完善农村公共产品供给的财政保障机制

盛 琳

(中共湖南省委党校、湖南行政学院，湖南 长沙 410006)

完善农村公共产品供给的财政保障机制

盛 琳

(中共湖南省委党校、湖南行政学院，湖南 长沙 410006)

农村公共产品供给是基本公共服务的重要组成部分。农村公共产品供给在财政制度方面存在诸多缺陷，因此，改进和提高农村公共产品供给水平，必须加强制度建设，完善农村公共产品财政保障机制。

农村;公共产品供给;财政;保障机制

进入新世纪以来，与高速发展的城市经济和享有现代文明的城市市民相比，农村社区不仅在经济方面是落后的，而且在公共事业建设领域也远远落后于城市。城乡公共产品供给的巨大差异，农村公共产品供给的缺乏，是导致“三农”问题出现与城乡失衡的重要原因之一。2010年12月中央经济工作会议明确提出今年的主要工作任务之一就是完善基本公共服务，创新社会管理机制。作为基本公共服务的主要内容农村公共产品供给显然在促进城乡协调发展、“三农”问题的解决中发挥重要作用。本文拟运用公共财政基本理论在准确界定农村公共产品的内涵、特征的基础上，认清其在财政制度方面的缺陷，提出完善农村公共产品财政保障机制的具体对策。

一、农村公共产品的内涵与特征

农村公共产品是指相对于城市公共产品而言的，具有一定程度的非竞争性和非排他性，用于满足农业发展、农村进步、农民需求的产品或服务。这些产品和服务会使农村受益，但其中有些社会产品或服务的受益范围又不仅仅局限于农村地区，具有一定程度的外溢性。首先，农村公共产品是为了满足三农需要，是为了满足农村进步、农业发展和农民生活消费共同需要的产品，产品内容涉及农村社会的公共需求、农业生产、农民生活的方方面面。其次，农村公共产品具备公共产品属性，其效用的外部性，使得受益范围不仅仅局限于农村地区。第三，农村公共产品类型多样性。农村公共产品根据受益范围的大小可以分为全国性的公共产品、地方性的公共产品和跨区域性的公共产品。根据财政分权理论，中央政府主要负责全国性公共产品的提供，地方政府则负责地方性公共产品的提供，跨区域性的公共产品由中央和地方共同提供或几个地区联合提供。另外，根据农村公共产品在消费过程中的性质不同，又可分为纯公共产品与准公共产品。纯公共产品是指在消费过程中具有完全的非竞争性与非排它性的产品。这类公共产品由政府供给，数量较大，但消费者偏好相差较小，收益比较均匀，不用付费。典型的有农村基层政府行政服务、农村综合发展规划、农村信息系统、农村基础科学研究、大江大河治理、农村环境保护等。理论上认为，农村纯公共产品同其它公共产品一样应由政府免费提供。然而现实中，绝大多数农村公共产品是以准公共产品的形式存在的。准公共产品又称为混合产品，兼有公共产品与私人产品的特征，在消费和受益中表现为不同时或不完全具有非竞争性和非排他性。农村准公共产品包括以下几方面:①在性质上接近于公共产品的准公共产品:农村义务教育、农村公共卫生、农村社会保障、小流域防洪防涝设施建设、农村科技成果的推广、农田防护林、病虫害的防治等。②一般的准公共产品:如农村高中及职业教育、农村水利灌溉系统、中低产田改造、农村医疗、农村道路建设、乡村电网建设、农村文化馆等。③在性质上接近于私人产品的准公共产品:如农村电信、电视、成人教育、自来水、农业机械设备投入等。一般而言，准公共产品的供给主体可以是政府也可以是私人或市场，在供给上具有“公共”性质，在消费中却具有“私人”性质，需要付费才能享用。最后，农村公共产品包括政府提供的，村集体、私人含企业提供的，农民自发参与提供的以及其他非营利组织提供的公共产品。

