试论和谐司法语境下诉调对接机制之完善

谢 丰

(苏州市吴中区人民法院，江苏苏州215127)

关于诉调对接，学理上并未形成一个明确的定义。笔者以为，从广义上理解，诉调对接是指诉讼调解与其他调解方式的对接，即通过人民调解、行政调解和司法调解的有机结合，充分发挥大调解功效。从狭义上理解，诉调对接是指诉讼调解与人民调解的对接。由于本文篇幅所限，仅从狭义上的理解来讨论诉调对接问题。

一、诉调对接与和谐司法之关系

(一)诉调对接是和谐司法的题中之义

2006年十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出:“要完善矛盾纠纷排查调处工作制度，建立党和政府主导的维护群众权益机制，实现人民调解、行政调解、司法调解有机结合，更多采用调解方法，综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、协商、疏导等办法，把矛盾化解在基层，解决在萌芽状态。”

在构建社会主义和谐社会的今天，和谐司法应运而生，通过司法活动让当事人之间的纷争得到平复、消减，并使社会关系恢复到或者达到一种真正的和谐状态。这样一种恢复性司法，即是和谐司法的本意所在。诉调对接机制作为化解矛盾纠纷的一把利刃，正是和谐司法的内在要求。

(二)诉调对接是实现和谐司法的重要手段

和谐司法的实现依托于人民法院纠纷解决机制的完善与创新。随着经济体制的深刻变革、社会结构的深刻变动、利益格局的深刻调整及思想观念的深刻变化，经济社会生活中不断出现新的矛盾和问题。纠纷的不断产生，促使人们不断探索解决纠纷的最佳途径，努力使扭曲的社会关系及时恢复到最佳状态，从而推动人类社会和谐地向前发展。诉调对接作为新型纠纷解决机制的重要组成部分，一方面，它能够通过低成本、高效率的运行，最大限度地化解矛盾，解决纠纷;另一方面，其本身具有的调和性与协商性和诉讼固有的刚硬性形成完美的互补，能够更好地消除矛盾，对社会秩序的稳定产生积极作用。

(三)和谐司法要求妥善处理诉讼与调解的关系

在2007年1月召开的第七次全国民事审判会议上，时任最高人民法院院长的肖扬指出:“民事诉讼应当是和谐的、有利于纠纷及时了结的诉讼，不应当是相互顶牛的、没完没了的诉讼……在我国努力构建和谐社会的新的战略目标下，民事诉讼朝着和谐的诉讼模式迈进，大力倡导和谐司法，无疑将成为新时期民事审判的重要特征。”坚持调判结合的民事司法原则，最大限度地化解矛盾纠纷，实现社会和谐是和谐司法的目标之一，而如何妥善处理诉讼与调解的关系，则成为和谐司法顺利实现的关键。诉讼程序固有的弊端，如程序设计的专业化、僵硬化与解决个案所需的常识化、灵活性之间的矛盾，将在很大程度上限制诉讼作为纠纷解决手段的功能和效果。如何在诉讼与调解中间搭建一座舒适的桥梁，让人们可以充分享受制度带来的便利，从自身利益出发选择最便捷的纠纷解决渠道成为诉调对接机制的意义所在。

二、诉调对接机制价值之分析

对诉调对接机制价值之分析，意在揭示该制度设立和完善的必要性及该制度的现实意义，从而为更大程度上发挥该制度的功能优势奠定理论基础。笔者将诉调对接机制的价值归为解纷价值、效率价值、秩序价值三类。

(一)解纷价值——化解纠纷与预防矛盾

“市场经济发展的同时，市场交易主体之间的关系变得日益错综复杂，交易关系的复杂性与交易主体法律意识的低水平、诚信市场氛围的缺失相互交织，使市场领域内的纠纷大量滋生。”［1］77纠纷数量以及复杂程度不断增加，势必要求一个良性的纠纷解决机制予以应对，诉调对接机制即是纠纷解决大机制下的重要一环。首先，从纠纷处理平台上看，诉调对接充分利用法院这一纠纷解决的终极机关，最大限度地整合各方面资源，从而高效、优质地解决矛盾纠纷;其次，从解纷手段上看，诉调对接充分利用诉讼与调解两种不同解纷手段的优势，根据不同案件情况，对症下药，实现案件法律效果与社会效果的有机统一;再次，从纠纷化解方式上看，参与诉调对接的不仅仅包括具有法律专业知识的法官，还包括社会经验丰富、善于做群众思想工作的人民调解员，专业与经验的有机结合，保证了解决纠纷的质量与效率。

