对生态补偿法律机制概念的认识

潘 昊

(湖南广播电视大学，湖南 长沙 410000)

对生态补偿法律机制概念的认识

潘 昊

(湖南广播电视大学，湖南 长沙 410000)

生态补偿是环境保护的重要手段之一。逐步建立生态补偿的机制化和法律化，才能够实现环境正义的价值目标，促进生态环境可持续发展，保障和谐社会的建立。生态补偿法律机制定义是为缓和生态系统所受到的干扰并使之可持续发展，国家、社会、生态效益受益人及其他组织以资金方式给予对为生态保护做出贡献者、在生态破坏中的受损者和减少生态破坏者适当的经济补偿，用于提供生态效益的自然资源的营造、抚育、保护和管理，加强自然资源自我调节的一系列法律制度的有机结合。

生态补偿法律机制;生态补偿;法律机制

如果四川水土流失严重，上海人将面对什么样的黄浦江?如果内蒙古沙尘四起，北京人还能见到纯净的天空吗?在生态保护和建设中，目前普遍存在“少数人投入，多数人受益”、“部分地区投入，全社会受益”、“落后地区投入，发达富裕地区受益”、“上游地区投入，中下游地区受益”等不合理现象，出现了“在保护的同时，也在保穷”的怪圈。为解决这一问题，生态补偿机制成为近年来国内外学者所普遍关注的问题之一。在现代法治观念下，法律以其特有的概括性、普遍适用性、规范性和国家强制性为人们设定行为模式，将未来可预见的各种情况纳入规范的轨道，可以避免各种冲突与矛盾，发挥着其它手段和措施所不具备的作用。因此，研究生态补偿法律机制的意义在于将生态补偿纳入法治轨道，使之在符合市场规律的前提下成为有普遍适用性和规范性并由国家强制力保障其实施的具体制度。本文所研究的生态补偿法律机制实际上包含了两个基本概念——生态补偿和法律机制。因此要理解生态补偿法律机制的基本内涵，我们就必须对这两个基本概念有所认识。

一、生态补偿的概念和内容

对生态补偿的含义，国外对它的定义还未见于文献中，而国内学者已经进行了有益的探索，现择其代表性的观点:

一是广义说，“生态补偿从狭义的角度理解就是指:对由人类社会经济活动给生态系统和自然资源造成的破坏及对环境造成的污染的补偿、恢复综合治理等一系列活动的总称。广义的生态补偿则还应包括对环境保护丧失发展机会的区域内居民进行的资金、技术、实物上的补偿、政策上的优惠，以及为增进环境保护意识，提供环境保护水平而进行的科研、教育费用的支出。”［1］

二是约定说，“生态补偿即指国家或社会主体之间约定对损害资源环境的行为向资源环境开发利用主体进行收费或向保护资源环境的主体提供利益补偿性措施，并将所征收的费用或补偿性措施的惠益通过约定的某种形式转达到因资源环境开发利用或保护资源环境而自身利益受到损害的主体以达到保护资源的目的的过程。”［2］

三是目的论，“所谓生态补偿是指人类社会为了维持生态系统对社会经济系统的永续支持能力，针对生态环境进行的补偿、恢复、综合治理等行为，从而起到维持、增进生态环境容量或者抑制、延缓自然资本的消耗和破坏的作用，以及对生态建设做出贡献者和由于环境保护和利用自然资源而利益受到损失者所给予的资金、技术、实物上的补偿、政策上的优惠等行为，其实质是通过补偿制度的设计，达到生态系统与人类社会的协调、良性互动，最终实现社会经济和人类自身的永续发展。”［3］

