［1］379。本文所指“听证”皆指狭义的听证。听证的理论基础一般被认为最早来源于英国普通法中的自然公正原则、美国的“正当法律程序”以及德国等大陆法系国家的法治国理论，特别是依法行政理论的完善，进一步深化了行政听证制度的法理基础。［2］听证制度的法理基础，决定着这一制度本质上体现了公平公正原则，即任何权力必须公正行使，对当事人不利的决定必须听取当事人的意见。这一法律价值的发挥，对于保证行政处罚的合法性、合理性以及维护当事人的合法权益具有重要意义。

对于我国而言，虽然“听证”完全是一个舶来品，但在学者与立法者的共同努力下，《行政处罚法》在我国第一次以法律的形式规定了行政听证程序，这被认为是我国行政立法乃至整个立法领域的重大突破。后来《中华人民共和国行政许可法》对听证程序进行了完善，建立了案件排他性制度，使听证程序在我国取得了重大进步。经过十多年的实践运用，听证制度被行政机关、公众和媒体广泛熟悉和接受，也逐渐融入公共权力决策、运行机制，开始成为公众参与和评价的一种主要形式。［3］129

在这种大背景下，完善烟草专卖行政处罚听证程序意义重大。《规定》第五章用了八个条文对听证程序作了较为详细的规定，在原规定的基础上对听证程序进行了较大的修改，其中对听证程序适用范围的规定是一大亮点，值得探讨。

二、《规定》关于行政听证程序适用范围的规定及评析

1.关于行政案件的范围

《规定》第四十四条②《烟草专卖行政处罚程序规定》第四十四条规定，烟草专卖行政主管部门在作出下列行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利:(一)一万元以上的罚款;(二)没收较大数额的违法所得或者违法烟草专卖品;(三)责令停产、停业，责令关闭;(四)取消从事烟草专卖业务的资格。对烟草专卖行政处罚听证程序的范围作了具体的规定。与原规定相比，新规定修改了可以申请听证的处罚种类，将罚款的标准由“八万元以上”改为“一万元以上”，新增了“没收较大数额的违法所得或者违法烟草专卖品”、“责令关闭”和“取消从事烟草专卖业务的资格”等处罚亦可申请听证。这一改动扩大了烟草专卖行政处罚听证程序的适用范围，是一大进步。

学者对我国《行政处罚法》的听证范围仅限于“责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚”的规定颇有异议，均认为应当适当地扩大听证程序的适用范围，实践中也同样存在这样的需求。但受我国目前现实状况的限制，适用于听证程序的行政处罚范围不可能完全覆盖，这是由于行政机关在实际操作中面临着工作与效率、成本与收益的矛盾。因此，立法者在对听证程序的适用范围上一直坚持“审慎的态度”①余凌云教授认为，“审慎的态度”体现在立法技术与实施上，就是采取渐进式、开放式的策略，先控制适用案件范围，然后根据公众对权利要求的攀升、行政机关的承受能力等，通过两个路径来逐渐扩张:一是对“较大数额罚款等行政处罚”逐步扩大解释，二是由法律、法规和规章规定更多的案件类型。，《规定》第四十四条规定的行政处罚听证程序适用范围便是“审慎的态度”的体现。一方面，将较大数额的罚款标准大大降低，对罚款这一行政处罚的听证范围进行了内部的扩大化，从而更能维护行政相对人的利益;另一方面，扩大了适用听证程序的案件范围，其中“没收较大数额的违法所得或者违法烟草专卖品”和“取消从事烟草专卖业务的资格”的规定具有开创性的意义。