(二)效率价值

迟来的正义非正义。相比耗费大量的精力在漫长的诉讼中，很多理性的当事人更加愿意采用低廉、快捷的纠纷解决方式。诉调对接机制为当事人的程序选择权提供了现实路径。诉调对接的效率价值体现在两个方面:一是实现案件繁简分流。目前我国基层法院普遍面临案多人少的问题，而在增加人员编制、提高法官办案能力等解决对策之外，完全可以利用制度本身的改革和完善去解决这一问题。诉前调解可以分流一部分事实清楚、争议不大的案件，从而使进入诉讼程序的案件数量得到控制。二是缓解司法公正与司法效率之间的张力。公正与效率始终是司法追求的永恒目标，然而两者之间往往又存在固有的张力。诉调对接机制可以实现案件的繁简分流，缓解法院的办案压力，使法官能够集中精力于审判工作，从而实现司法公正。

(三)秩序价值

诉调对接机制是在大调解的背景下产生的，制度建立的初衷在于更好更快地化解矛盾纠纷，从而实现社会的和谐稳定。与诉讼固有的刚硬性与程序性相比，诉前调解制度试图通过快捷、灵活、低成本的运行而将矛盾化解在萌芽状态。针对目前矛盾纠纷数量不断增加、涉诉信访问题愈演愈烈的司法现实，在合法的基础上如何合理地化解矛盾纠纷、提升司法威信度、维护社会秩序成为司法界面临的重大课题。诉调对接试图通过整合各方面社会资源，形成纠纷化解的多层次应对机制，从未进入诉讼程序的纠纷入手，提前化解社会矛盾，为构建社会主义和谐社会提供强有力的司法保障。

三、诉调对接机制存在的问题

(一)案件受理类型不明确，诉前调解期限无规定

对于究竟何种性质的纠纷可以进入诉前调解程序，诉前调解委员会以及人民调解委员会主要是针对何种纠纷开展工作，我国法律法规并未给出明确的规定。2002年颁布的《人民调解工作若干规定》第二十条规定，人民调解委员会调解的民间纠纷，包括发生在公民与公民之间、公民与法人和其他社会组织之间涉及民事权利义务争议的各种纠纷。诉前调解的案件受理范围是否应当与《人民调解工作若干规定》一致?现实中，对诉调对接的案件受理类型这一问题，司法机关具有很大的能动作用。这样不仅不利于诉调对接机制的规范化，而且无形中也影响到该机制实施的公正与效率。对于一些案情复杂的民事纠纷，人民调解员只有通过庭审中原被告双方的举证、质证、法庭辩论等环节才能够发现事实，在此基础上再开展调解将更加具有合理性与可行性。另外，人民调解员本身的专业素质应当与其受理案件的难易程度相符合，如果一味地强调案件的处理数量而不重视案件的办理质量，就会对诉调对接机制的正当性形成巨大的冲击。

目前，我国的法律法规对诉前调解的期限没有强制性的规定，这造成很多案件在诉前阶段大量积压，不能正常进入诉讼程序。这种现象不仅是对当事人诉权的一种变相限制，而且在很大程度上将引发公众对司法效率以及司法公信力的怀疑。规定适当的诉前调解期限，不仅有利于案件得到及时的审结，实现公正与高效的司法核心价值，也有利于群策群力，将易激化矛盾化解在萌芽状态。

(二)调解人员素质参差不齐

关于人民调解员的选任，《人民调解工作若干规定》第十三条明确规定，乡镇、街道人民调解委员会委员由下列人员担任:一是本乡镇、街道辖区内设立的村民委员会、居民委员会、企业事业单位的人民调解委员会主任;二是本乡镇、街道的司法助理员;三是在本乡镇、街道辖区内居住的懂法律、有专长、热心人民调解工作的社会志愿人员。第十四条规定，担任人民调解员的条件是:为人公正，联系群众，热心人民调解工作，具有一定法律、政策水平和文化水平。乡镇、街道人民调解委员会委员应当具备高中以上文化程度。从该规定可知，我国对人民调解员的任用并没有规定过于苛刻的条件，这也与基层调解人才的现实状况相契合。但在制度实施中，人民调解员在诉前调解中发挥的作用有限，很多法院的诉前调解工作仍然是依靠法官或法官助手来完成，人民调解员只能起到辅助的作用。原因是多方面的:首先，部分人民调解员本身即是司法行政部门的负责人，承担了很多行政工作，用在调解工作上的时间和精力有限;其次，部分人民调解员素养不高，调解能动性不强;再次，真正意义上的社会志愿人员很少，更多的只是挂名而不履职。这种状况反映出人民调解制度发展的主体困境。如何选择人民调解员，如何保证人民调解员能全身心投入大调解中，是当前诉调对接机制完善的重点内容之一。随着时代的发展，原有人民调解的组织形式、工作方法、队伍结构等已经不能完全适应新形势对调解工作的要求，加快推进调解人员的专业化、职业化建设与发展，是人民调解实现自我突破、始终保持旺盛活力的一项现实而紧迫的任务。［2］

