论欧盟竞争法执行机制的变迁

彭心倩

(广州大学，广东 广州 510006)

论欧盟竞争法执行机制的变迁

彭心倩

(广州大学，广东 广州 510006)

竞争法的委员会集中执行制在欧洲一体化的初期，为一体化的构建以及竞争文化的传播起到了举足轻重的作用;然而随着欧盟的扩大、成员国的发展，集中执行制显得越来越不适应共同体发展的需要。在经历40年的一体化进程后，欧盟于2004年对其竞争法的执行机制进行了分权制的重大改革。这种改革更多的不是竞争规则的自我逻辑完善，而是欧盟超国家治理中国际机制对国际合作的适应性变化。

欧盟竞争法;执行机制;变迁

1962年，欧洲理事会通过了《理事会关于执行第85条和第86条(现第81条和第82条)的第17号条例》，首次对竞争法公共执行主体的权能进行了划分，形成了以委员会为核心的集权化的实施机制。在该实施机制下，企业的限制竞争行为如想获得不违法确认或者豁免，必须向委员会进行个案申报;成员国的竞争主管机关和法院尽管有权适用第81条第1款的规定，但无权行使否定性排除权以及豁免的审查确认权。2004年5月1日，就在欧盟实现了历史上最大一次扩大——成员国由原15个扩大到25个的同一天，欧盟理事会颁行了《关于实施欧盟条约第81条和第82条竞争规则的规定的第1/2003号条例》并全面适用于新欧盟。新条例废除了企业的申报确认制，构建“竞争网络”，形成委员会指导下的竞争法成员国分散执行机制。竞争法执行主体权力的配置，呈现出从共同体行政主体主导的集权型执行体制向共同体行政主体主导的合作型执行体制的变化。这种改革更多的不是竞争规则的自我逻辑完善，而是欧盟超国家治理中国际机制对国际合作的适应性变化。

一、欧盟竞争法欧洲委员会集中制执行的历史意义

欧洲一体化的突破是从欧洲煤炭和钢铁的联合上开始的，一体化的实现首先也发生在经济领域，这其中作为“经济宪法”的竞争法不可或缺。欧洲委员会对竞争法的统一集中执行，为一体化的构建以及竞争文化的传播起到了举足轻重的作用。

1．欧盟竞争法的执行集中实施培育了成员国有效竞争的观念。在欧盟竞争法设立之时，许多成员国不但没有竞争法，甚至连制定竞争法的观念都很薄弱。如最初的舒曼计划，就将欧洲煤钢领域内的合作形式设计为具有卡特尔性质的煤钢联营;而如今经过欧洲委员会和欧洲法院几十年的努力，不但所有的成员国都认同了竞争法的观念，而且绝大多数成员国都相继建立了自己国内的竞争法。此外，作为成员国联合行动整体的欧盟，如今也是世界贸易组织里倡导建立国际竞争法的积极代表。

2．欧盟竞争法的集中实施促进了成员国竞争法建设的趋同。由于共同体是由各个主权彼此独立的国家组成，他们都有制定旨在使自身利益最大化政策和法律的巨大空间。鉴于各国都有着各自独特的政治、经济和法律传统，尤其对于竞争法这种本质上属于公法的制度来说，完全可能制定出截然不同的国内法。然而现实中，他们却纷纷制定出与欧共体竞争法相似甚至相同的竞争法制度，这在相当程度上是因为共同体层面的欧盟竞争法的集中执行，使得各国从降低立法和执行成本考虑而制定出类似的竞争规则。

3．欧盟竞争法的集中实施维持了欧盟竞争法制度的一致性。在《欧共体条约》草案谈判之时，各国代表都支持以禁止性原则为基础的竞争法设计，但是由于竞争法本身的不确定特点，决定了在具体界定什么是“扭曲竞争”等一系列问题上出现的困难。为了能根据市场需要灵活适用而不至于僵硬地“一刀切”，条约做出了由理事会进一步做出准则以及由委员会集中执行的规定。而这种集权反过来又最有利地保障欧盟竞争法不被“误读”，并且能够被“一视同仁”地适用于每一个成员国及成员国企业。

4．欧盟竞争法的集中实施为隔绝成员国的某些有关一体化消极意识干扰起到了屏障作用。由于一体化的道路并不是一帆风顺，尤其当遇到严重的经济衰退，成员国国内社会矛盾突出时，某些成员国就会因为本国利益而对一体化产生消极抵制情绪，采取一些明里暗里的贸易保护手段，或者将国内不满意见的视线转移到一体化层面等等，从而对欧洲一体化带来消极影响。将欧盟竞争法的执行权集中于共同体层面后，一体化机构及其政治精英们便可以借助法律的自治作用，利用委员会的集中实施，将这些成员国的政治干扰降小到最低。