本文无意对上述三种观点是否存在缺陷或者存在哪些缺陷做出判断或说明，仅以前期理论研究的成果作为铺垫，以此希望能更好的探讨生态补偿这样一个概念。《环境科学大词典》将自然生态系统补偿定义为:“生物有机体、种群、群落式生态系统受到干扰时，所表现出来的缓和干扰、调节自身状态、使生存得以维持的能力”。这一概念强调的是生态系统自身的补偿，根据这个定义，我们可以把生态学角度的生态补偿看做生态负荷的还原能力，或者是自然生态系统对由于社会、经济活动造成的生态破坏所起的缓冲和补偿作用。而随着人口的增加和工业化进程的加快，生态系统的自我恢复功能在人类的面前已经显得微不足道，因此必须进行经济法学和环境法学意义上的生态补偿。从经济学的角度分析，生态补偿是通过有益(或者受损)的生态产品或者服务进行补偿，从而使生态外部性内部化，实现资源最优配置，正向激励生态产品的提供者。环境法学角度的生态补偿是指环境资源受益人、国家、社会、其他组织对因生态保护而利益受到损害或者付出经济代价的人给予适当的经济补偿。除了不同学科对生态补偿的理解之外，目前国内学者对生态补偿概念的理解还有狭义和广义之分。广义的生态补偿，包括污染环境的补偿和生态功能的补偿，即包括对损害资源环境的行为进行收费或对保护资源环境的行为进行补偿，以提高该行为的成本或收益，达到保护资源的目的。狭义的生态补偿是指生态功能的补偿，即通过制度创新实行生态保护外部性的内部化，让生态保护成果的受益者支付相应的费用;通过制度设计解决好生态产品这一特殊公共产品消费中的“搭便车”现象，激励公共产品的足额供应;通过制度变迁解决好生态投资者的合理回报，激励人们从事生态保护投资并使生态资本增值。本文中如无特别说明，均指狭义的生态补偿。

相关学科对于生态补偿理论研究的深入和实证分析的发展，使得生态补偿有了越来越广泛的内涵，其外延也得到延伸。生态补偿强调的是整个生态系统的可持续性，对于自然资源的环境要素功能给予了更多关注，在这一点上不同于自然资源补偿。生态补偿既包括对生态产品与服务提供者所带来的正向激励，如补偿费、直接投资等，又包括对生态产品与服务提供者所带来的负向激励，如生态税费等。从生态补偿主体的角度可以划分为以政府为主导和以市场为主导;从补偿对象可划分为对为生态保护做出贡献者给以补偿、对在生态破坏中的受损者进行补偿和对减少生态破坏者给以补偿 ;从条块角度可划分为“上游与下游之间的补偿”(流域上游的生态保护直接影响到下游地区的生态质量，对上游地区的生态保护努力和机会成本给予相应的补偿)和“部门与部门之间的补偿”(“直接受益者付费”补偿);从政府介入程度可分为政府的“强干预”补偿机制(通过政府的转移支付实施生态保护补偿机制)和政府“弱干预”补偿机制(在政府的引导下实现生态保护者与生态受益者之间自愿协商的补偿);从补偿的效果可分为“输血型”补偿(政府或补偿者将筹集起来的补偿资金定期转移给被补偿方)和“造血型”补偿(政府或补偿者运用项目支持的形式，将补偿资金转化为技术项目安排到被补偿方(地区)，帮助生态保护区群众建立替代产业，或者对无污染产业的上马给以补助以发展生态经济产业)。

生态补偿的内涵和外延反映了其具有以下个特征:1.补偿主体的二元性:这是由生态环境问题的两面性(政府失灵和市场失灵)决定的，只有通过政府和市场的双向调节和双重补偿的共同作用，才能维持生态环境的可持续发展。2.补偿范围的广泛性:环境危机产生的根本原因就是人类社会经济活动中对资源造成了浪费和对环境造成了污染。［4］生态补偿既包括对为生态保护做出贡献者给以补偿，又包括对在生态破坏中的受损者进行补偿和对减少生态破坏者给以补偿;既有“上游与下游之间的补偿”又有“部门与部门之间的补偿”。3.补偿手段的多样性:根据具体情况，政府可以选择“强干预”补偿或“弱干预”补偿;“输血型”补偿或“造血型”补偿，同时在环境资源产权界定的基础上引进市场激励机制也能提高补偿的效率;目前普遍存在的补偿手段有建立土地征用补偿制度、通过制定相关法律及配套法规、通过湿地资源保护行动等;4.补偿的法定性:依据法治的精神，要保证生态补偿的延续性就必须将其上升为法律机制，并制定配套的法律制度保障生态补偿的执行力和效果，而不仅仅是停留在政府方针和政策层面。