(三)人民调解员物质保障不力

关于人民调解员的奖励问题，《人民调解工作若干规定》虽有原则性的规定，但更加倾向于精神鼓励，而非物质保障。调解工作不仅仅需要调解人员的工作热情，还需要花费大量的时间和精力，如果仅仅依靠精神上的鼓励，而不给予必要的物质补偿，对于调解人员的工作积极性以及人民调解进一步的发展就会产生消极影响。作为纠纷解决机制重要一环的诉前调解，在目前以及将来很长一段时间内将成为纠纷分流的重要途径，因此，必要的投入是必不可少的。

(四)对接模式存在不公正隐患

目前在我国诉前调解的运转过程中，很大一部分纠纷存在法院人员与人民调解员协同作业的情况。诉前法官充分发挥专业优势，人民调解员发挥人情攻势，在情与法的结合下达到纠纷解决效果的最优化。而现今在部分法院，特别是人员较少的法庭，在诉前调解不成功的情况下，很大一部分纠纷仍然由原诉前法官进入诉讼程序审理。这种现象出现的直接原因在于，诉前法官对案件事实已经有了一定了解，这样更有利于其审理工作的开展。在国外，没有哪个国家是由审理诉讼案件的法官亲自调解的，在他们的传统观念下，审判法官一旦从事了调解工作，然后再裁判案件，就是违背程序正义，违背自然正义。［3］(182)笔者认为，法官参与诉前调解无疑是诉调对接机制中一种重要的解纷手段，但在追求诉讼效率的同时，必须恪守程序正义的司法原则，诉前法官与诉中法官的独立，不仅有利于保证司法公正，而且通过不同审判者不同方式的调解，也更有利于促成当事人达成合意，更有利于实现案结事了。

四、诉调对接机制之完善

(一)明确诉前调解案件类型，规定诉前调解期限

诉前调解案件类型的明确化有利于提高法院纠纷解决的效率，有利于规避法院滥用诉前调解行为的发生，更有利于诉调对接机制效益的最大化。不同性质的纠纷需要不同的社会控制形式，纠纷的多元化要求因案制宜地处理纠纷，这是诉调对接的独特优势和生存基础。

笔者认为，要明确诉前调解案件类型，就必须把握以下几点:一是案件事实简单，法律关系明确。因为多数人民调解员本身法律素养不可能达到法官的水平，如果调解的案件法律关系复杂，势必适得其反，不利于纠纷及时有效地解决。二是涉案标的不大。虽然涉案标的的大小与案件的复杂程度并不必然成正比例关系，但为了充分保障当事人的程序性权利，涉案标的大的案件应该直接进入诉讼程序，采用法院调解的方式予以解决。三是涉及婚姻纠纷、家事纠纷、邻里纠纷等与人身权益密切相关的案件应当进行诉前调解。这部分纠纷很大程度上是双方长期矛盾激化的产物，法律适用难度相对不大，直接适用诉讼程序解决过于刚性，通过诉前调解的方式及时钝化双方矛盾，更有利于从根本上解决问题。四是由于政府行为产生的群体性纠纷。此类纠纷主要是由政府的行政行为引发，有些纠纷处于法律规定的空白，完全依靠诉讼手段无法彻底解决。启动诉前调解，可以最大限度地在维护政府大局利益与公民合理诉求之间寻求平衡，有利于动态地、和谐地化解纠纷。

鉴于以上分析，笔者认为，我国诉前调解案件类型可以明确如下:第一，婚姻家庭纠纷;第二，相邻纠纷;第三，小额债务纠纷;第四，因违反治安管理规定所引起的损害赔偿纠纷;第五，因城市房地产拆迁引起的群体性纠纷;第六，其他适宜进行诉前调解的民事纠纷。