对于“没收较大数额的违法所得或者非法财物”是否适用听证，《行政处罚法》第四十二条没有明确规定。这便涉及对《行政处罚法》第四十二条第一款规定的“等”字的理解问题。这里的“等”究竟是“等内”还是“等外”，理论界和实务部门都有不同理解。有人认为，此处“等”并没有实际含义，不能理解为包含除《行政处罚法》第四十二条第一款规定的三种行政处罚外其他严厉的行政处罚，只是一种立法上的技巧。［4］115据此理解，有些地方政府或部门在制定听证程序实施办法时，把“等”字去掉，直接列举出可听证的范围，2003年6月1日施行的《民用航空行政处罚实施办法》便属此类。也有人认为，适用于听证程序的处罚种类是难以完全列举的，况且立法的原意是将所有严厉的行政处罚纳入听证范围，所以这里“等”字说明还有其他行政处罚可以适用听证程序。［5］14笔者认为，此处“等”应当理解为“等外等”，这是我国在立法过程中所一直坚持的避免过于绝对的立法传统的体现，在当时引入听证程序时，立法者深知不能穷尽列举可适用听证程序的行政处罚种类，已经列举的三种行政处罚类型也明显过窄，随着法治的进步和社会的发展，适用听证程序的行政案件必然会增多，因而在立法时加入“等”字，给予在适用法律和地方制定听证程序实施办法时一定的自由裁量权，这样更符合我国的国情。因此，一些地方规章或部门规章可适当扩大适用听证程序的范围，比如将“没收较大数额的非法所得或非法财物”的行政处罚纳入听证范围，可以全面保护行政相对人的利益。《关于没收财产是否应进行听证及没收经营药品行为等有关法律问题的答复》明确规定:“人民法院经审理认定，行政机关作出没收较大数额财产的行政处罚决定前，未告知当事人有权要求举行听证或者未按规定举行听证的，应当根据《行政处罚法》的有关规定，确认该行政处罚决定违反法定程序。”基于此，《规定》结合烟草专卖的实际情况，将“没收较大数额的违法所得或者违法烟草专卖品”纳入听证范围，无疑是完全正确的，是符合《行政处罚法》的立法精神的。在我国法律法规对此无明文规定的情况下，第一次以规章的形式对此类行政处罚可适用听证给予明确规定，具有积极示范意义，对于烟草部门的行政工作也具有实际的指导作用。

将“取消从事烟草专卖业务的资格”纳入听证范围，一方面扩大了听证程序的适用范围，另一方面实际上确认了“取消从事烟草专卖业务资格”属于行政处罚的一种，其法律依据是《行政处罚法》第八条第(七)项②《行政处罚法》第八条规定，行政处罚的种类……(七)法律、行政法规规定的其他行政处罚。和《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》(以下简称《实施条例》)第十六条③《烟草专卖法实施条例》第十六条规定，烟草专卖许可证的发证机关可以定期或者不定期地对取得烟草专卖许可证的企业、个人进行检查。经检查不符合《烟草专卖法》和本条例规定条件的，烟草专卖许可证的发证机关可以责令暂停烟草专卖业务、进行整顿，直至取消其从事烟草专卖业务的资格。，这为烟草专卖行政主管部门更好地打击涉烟违法行为提供了一种新的手段。但对“取消从事烟草专卖业务资格”的属性问题一直具有不同的理解:一说认为，“取消从事烟草专卖业务资格”有别于《行政处罚法》规定的“暂扣或者吊销许可证”，不是行政处罚;另一说认为，其实质内容中具有行政处罚的性质，属于行政处罚。［6］《规定》使“取消从事烟草专卖业务资格”明确成为一种行政处罚种类，似乎使这一争论尘埃落定。但笔者认为，《规定》是否有权规定“取消从事烟草专卖业务资格”为一种新的独立的行政处罚种类，有待商榷。《行政处罚法》第二章对行政处罚的种类及其设定作了明确的规定，其中被《中华人民共和国烟草专卖法》(以下简称《烟草专卖法》)及《实施条例》明确规定的有四种:警告;罚款;没收违法所得、没收非法财物;责令停产停业。而“取消从事烟草专卖业务资格”并没有规定在“法律责任”章节。换言之，《烟草专卖法》及《实施条例》并未明确规定“取消从事烟草专卖业务资格”是一种行政处罚。也就是说，“取消从事烟草专卖业务资格”并不属于《行政处罚法》第八条第(七)项规定的“法律、行政法规规定的其他行政处罚”。而《行政处罚法》第十二条①《行政处罚法》第十二条规定，国务院部、委员会制定的规章可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。尚未制定法律、行政法规的，前款规定的国务院部、委员会制定的规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。，国务院部委制定的规章只能在法律、行政法规规定的行政处罚的种类范围内作出具体规定，不能独立创设行政处罚种类。由此观之，《规定》作为部门规章当然无权确定“取消从事烟草专卖业务资格”是一种独立的行政处罚种类，因为其上位法《行政处罚法》、《烟草专卖法》及《实施条例》均未明确规定“取消从事烟草专卖业务资格”是一种行政处罚。《规定》认定“取消从事烟草专卖业务资格”是一种行政处罚种类虽然存在法理上的瑕疵，但对于烟草专卖行政部门的实际工作来说又具有现实的指导作用，有利于其开展工作，在一定程度上也有利于保护当事人的利益。可以说，这是为了实际工作的需要而牺牲我国的法学原理，似有本末倒置之嫌。