在我国生态补偿主要涉及以下七个方面内容:1.生态系统区域之间的补偿:如退耕还林、退牧还草、湿地保护等政策实施过程当中的利益补偿。2.生态系统流域利益主体之间的补偿:如上游天然林禁伐产生的利益补偿。3.生态系统行业间受惠者和受损者之间的补偿:如矿产资源开发与林业、农业之间的利益补偿。4.我国东西部地区之间生态保护利益衡平的补偿:如“西气东送”和西部荒漠化治理等利益衡平补偿。5.生态系统具体开发利用中的补偿:这里主要解决的是自然资源产权制度与确权中的补偿。6.具体生态保护项目或工程中的补偿:如“三峡工程”中的生态移民补偿。7.建立自然保护区的生态补偿:如保护区野生动物侵农问题中的利益补偿。

二、法律机制的概念和内容

生态补偿法定性的特征决定了我们对另一个基本概念——法律机制进行分析的必要性和重要性。首先要了解什么是机制。从语义来看，根据《现代汉语词典》的解释，“机制”有四种含义:一指“用机器制造的”;二指“机器的构造和工作原理”;三指“有机体的构造、功能和相互关系”;四指“一个复杂的工作系统和某些自然现象的物理、化学规律”。从词源来看，机制(mechanism)一词，来源于古希腊文mechane，原指机器的构造和原理，是工程学概念。以后被运用到生理学、医学领域用来描述生物集体的各器官如何有机结合在一起，通过他们各自的变化和他们之间的相互作用产生特定的机能 ，并且取得了一系列研究成果。这给了社会科学研究以极大启示。由此，这一概念被广泛应用到生理学、心理学、哲学、经济学、管理学等多门社会学科中，其内涵也演变为一个系统的组织或部分之间相互作用的过程和方式。对机制的理解首先需要有系统论的理论前提，因为机制本身是一个动态循环过程。从系统论的角度看，机制有两个主要特征:第一，具有自动实现系统均衡的功能。第二，通过子系统之间的相互影响、相互制约来实现系统均衡功能。同时，机制的运行在于系统内部各要素间信息的交流与互换，要素间的信息反馈是保证系统正常运作的重要前提;而且，机制的运作之目的在于实现一个特定的预期，即机制的运作要具有实效性，能够产生符合预期或朝预期方向发展的某种后果。机制实际上就是系统本身相互渗透、相互协调并按一定方式运行的一种自我调节、应变的功能。因此，社会科学范畴的“机制”概念可定义为:指系统内各要素间的律动或惯性的作用联系，这种联系通过一定的作用形式表现出来，形成系统的综合效率。机制概念在社会科学领域的运用标志着对社会事务的认识与研究从现象描述到本质说明的方法论变革。在社会管理活动中，设计出类似生物系统的机制，去自动引导、调节、控制人们的自身行为，使工作自动沿着事前设定的目标方向前进，能够减少管理费用，特别是减少人对人的直接管理所带来的弊病和不确定性。比如，十个人分蛋糕的故事。首先要确定谁负责分，然后决定谁先拿蛋糕。如果确定分者先拿，在自利心的驱使下，分者很可能把蛋糕分得大小不均，并将最大的一块拿走。但如果规定的是分者最后拿，那上面所发生的一切问题就迎刃而解了。分者即使出于自利的目的，也必然要把蛋糕切成大小均等的十块。在这里，规定分者先拿是一种制度安排，规定分者后拿也是一种制度安排。但前者产生的结果与事前设想的目标相差甚远;后者根据人的自利本性特点，在程序设计上加以控制和引导，保障了事前预定的目标能够自动得到实现。由此可以看出，运用机制原理协调利益关系可以收到事半功倍的效果。