二、欧盟竞争法欧洲委员会集中制执行的缺陷

1．欧洲委员会集权一身，备受指责。

自《罗马条约》生效以来，委员会就承担着在共同体实施竞争法的重任。根据理事会1962年制定的第17号条例规定，委员会不仅享有《欧共体条约》第81条第1款和第82条对限制竞争协议和企业集中进行禁止的权力，还享有第81条第3款规定的对某些特定限制竞争协议的豁免权，以及在禁止程序和豁免程序之外，对企业发放不违法认证的权力。委员会在行使维护共同市场竞争的职权时，不仅享有被动地受理投诉以及审批权，还享有主动的检查权，甚至突击检查权;不仅享有对违法行为的处罚权，包括停止违法行为以及罚款等等，还享有对市场符合竞争法行为的引导权，包括发布指南以及负责指导颁发一些与实施欧盟竞争法相关的通告等。由于集权一身，实践中以欧洲委员会为被告的案例也不乏鲜见。在1983年Musique Diffusion Francaise诉委员会一案中，原告就声称，“所涉争讼的委员会决定之所以是非法的，一个简单的原因事实就是它是在委员会做出的决定，而欧盟委员会在决定过程中既当法官又当检察官。”［1］有学者也说，“判定是否违反竞争法的程序受到不止一次的指责……一个普遍的不满就是委员会将法官、检察官和陪审团的职责集于一身。”［2］

2．安慰信缺乏法律效力，裁决滞后。

当欧洲一体化之初，欧共体仅六个成员国时，集权一身委员会还能运作自如。而如今，即使是不存在外界对集权的指责，委员会本身也重负难堪了。根据17号条例中的程序法运作，委员会平均每年仅能做出10－12个正式的豁免决定，而每年申报的限制竞争协议却数以千计。在这种申请数量和批准数量远远失衡的情况下，委员会也试图采取一些措施减轻负担，如发布宽容通告——明确规定一些对市场影响不大而可以不适用条约第81条第1款协议，建立类别豁免制度，以及引入“安慰信”(Comfort letter)制度等等，但效果并不明显。以安慰信为例，即使这种非正式的并不具有法律约束力的安慰信，一年也只能颁发150个左右。随着欧盟的扩大，集中管制已经成为成员国与共同体社会矛盾的来源，如果不能够采取有效措施进行改革，将严重危及欧洲联合体在未来的发展空间。

三、欧盟竞争法执行机制改革的动因

欧洲一体化在经历了二战后的突破、20世纪70年代发展的停滞，进入20世纪80年代后，出现了前所未有的迅速发展态势，带来了一系列新的经济政治状况的变化。

1．在经济方面，欧洲共同大市场建成。20世纪80年代中期，欧共体重新提出了建设内部大市场的目标。1993年，各成员国相继拆除了本国设立的各种有形壁垒、技术壁垒和财政壁垒，实现了成员国之间的货物、人员、服务和资本的四大流通。2000年，欧元作为欧洲市场通行货币正式颁行，标志着欧洲大市场全面建成。而随着大市场的建立、成员国政府间各种贸易壁垒的拆除，成员国之间经济往来更加活跃，市场主体之间的竞争也更为激烈，竞争法相关案件数量不断激增。

2．在政治方面，政治一体化的形式得到有效加强。1986年《单一欧洲法案》的通过，标志着欧洲一体化进入了新的历史阶段。与之前的《欧共体条约》有着明显不同，《单一欧洲法案》在指导思想上已不把欧洲的统一当作避免战争的重要手段，而是要建立一个单一实体的欧洲联盟，并且使之有效地运行。1993年，《马斯特里赫特条约》(简称《马约》)成立了欧洲联盟，进一步促进了欧洲一体化的融合和深化。《马约》宣称，希望进一步保证欧盟各机构的民主和高效运行，使之能够在单一体制的结构内更好地完成所承担的任务;并且决心在欧洲人民中间建立一贯日益紧密联盟的进程，使决策在遵守“辅助原则”的情况下尽量接近公民。［3］《马约》提出的这些在民主、效率、单一体制下分权的思想，反映了欧盟在深化过程中成员国对欧盟进一步协调发展的要求，也代表了欧洲一体化未来发展的方向。

3．在制度方面，多数成员国已制定并设立了与欧盟竞争法模式相适应的本国竞争法及其执法机构。《单一欧洲法案》的通过重燃了欧洲人对于欧洲一体化的信心。成员国政府相继以共同体竞争法模板建立健全了本国竞争法，以表明他们对建立共同市场的信心和支持。法国和意大利先后于1986年和1990年颁布了新竞争法。1993年瑞典几乎全盘引进了共同体竞争法。而随着一体化的深化和共同市场的扩大，英国也由最初不愿“出让”其过多主权给“大陆人”，到尽量使其竞争法制度与共同体相协调以减少法律上的差异给企业带来的额外成本，以便英国企业能迅速有效地进入共同体市场。1998年英国颁布的竞争法“无论从实质内容、条款形式还是立法的实施机构设置上”，都已与欧盟的制度体系非常类似。［4］此外，就连一直固守本国竞争法传统的德国，最后也以“自由化”和“欧洲化”为理念，于2004年大刀阔斧地修改了竞争法，使德国新竞争法留下了欧盟竞争法“规则和价值标准的深刻印痕”。［5］