2.关于听证当事人的范围

在讨论适用听证程序之前，必须首先解决“谁有权要求和参加听证的问题”，即如何界定“听证当事人”的范围。对此，我国《行政处罚法》未作具体规定，只是笼统地规定“当事人有权要求听证”，《规定》也是完全承袭《行政处罚法》的做法，同样未作进一步的明确界定。

在行政法理论界，对这一问题也有不同的认识。有人认为，听证当事人仅指被事先直接告知将受到行政处罚，并要求举行听证的相对人。我国大多数规章在听证程序规范中都采用这一观点。也有人认为，听证当事人不限于直接被处罚并被告知有听证权的相对人，应将其界定为与拟作出具体行政行为有法律上利害关系的自然人、法人或者其他组织。［4］177笔者认为，听证当事人不以直接利害关系人为限，还应包括受行政行为影响的间接的利害关系人。考察域外立法例，世界各国的行政程序中有权要求参加听证的利害关系人范围呈扩大趋势。奥地利《一般行政程序法》第八条定义“当事人”为利害关系人中对行政机关有法律上请求权或者法律上之利益，而参与该案件之人，在行政程序上自然享有听证权。［8］这一定义没有将听证当事人的范围限制在直接利害关系人的范畴。美国当代行政法也允许更大范围的公众参与行政机关的程序，极少有限制利害关系人参加行政听证的判决出现。［1］421那些与行政决定有直接利害关系的人即明显的当事人，他们以当事人的资格有权要求和参加听证，在法律上不引起任何困难;［1］419同样，如果间接利害关系人(如竞争者和消费者)的权益确实受到该行政行为的影响，也可以要求参加听证。近年来，这一利益诉求的主体在环境保护领域表现得尤为突出，越来越多的利害关系人以当事人的身份参加行政裁决的听证，以确保他们在听证程序上所享有的权利。因此，在当代行政程序法发展的大趋势下，我国也应对“听证当事人”的范围作扩大解释，以最大限度地保障听证程序的客观公正性。

三、听证程序适用范围的规范完善

《规定》确定了四种可适用听证程序的行政处罚种类，在一定程度上扩大了行政听证程序的适用范围，具有进步意义，但对于较大数额罚款的确定标准及听证当事人的范围等一直以来争论不休的问题依然没有实质性的突破，需进一步规范完善。

