商量行政与中国传统行政文化

杨沛龙

（北京市委社会工委，北京 100743）

·文化研究·

商量行政与中国传统行政文化

杨沛龙

（北京市委社会工委，北京 100743）

不同于“命令—执行”模式，“商量行政”是指行政上级和行政下级之间，行政者和行政对象之间通过沟通和协商的方式决定行政任务的内容甚至行政处理、处罚的程度和方式。这种模式与中国传统行政文化中的关系、圈子、权谋、潜规则、和等因素有关，表现了我国具体行政方式的特色。

这就启示我们，理解和借鉴一国的行政必须注意一国的行政文化，我国传统行政文化以其极强的稳定性、延续性和渗透力影响着当下的行政，需要在认识、理解的前提下做改进行政文化的持久努力。

商量行政；行政文化；中国行政；行政模式

文化是一个民族的性格。中华民族是有独特文化的民族，中国传统文化无处不在地影响着国人的观念、思维和行动。作为中国传统文化一部分的传统行政文化以其广泛的影响力和持久的延续性仍然潜在、深刻地塑造着当下的中国行政生态和行政行为，更因为“官本位”的民族文化特征深刻地影响和塑造着民族文化的其他组成部分，需要我们加以留意、分析和思考。其中，我国行政过程中大量存在的“商量行政”现象与传统行政文化有着较为直接和深刻的联系，本文试加分析。

一、商量行政：我国行政文化中一种特殊的行政现象

按照理论描述和理想状态，行政过程应该是一个典型的“命令—执行”模式，行政上级或者行政者对行政下级或者行政对象发布行政命令，行政下级或者行政对象服从行政命令，予以执行和遵守，从而达到或者实现行政目的。在这个过程中，体现了行政命令的不可抗性以及官僚体制得以正常运转的基本条件。

在我国，虽然行政过程中大量存在“命令—执行”行政模式，这种模式在重大或紧要关头表现得最为明显，体现了行政的权威与高效，可以比较完满地取得预期的行政效果，但另一方面，也存在很多不同于“命令—执行”模式的“商量行政”模式，同样影响着行政者和行政对象的行政行为，影响着行政结果或目的的实现。

“商量行政”主要表现在以下方面：第一，行政任务或者行政命令是行政上级与行政下级、行政者和行政对象之间互相事先商讨的结果。这种商讨不同于政策或命令发布之前的正式调研或座谈，而是一种半官方半私下的事先沟通。第二，行政下级或行政对象不直接接受行政上级或行政者的行政命令，而是通过沟通、抵制、磨合等等方式改变最初的行政命令，使最初的行政命令变为一种商量后的变通了的调和的产物。第三，行政处理或者处罚往往以行政上级或者行政者（处罚方）与行政下级或行政对象（被处罚方）互相商量决定处罚办法和程度的方式进行的，而不是以规范、严格的“进行处罚—接受处罚”的方式进行。前两者是“商量行政”的一般表现，后一种则是“商量行政”的极端表现，更能体现“商量行政”的特点。

这种“商量行政”模式，既体现了行政任务、行政命令或者行政处罚一定程度上的可抗性或者变通性，又似乎并不妨碍我国行政的正常运转，不出现行政的停滞和失效，因而成为一种特殊的行政现象，引人深思。

二、传统行政文化对行政过程的影响

“行政文化应该是指人们在行政生活中形成的并长期影响其行政思维和行为模式的一系列观念、态度、信仰的总和”[1]。传统行政文化就是在传统的政治、行政过程中形成的一种稳定的行政观念、态度、信仰等等。传统行政文化作为传统文化的一部分，在传统的政治行政领域表现得最为集中，甚至因为“官本位”的民族文化传统，传统的政治行政文化更加深刻地决定和影响着整个民族传统文化。因为文化本身的整体性，也可以说，传统行政文化与传统文化融合在一起，是重合关系而没有区分，只不过因为我们在行政领域观察和理解这种文化因素，所以称之为传统行政文化而已。

形成“商量行政”现象或者模式的原因有很多种，比如有关行政执行的法律法规不健全、有法不依、执法不严以及来自外部和内部的行政监督不力等等，但是中国传统行政文化中的诸多因素以其对行政上下级和行政双方理念、思维、心理的影响，使得“商量行政”在我国行政过程中大量存在，成为一种较为普遍的行政形象。“商量行政”与以下一些传统行政文化因素密切相关。