农村社区处于中国行政区划的最低层，地域广大而生产规模较小，农民的生产方式落后和文化素质较低，因此，对公共产品的需求更强烈。然而，农村的边缘性则使农民很难享受到全国性和区域性的公共产品;而地方政府由于财力有限，所能为农民提供的公共产品也十分有限，农村公共产品短缺远高于城市。由于农村公共产品在地域分布上有其不同于其它公共产品的地方，因此，农村公共产品具有一定的特殊性。具体表现在:第一，农村公共产品的离散性。我国农村地域广、范围大，不同地区农村发展程度差异大，加之农村生产具有规模小、经营分散的特点，为了使农民均等地享有基本公共产品就必须根据农村实际情况进行农村公共产品的供应，因此农村公共产品的供给不同于城市公共产品的集中供给，表现出特有的离散性。第二，农村公共产品的多样性。我国农村分布辽阔，东、中、西部地区农村特点各不相同，表现为自然条件、经济发展程度、风俗习惯各有特点，这些特点的差异造成了农村公共产品供给的多样性。第三，农村公共产品的复杂性。由于农村社区生产生活的特殊性，农村的公共产品需求有很多是城市所没有的，如动物疫病防治，水利灌溉等，这导致农村公共产品需求量大，品种繁多，供应困难，使其具有复杂性特征。我国农村生产力发展还处于相对比较落后的阶段，自实行家庭联产承包制以来，单个农村家庭抵御自然风险的能力十分有限，同时由于农村不可能像城市由个人或企业提供公共产品，因此综合以上两方面原因，构建政府主导的农村公共产品的供给体制就显得十分必要。

二、农村公共产品供给中财政制度方面的缺陷

1994年我国实行了以分税制为核心的财政管理体制改革。在这一改革中重新划分了中央与地方的事权范围和收入范围。从1998年起，我国陆续在农村开展税费改革试点，基本上形成了农村公共财政制度体系。尽管这种制度还很不完善，但农村公共品供给总体效率得以提高。2000年起，我国全面推行农村税费改革，着力构建新的农村公共财政制度框架。这些改革在一定程度上促进了农村公共品供给的财政政策转变，财政用于“三农”的支出逐年增加，并加强了对农业农村基础设施建设、农业科技进步、农村抗灾救灾、农村扶贫开发、生态建设的支持。但是，由于我国城乡二元结构长期形成的差距很大，许多政策在执行过程中受到传统思维定式影响，制度变迁成本不可低估。从目前情况看，我国农村公共品供给在财政制度方面至少存在以下问题，亟待加强研究并着力解决。

1.思想观念滞后。长期以来，我国在公共产品供给上实行两套政策，城市公共产品基本是由国家提供，而农村的公共产品相当大的比重则由农民自筹资金或通过“投劳投工”解决。虽然国家财政每年都要通过“支持农业支出”科目向农业投入较多资金，但大都为政府涉农部门的经费，最终落实到农业和农民头上的如小型农田水利建设补助费、抗旱费等等是少之又少。其实，以“支持”二字来界定农业支出，本身就是“二元经济”制度安排的产物。在这种安排下，工业属全民所有，财政对其支出属于“投资”;农业属集体所有，财政对其支出属于两种不同所有制之间的资金支持关系，用“支持”二字似乎还有点“道理”。然而，如果财政的城市公共产品支出属于“投资”;而农村公共产品支出属于“支持”，对同一类财政支出行为人为划为两种不同性质的支出，实行两种不同的制度安排，实际上这至少是对同样具有中国公民身份的农民的歧视，甚至是把农民排斥在“国民”范畴之外。正是在这种“支持”思想观念的指导下，长期以来农村公共产品有相当大的比重是由农民自己承担，虽然这种供给机制在不同的时期有不同的体制表现形式，但基本格局、实质几乎没有太大的变化和本质的区别。