四、欧盟竞争法执行机制改革的积极效用

经过6年的改革实践，欧盟竞争法的执行机制取得了预期的积极影响。

1．分散执行权适应了扩大了的欧洲大市场的需要，减低了欧盟扩大后共同体的委员会职责负担，减少了市场上不确定的法律关系。当欧洲统一大市场建立后，成员国之间贸易频繁，企业并购案例激增，委员会已不堪重负。大量的企业并购申请不能及时得到处理，而安慰信的发放虽然可以减轻委员会的工作量，但一方面，委员会无需公布以安慰信形式所作决定的协议的主要内容，有违公开性的要求，相关的利益方亦不能对这些协议提出异议以维护自身权益;另一方面，无论对于欧盟法院还是成员国法院，委员会以安慰信形式做出的否定性排除或豁免决定都不具有法律约束力。因此安慰信的缺陷十分明显。将欧盟竞争法的执行权分散到各个成员国则可以从根本上解决扩大后的欧洲大市场的经济活动需要，大大降低了市场主体的守法成本。

2．分散执行权激发了成员国参与共同体实务的积极性和创造性，并有利于建立欧盟的身份认同。过去由于无管辖权，成员国对于欧盟竞争法的实施并不热衷，甚至出现当面对不利于本国利益的情况时，对欧盟竞争法进行规避或变相抵制。分权后的成员国主管机关和法院在竞争法实施中占有更重要的地位。出于改善本国“制度竞争优势”，更好地吸引投资的出发点，这种成员国的主体性地位可以激发它们参与共同体层面事务的积极性，促使它们发挥自己的能动性。这种成员国主体性地位还有利于消化他们对共同体制度中对本国消极影响的不满情绪，从而促进成员国，尤其是新加入的十个成员国，对共同体制度及身份的理解和认同，增强共同体的凝聚力。

3．分散执行权并没有削弱委员会的主导性地位。改革后，委员会被赋予了更强大的调查权、检查权，以及对竞争法出现的新问题的指导权;而欧洲竞争网络的建立又为委员会对成员国实施行为的监督提供了更及时更便捷的平台。因此分权后，欧盟竞争法的核心权力仍掌握在一体化机构中，现代化后的欧洲委员会仍然是欧洲超国家治理中的有效主体机构，它可以继续引领各个成员国一体化发展的道路。

4．通过欧盟竞争法的渗透加强了成员国之间的联系和融合。由于共同体竞争法的客体是具有对共同市场贸易有影响的竞争行为，相比其他一些共同体政策，如农业政策、地区政策、社会政策、以及对外贸易政策等等，其导致的成员国之间的彼此联系更为紧密。而欧盟竞争法在成员国实施后，成员国之间不可避免地会出现相互之间的主管机构的合作或者司法协助的情况，从而使各国之间的联系得到加强，了解得到加深。

综上所述，欧盟竞争法执行的集中化和分散化都不是偶然和随机的。在欧共体建立之时，成员国仍处于松散联系的状态。竞争法的集中实施，不但为欧洲单一市场的最终确立创下了汗马功劳，而且对欧洲集体身份认同的构建起到了积极作用。然而当欧盟步入深入发展阶段之时，分散欧盟竞争法的执行权也势在必行。欧盟竞争法的执行机制改革是欧洲一体化融合的制度阶段性产物。分权相对于集中，不仅仅意味着委员会与成员国在管辖范围上的重新分工，更重要的意义在于委员会与成员国在深层次意义上的执法合作。改革后的欧盟竞争法，形成了以共同体为统领，成员国相互协助，为维护共同体利益而共同奋进的局面，开创了欧共体、成员国以及成员国之间一种崭新的纽带关系。欧盟竞争法执行机制的改革标志着欧洲一体化融合的一个新的发展阶段。

［1］Muisque Diffusion Francaise v．commission ，Case 100－103/80，［1983］，ECR 1825．

［2］Paul Craig and Grainne de Burca，EU Law，2nd ed．Oxford University．2007．

［3］Treaty on European Union(Maastricht Treaty)，Article 11 ，OJ C 191 of 29．07．1992．

［4］Baldi，Gregory．"Europeanizing Antitrust:British Competition Policy Reform and Member State Convergence"Paper presented at the annual meeting of the American Political Science Association，Hilton Chicago and the Palmer House Hilton，Chicago，IL，Sep 02，2004．

［5］Andreas Klees，"Breaking the Habits:The German Competition Lawafter the 7thAmendment to the act against restraints of Competition"，German Law Journal，No．4，2006．

责任编辑:刘剑康

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1009－3605(2011)02－0102－04

2010－12－20

彭心倩，女，湖南长沙人，广州大学法学院讲师、博士，主要研究方向:国际法。