与此同时，针对诉前调解必须有相应的期限予以限制，以促使调解人员及时履行职责，为当事人服务。这样不仅有利于纠纷的及时化解，而且有利于避免因久拖不理而产生的涉诉信访情形的发生。笔者认为，诉前调解的期限应当限定为一个月，在一个月的期限内未能成功化解的矛盾，应立即转至诉讼程序并及时告知当事人。

(二)完善人民调解员选任机制

人民调解员素质的高低、能力的大小、责任心的强弱直接决定了诉前人民调解功效的好坏。我国目前对人民调解员资格的规定过于笼统，并未真正依据人民调解委员会设立的具体情况进行资格的分类规定，这样很难发挥人民调解委员会的应有功效。笔者认为，可以从以下几个方面来完善人民调解员的选任机制:第一，不同类型的人民调解组织的调解人员，除了须具备基本条件外，还须具备任职专门条件。对村民委员会、居民委员会人民调解组织，乡镇、街道人民调解组织的人员配置，应要求具备一定的工作年限、熟悉本地区情况等条件。对行业性人民调解组织的人员设置，应要求具有一定的专业、行业知识背景。第二，探索建立职业化的人民调解组织和调解员队伍。针对目前很多人民调解员本身精力有限、无法全身心投入调解工作的现实状况，实现人民调解的专业化有利于人民调解机制更大化地发挥其纠纷解决功能。第三，加大人民调解员选任的宣传工作。为了最大限度地招纳社会志愿者投入到调解工作中来，应当加强人民调解员选任工作的宣传力度，通过网络、报刊、电台、社区公告等多种渠道招纳志愿者，为人民调解工作的顺利开展积累人力资源。

(三)加强人民调解物质保障

针对目前人民调解物质保障不力的窘境，为完善人民调解的经费保障机制，有必要建立多元化经费供给渠道。首先，地方公共财政作为人民调解经费的主要来源，应该为人民调解提供足额的经费支持。公共财政对人民调解的经费支持应采取直接拨款的方式，纳入政府财政预决算范围。对于专职的人民调解员，应按月支付固定的工资，为其缴纳五险一金，提供充足的物质保障，以提高调解人员的工作积极性以及职业优越感。对于兼职的人民调解员，应当按其工作量支付劳动报酬，因为人民调解并不是完全公益性质的免费服务，对为社会作出贡献的个人支付与其工作量相当的报酬符合市场经济的基本规律，在一定意义上也可以促使更多的优秀人才参与到大调解中。其次，通过社会组织自筹资金支持调解工作。针对部分行业性人民调解组织的特殊性质，可以通过引导和鼓励行业协会或社团收取会费的方式自筹资金，以解决协会成员之间或其成员与他人之间的矛盾纠纷。再次，向当事人收取调解费。为避免公众对调解这一公共产品的消费拥挤，也为平衡直接获益者与非直接获益者的负担，适当向当事人收取一定标准的调解费有其合理性。该项收费标准，可以在参照诉讼费收取标准的基础上进行一定程度的减免。

(四)实现诉前法官与诉讼法官的分立

在我国的基层司法实践中，诉前调解委员会一般设立在法院内部，而一部分具有审判资格的法官或法官助理即是调解委员会的成员。虽然我国目前并没有严格意义上的诉前调解法官，但法官参与诉前调解的情况还是普遍存在的。笔者认为，应该严格区分诉前法官与诉讼法官的工作职能。诉前法官主要的职能应当是协助人民调解员开展诉前调解工作，起到指导人民调解的作用，而不是完全意义上成为诉前调解人员。诉讼法官的主要职责应当是在案件进入诉讼程序之后，充分发挥其审判技能，较好地运用法律解决较为复杂的矛盾纠纷。因此，参与诉前调解的法官，不能在所涉案件调解不成功进入诉讼程序后成为该案的主审法官，以防先入为主的观念造成司法公正之困境。另外，对诉前调解法官的职能必须进行严格定位，以指导为主，实际参与调解为辅。

［1］ 宋朝武.调解立法研究［M］.北京:中国政法大学出版社，2008.

［2］ 吴志明.大调解——应对社会矛盾凸显的东方经验［M］.北京:法律出版社，2010:167.

［3］ 〔日〕棚濑孝雄.纠纷的解决和审判制度［M］.王亚新，译.北京:中国政法大学出版社，2004:79.