2.农村公共产品供给责任不清，供给主体错位。公共产品的特点决定了政府应该是农村公共产品的重要供给主体。但在现实中，中央与地方政府在农村公共产品的供给责任划分上不尽合理，导致了农村公共产品供给主体的错位。具体表现在:第一，政府在某些农村公共产品供给上的缺位。与城市公共产品相比，农村公共产品主要是基础教育、乡村道路建设、农田水利设施建设、农村电网改造、有线电视网络等，其明显特征是纯公共产品少，准公共产品多，并且界限相对模糊，加之农村地域的分散和自然环境的差异，其生产带有分散性，因而政府提供与否的收缩性较大。在我国，当涉及两级或多级政府间的共同事务时，中央政府、各省、市、县及乡政府在公共产品供给责任的确认、调整机制及分担标准等方面，缺乏一个明确有效的分担机制，随意性较大。根据公共产品理论，提供公共产品的成本应由受益主体承担。全国性公共产品应由中央政府提供，而事实上基础教育、基本医疗、计划生育都是国家的基本国策，具有很强的溢出效应，属于全国性公共产品，应当由中央政府提供和融资，但实际上这些供给责任推给了县乡政府以及村委会来负责。地方性公共产品的供给应由地方政府通过财政手段加以解决，供给量的多少由地方政府财政收入状况决定，不能再向农民伸手。但实践中实施的农村公共产品供给的“一事一议”方式实质是维持历史形成的城市与农村不同的公共产品供给体制，农村公共产品仍然由农民自己承担。第二，乡镇政府在农村公共产品供给过程中的错位。一方面，由于上级政府的缺位，乡政府承担着与其财力不相称的职能，支出负担过重;另一方面，由于乡镇政府职能过宽，机构设置过多，生产性支出过少，影响了农村公共产品的供给。第三，村民自治组织——村民委员会在农村公共产品供给过程中的困境。村委会是农村社区内的公共物品供给的直接组织者，但在乡镇政府与村委会关系没有理顺的情况下，乡镇政府经常利用政治权威将属于政府职责范围内的公共产品的供给责任推卸给村委会，从而影响到村级公共产品的有效供给。

3．中央与地方事权及支出责任的界定不够明确。提供公共产品是各级政府的主要职能，根据财政分权理论，中央政府主要负责全国性公共产品的提供，地方政府则负责地方性公共产品的提供。但实际上中央与地方政府由于职责不尽清晰，导致乡村两级负担沉重。我国1994年以来的分税分级财政体制改革，政府事权过多下放，财权过于集中，农村基层政府财政的事权与财权不相配。中央政府把本应由自己供给的公共物品，通过转移事权交由县乡政府和农村社区提供。由于中央政府在下放事权的同时，并没有相应赋予农村基层政府和社区足够的预算资金，只能由农村基层政府和社区自行解决，事权与财权的不统一，导致了农民负担过重。一方面，中央与地方在农村公共产品的供给责任上划分不尽合理，从中央到地方各级政府都有许多相同的供给责任，如教育，科学，文化，国防，卫生等，但没有一个法律明确规定各层级政府在供给责任上的具体划分。另一方面，各层级政府之间以及政府和村民自治组织之间公共产品供给责任不清，其后果必然是互相推卸责任，并最终推到基层政府和村民自治组织头上，造成乡村两级负担沉重。事权与财权不统一，这是造成农村公共产品供给不足的重要原因。

三、完善农村公共产品供给的财政保障机制

在现行的农村公共产品供给的财政制度安排下，由于乡政府事权大于财权，就使得农民承担了很多本应由政府供给的公共产品供给成本，这就需要国家的农村经济政策在强调发展经济的同时，必须加大农村公共产品的供给，而通过提高农村公共产品供给水平来改变农业的生产条件和农村生活条件是现实的地方政府的财力难以解决的，必须借助“外力”，也就是说，解决“三农”问题的重要途径是完善农村公共产品供给的财政保障机制。

1.更新观念，建立城乡一体化的公共产品供给体系，向城市和农村提供均衡的公共产品。长期以来重工轻农政策形成了今天城乡分割的二元经济结构，同时造成了城乡相对独立的公共产品供给体系。目前农村的公共产品供给由于缺少一套合理的公共产品供给规则，在很大程度上实行的是以农民为主的“自给自足”型公共产品供给制度，农民生产、生活所需的公共产品大多都是由农民以上缴税费的方式自己承担，农民承担了很多本应由政府提供的公共产品供给成本，于是农村公共产品数量短缺、质量不高等问题时有出现。而城市实行的这种以政府为主导的公共产品供给制度，公共产品由政府提供，这就使得城市公共产品供给无论从数量上还是质量上都优于农村公共产品。随着市场机制的确立，农业作为弱质产业、农民作为弱势群体在市场经济条件下处于十分不利的地位。因此应按照科学发展观的要求，指导增加农村公共产品供给的各项实践。摆脱传统的根深蒂固的城乡居民社会权益“天然有别”的思想观念的束缚;在公共产品的供应的观念上应坚持城乡平等的非歧视性原则，在我国公共财政基本框架的建设中，财政政策的制定与实施过程中彻底改变过去支农支出的理念，彻底改变“重城轻乡”、“重城轻农”的国家公共产品制度安排，尽快建立起城乡一体化的均衡的公共产品供给体系，向城市和农村提供均衡的公共产品，以加快农村经济和社会发展。