1.关系

有学者认为，“‘关系’是中国行政文化中客观存在的一个现象，也是显著区别于西方行政文化之所在”[2]。在中国传统文化中，关系是人与人之间的一种相互联系，是强调血缘、宗法的传统文化的延伸和扩展。“儒家的人性文化强调每个人与他人建立多层面与多角度的人际关系而形成一种互动效应”[3](P132)。这种互动效应因为超越一般联系而相互共享社会地位、社会资源、人情网络、制度外活动空间，因此显得格外重要。

在政治主导或者上级主导的行政过程中，行政者与行政对象之间，行政上级与行政下级之间，关系更是双方借助和珍视的因素。行政上级和下级之间，行政者和行政对象之间，本来是一种工作关系，但是都有可能因为长期和多次的行政工作关系而产生工作关系之外的私人关系，或者在这个过程中更加强化本来就有的工作关系之外的其他同学、同乡等私人关系。而且，行政双方都有可能在工作关系中培植和强化私人关系，行政下级和行政对象更会努力拉近与行政上级和行政者的非工作关系。因此，在行政过程中，行政者与行政对象、行政上级部门的工作人员与行政下级的工作人员在公务上可能是领导和被领导的关系，但在私底下却是一种“哥们”、“兄弟”、朋友的关系，私下的关系甚至比公务上的关系更重要。有了这种多样化的、无处不在的关系，行政行为总是和各种人际关系紧密相连，就难以摆脱这种社会人情网的影响和制约。加之关系之中蕴藏的可以利用的巨大价值，在行政过程中谁也不会因公损私，从而导致因为“标准的模糊性、情感的主导性”[4]而产生的“人情政治”和“关系行政”的出现。商量行政就是行政上级与行政下级、行政者与行政对象之间维护和利用各种关系而出现的提醒、照顾和共赢。

2.圈子

圈子和关系相联系，当一定数量的各种关系集聚化、稳定化，多种关系双方有了共同的偏好和目标，就会形成一个圈子，发挥一定的组织功能。中国是一个人情大国，非常相信和重视缘分，基于血缘、乡缘、学缘、业缘等等为依托的亲情和人情关系网往往形成一定的“圈子化”小集团，渗透在社会各种领域，行政领域也不例外。

在行政部门内部，这些小集团经常以乡缘、学缘、业缘为共同的心理基础，找寻和突显这种“圈子”意识。而且，因为行政部门下属大量的事业单位，主管一定的社会组织，管理部分的企业单位等等，这个圈子往往延伸到行政部门之外，在本行业或者行业之间形成和扩大圈子。维持这个“圈子”的基础则是相互照顾、投桃报李、利益均沾，有坏处则相互照应、共同应对、保护共同利益。

在这种圈子中，人们不习惯遵循原则，而是注重情义。当这种有共同的利益和目标，能够相互支持和提携的庸俗化的“情”上升为“理”与“法”的化身时，“情”便成为一种权力[5]。在行政管理中则直接表现为行政活动缺乏法律的有效约束，以“情”代理，以“情”代法。在这种圈子权力结构中，伴随着核心边缘和远近亲疏，必然出现一种人格化的权威服从关系和人际交往关系，大家都必须维护这个圈子，如果有人做了某种不利于圈内人利益的事情，一定会受到来自圈内其他人的反对和压力，即使在正式权力结构中处于上级的人，也会迫于这种组织的压力在政策或规定出台之前和相关的圈内人通气协商，在共同面对来自上级的行政任务时，则允许圈内人讨价还价。这种圈子情义权力化和圈子组织带来的约束性压力，导致大量“商量行政”的出现。

3.权谋

中国传统政治文化和行政文化讲求权谋，因此有“政治谋略”、“为官之道”等等说法，而且经常将之作为一种官场或个人智慧加以宣扬。总体上说，这些所谓的权谋术略是帝国时代的政治产物，除了具有一定的克敌制胜、除暴安良、理政为民的积极意义，也具有很多谋权夺位、运势奴人、派系相争、推卸责任的消极因素，产生权谋和运用权谋的目的在很大程度上是一种摆脱干系、趋利避害的手段。这些权谋之术通过史书、笔记以及人们的口口相传，到今天仍然具有很大的吸引力、影响力和示范性。