1.明确“较大数额罚款”及“没收较大数额违法所得”的确定标准

《规定》考虑到各地情况差别很大，因此，第四十四条第二款规定:“省级烟草专卖行政主管部门可以结合本地实际，调整和确定本行政区域内罚款、没收违法所得或者违法烟草专卖品的听证数额标准，报国务院烟草专卖行政主管部门批准后施行。”由于此规定给予各省级烟草专卖行政主管部门自由裁量权，所以在实际操作过程中对“罚款数额”及“较大数额违法所得”会出现不同判断标准，不同标准的适用在一定程度上会影响听证程序的实际运用。笔者认为，为了切实保证当事人的抗辩权，对“具体罚款数额”及“较大数额违法所得”应当以“这些数额”给当事人造成的损害结果大小为标准确定是否适用听证程序。进一步说，就是以“罚款数额”和“没收数额”给当事人造成的损害程度和当事人对数额的接受程度为标准。当事人能否接受这一“数额”受法律规定、当事人的境况及当地经济水平等多种因素的影响，而不能把认定权只交给行政机关，相反，应当交给相对人，凡是当事人要求听证的，行政机关都必须给予当事人听证的权利。［5］15这一方面可以使对数额的认定更符合实际情况，更能维护当事人的权益，另一方面还可以避免烟草专卖行政主管部门在执法过程中规避听证②规避听证是指一些行政机关在行政处罚过程中为了不组织听证，尽量不作出适用听证程序的行政处罚。例如，对适用听证的较大数额罚款，一些行政机关故意降低罚款数额，以使之达不到所规定的标准(如《规定》的一万元)，从而规避听证程序。。规避听证严重背离了《行政处罚法》的公平、公正原则。［9］导致这种现象产生的一个主要原因就是行政机关可以单方面决定“数额”的标准，即随意驾驭这一标准。如果把这一标准的确定权交给行政相对人，凡是认为此“数额”不可接受者就可要求听证，则可在很大程度上避免这种现象的产生。

2.规范对“取消从事烟草专卖业务资格”的规定

对于“取消从事烟草专卖业务资格”是否属于行政处罚，学者和执法者莫衷一是。对此，《行政处罚法》及《烟草专卖法》均无明确规定，《规定》直接规定其为一种行政处罚，在法理上存在障碍，但实务部门对此规定又存在实际需求。因此，笔者建议，立法部门及国务院应当尽快出台相关司法解释或条例，以明确其属性，从而弥补《规定》在法理上的缺陷。

3.明确听证当事人的范围

扩大听证当事人的范围已是世界行政法的发展趋势，我国行政处罚类法律法规及规章对此规定均模糊不清，给实务部门带来诸多困惑。笔者认为，我国行政法应顺应世界各国扩大行政听证当事人范围的趋势，明确听证当事人应为与具体行政行为有法律上利害关系的自然人、法人或其他组织，而不限于直接利害关系人，认定与该行政行为有较大利害关系者均可申请听证，使他们能够表达自己的利益诉求，维护其程序利益。至于“利害关系人”的判断标准，笔者认为，该标准不应是绝对确定的，凡是该行政行为影响到其权利和义务(包括实体上和程序上的权利义务，也包括现实利益和期待利益)，都应认定为“利害关系人”。当然，允许只要是利害关系人都有权要求听证或者得到行政机关的听证通知，就必然会使得参加听证的人数增加，会在一定程度上影响行政效率。也正是基于这一顾虑，行政实务部门往往会以此为由排除有权参加听证的人参加听证或者限制听证程序的启动。笔者认为，在效率和当事人权利之间，我们更应该注重当事人的权利，而不能牺牲当事人的权利迁就所谓的行政效率。再者，保证听证能有效而迅速地进行，方法不在于排斥有权参加听证的利害关系人，而是控制听证程序的进程，要求所有参加听证的人不偏离所争论的问题，不提重复的或者无关的证据。［10］

四、结语

听证程序的适用范围关系到行政相对人的切身利益，其范围之宽窄对当事人来说十分重要。我国《行政处罚法》的规定明显过窄，不利于公众对行政部门权力的监督，也不利于公众利益诉求的表达，因此，扩大听证程序的适用范围势在必行。《规定》的出台，在烟草专卖领域适当地扩大了听证程序的适用范围，具有进步意义，但扩大的程度依然有限，听证当事人的范围依然不明确。要完善我国的行政听证程序，科学合理地界定听证范围，就必须进一步修正法律法规。

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