2.以法律形式明确中央与地方政府提供公共产品的职责，实行财政分权。根据公共产品的层次划分不同级别政府的权限与职责。政府间事权混乱是农村公共产品供给体制矛盾的症结所在，所以明确界定中央、地方各级之间的职责范围，是解决问题的关键所在。这就需要对各级政府的收入进行整理，重新界定乡级财政的范围，增加政府对农村公共产品供给的投入。作为公共产品的供给主体，各层级政府的责任划分原则和依据是由农村公共产品构成上的层次性决定的。属于全国性的农村公共产品由中央政府承担;属于地方性的农村公共产品由地方政府承担;一些跨地区的公共项目和工程可由地方政府承担为主，中央政府在一定程度上参与和协调。对于一些见效慢、期限长、具有战略性的纯公共产品，比如农村基础教育、民兵训练等要纳入预算支出范围。这种政府间职责的划分应以法律形式加以明确，以杜绝上级政府随意下放事权，增加县乡财政负担。通过新的制度安排，稳定农村公共产品的资金来源，同时从根本上解决农村公共产品的供给问题。

3.调整农村公共财政支出结构，为农村提供适宜的公共产品。现阶段，我国农村经济结构多元化，农民需求层次多样化，农村社会发展复杂化，城乡差别扩大化，这些特点要求政府重新明确农村公共财政支出的指导思想，调整支持农业发展的国内政策，要从价格保护政策转向从根本上提高农业竞争力方面。这就要求一方面要加大对农业基础设施的投入，尤其是要支持农田基本建设，支持水利基础设施建设，支持农村电网等基础设施建设，为农业生产提供良好的外部条件，为增加农民收入提供物质基础。另一方面要加大财政对农村基础教育、农业职业教育的经费投入，提高农民素质;要扶持农业科研单位开展农业科技基础研究，加强新品种和新技术的引进推广工作，通过财政支出结构调整支持科教兴农，为增加农民收入提供科技保证。

4.精简乡镇政府规模，调整乡镇区划。取消农业税，实现城乡统一税制，在有利于减轻农民负担的同时，也对县乡政府机构改革提出了更加迫切的要求。尤其是中西部地区，许多县乡财政过去是以农业税为主要收入来源。农业税的取消将减少其财政收入，而机构臃肿等问题将显得越来越突出。庞大的乡镇机构是农民负担反弹的一大隐患。在农村公共财政体制建设中，首先应根据各地经济发展水平，适度扩大乡镇区划规模;其次要对乡镇政府机构规模进行精简，重新进行职能定位，对需要保留的职位按照精简、统一、效能的原则重新合理确定县、乡(镇)两级政府机构及人员编制，实行专业管理，既可以减少乡镇机构工作人员过多形成的财政负担，又可以为农民提供更高质量的专业公共服务;再次实行政企分开、政社分开，将社会职能交给社会中介组织，把事业单位与政府职能部门区别开来并实行人员分流，这样才能切实降低农村基层政府的运转成本，减轻基层财政的支出压力。

总之，随着我国公共财政体制改革不断深入，当前我国农村公共产品供给财政制度处于变化之中，在新的实践中逐步形成新的特征。本文认为，改进和提高农村公共产品供给水平，必须加强制度建设，完善我国农村公共产品供给的财政保障机制。

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责任编辑:叶民英

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1009－3605(2011)02－0066－04

2010－12－28

盛琳，女，湖南长沙人，中共湖南省委党校、湖南行政学院经济学部副教授，主要研究方向:经济学。