利益关系是社会领域中最普遍、最敏感和最根本的问题之一，同时也是社会制度变迁的根本原因。只有形成协调稳定的利益关系，才能使社会变得正常有序。对社会资源控制的不同导致了利益差别，利益差别则成为利益冲突的根本原因。利益冲突在任何社会都是不可避免的。为了让利益冲突使之不至发展到对社会造成严重振荡的程度就必须对其施以控制，首先面临的便是控制手段的选择。对于利益冲突的控制可以通过经济途径、观念途径、制度途径等多种途径予以实现。与利益冲突的经济协调和观念协调不同，利益冲突的制度协调是指针对利益关系直接进行协调，是通过对人们之间利益关系的重新定位和对人的利益行为范围的限制来实现利益协调的。在对社会利益冲突的制度协调中，法律制度是其中核心的内容之一。因为法律正是起源于利益冲突，利益调节或再分配是法律的一大功能。法律的变化与发展根源于各种利益关系即人们利益要求的变化与发展。法律公平与否，取决于利益平衡与否。法律对社会的功能主要通过对利益的调整控制而实现。法律意志的背后是各种利益的体现。离开了利益关系，法律既无从产生，也无以存在。可以说，法律正是在对利益的控制过程中体现其生命力和表现其自身价值的。而法律的“控制”功能，就是为了达到预定的目的，施控主体通过信息传递装置，对受控客体的一种能动的作用。它使得受控客体根据施控主体的预定目的而动作，从而构成具有控制功能的系统。这种控制系统，具有整体性、开放性和动态平衡性的特征。法律不是法律目的的简单的干瘪的说教，也不是所有法律手段和法律规范的简单的加合，而必须是一个功能互补、协调配套、运转通畅的系统。“规模效益”是经济学上的一个重要词汇，其实法律制度功能的发挥也受制度规模的影响。只有形成一个相关领域的有机制度群，其中某一制度才能在系统当中借助与其他制度的相互关系发挥其最大的效用。法律作为一个系统，包括立法、司法、行政执法、守法和法律监督多个环节。法律系统的运行及功能的实现本身也是一个动态的、有机联系的过程。这种运转系统就是法律机制。从另一个角度讲，要使社会生活变得正常有序，作为社会生活控制工具的法律本身也必须是系统和有序的。这里的法律机制是指法律运行与实现的基本途径和方式，它是从法的动态方面认识和描述法的运作与实现的一个理论范畴。法律机制可定义为:统治阶级运用国家政权的力量，通过各种彼此间相互联系和制约的立法、司法、行政执法、守法、法律监督等诸环节，作用于社会关系的有机序列系统。各种有序的相互联系、相互推动、相互制约的法律手段调整利益关系的运行系统和运行过程。这一概念以系统观念为核心，强调其功能的共生互济、协调互补、配套互动的特征，包括了法律调整系统的结构、功能，各组成部分的关系和调整利益关系的方法等。

三、结语

由此，我们可以将生态补偿法律机制定义为:为缓和生态系统所受到的干扰并使之可持续发展，国家、社会、生态效益受益人及其他组织以资金方式给予对为生态保护做出贡献者、在生态破坏中的受损者和减少生态破坏者适当的经济补偿，用于提供生态效益的自然资源的营造、抚育、保护和管理，加强自然资源自我调节的一系列法律制度的有机结合。对复杂的利益冲突寻找和发现适当的组织和程序模式并进行法律规范是生态补偿法律机制的基本任务。分蛋糕的故事实际上向我们传达了这样一条信息——机制是协调利益关系的有效手段，而根据以上分析，法律机制则是控制利益冲突的最理性的选择。通过法律机制的协调，可以有效降低政策协调、经济协调和观念协调的主观随意性，从而最大限度地保持利益制度和整个社会的稳定。因此，强调法律机制在生态效益补偿中的重要性和权威性，对于整个生态保护和建设的可持续性具有至关重要的意义。

［1］李爱年，刘旭芳．生态补偿法律含义再认识［J］．法制经纬，2006．

［2］吕忠梅．超越与保守——可持续发展视野下的环境法创新［M］．北京:法律出版社，2003．

［3］杜群．生态补偿的法律关系及其发展现状和问题［J］．现代法学，2005，(3)．

［4］杨娟．生态补偿法律制度研究［D］．武汉大学硕士学位论文，2005．

［5］刘佳．生态环境补偿的法律机制研究［D］．中央民族大学硕士毕业论文，2006．

责任编辑:王习贤

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A

1009－3605(2011)02－0109－04

2010－10－28

潘昊，男，湖南宁乡人，湖南广播电视大学讲师，主要研究方向:经济学。