随着历史的演变，传统权谋中那些适应帝国时代治理需要的积极因素逐渐为人们所不知，消极部分却成为行政者欣赏和模仿的对象，所谓的权谋也就纯粹演化成为一种溜须拍马、阳奉阴违、推卸责任的做法。比如，教育行政部门知道“不得在早晨8点之前组织学生集体上课”的规定无法实现，但是为了摆脱责任，就会连续下发几道公文，明文规定辖区内学校每天8点之前不许组织学生集体上课，甚至会煞有介事地规定中、小学生每天在校时间的上限。其实教育行政部门和学校都知道，在抢夺生源和讲求升学率的今天，这种规定没有任何操作性和执行力，但是教育行政部门仍然要出台这样一个文件，目的就是在问题被曝光和追究的时候以“曾经发文件进行管理”的借口推卸责任。一边做出严格管理的姿态，一边放任学校违规操作，临到问题真的被披露和关注，需要处理学校和相关负责人的时候，教育行政部门一定又会和学校商量应对的办法、处理的程度等等。这样，一种“命令—执行”的行政就因为规定的不能执行和违反规定后的上下合谋，变成了“商量行政”。

4.潜规则

“潜规则”与正式的规则相对应，具有“虽然不见成文，却能深入人心；虽然不登台面，却是约定俗成；虽然视而无形、抓而无物，却心知肚明”的特点[6]。因为潜规则破坏、代替正式规则，架空了原有的制度安排，使制度规定流于表面化，因此潜规则就导致一种形式主义，即表面上的符号系统与实际起作用的符号系统相分离，法令、制度、政策因此不能真正付诸实现。

“商量行政”就是潜规则应用的表现之一。行政行为本来是受正式规则约束的，要求行政者在做出具体行政行为时“依法行政”，按照行政程序和规定行事。但是潜规则的运行，则要求行政行为必须非程序化，或者程序私下化。在各种“潜规则”影响之下，行政者往往不是“按部就班”地进行行政活动或实施行政行为，而是以非程序的渠道，通过事先沟通商量、事中阳奉阴违、事后相互包庇，弱化行政程序和规则想要达成的行政效果，行政行为的非程序化也就使行政行为失去本来的意义。因为行政文化的导向、规范和约束的功能，在这种潜规则盛行的行政文化中，行政者的行政行为必然朝着潜规则所要求的方向靠近，导致人们经常所说的“黑头（法律）不如红头（文件），红头不如口头”的行政现象。

5.和文化

中国传统文化中的“和”因素或者“和文化”不仅表现在“家和万事兴”、“和气生财”的私人生活领域，而且存在于实施“德政”、“中庸之道”的“公领域”之中。中国传统文化特别重视道德的作用，“和文化”建立在基于相信人的道德作用的基础之上，“坚信人可以在后天不断的教化下变成道德高尚的人，人与人之间，人与国家之间的权利义务关系等可以由道德来维系，从而演化为轻制度重道德的社会”[7]。这种文化，一方面因为有了道德，所以相信建立在大家均是有道德的人的基础上的“和”；一方面因为依赖道德，所以轻视法律制度的约束和监督，从而形成了一种“以德行政”、“简政轻刑”的政治行政模式。但是因为“人人皆可为尧舜”本身是不可能的，单纯依赖道德往往事与愿违，所以“和”在实践中就变成了没有标准和顾忌的“和稀泥”或者庸俗的“你好我好大家好”。这种“和”的文化持续影响到今天，在行政过程中就表现为行政上级和行政下级之间，行政者与行政对象之间求同存异、不伤和气、商量着来。这种“和”的因素因为建设“和谐社会”而变得更加为人所熟知和强化，甚至有了一种庸俗化、泛滥化的取向，更加重和扩散了“商量行政”的行政模式。

当然，上文所说的种种导致“商量行政”的传统行政文化因素不是相互孤立的，而是相互交织重叠在一起。比如，不伤和气有利于维护建立关系和圈子，而维持关系和圈子就要按照潜规则行事、不伤和气，这些因素缠绕融合在一起，共同组成中国特色的传统行政文化，发挥持久的影响力，成为形成“商量行政”的重要影响因素。

三、商量行政与传统行政文化对我们的启示

当前，“商量行政”被行政双方视为一种正常的、习惯性的行政方式，成为“命令—执行”方式的一种补充，融入到了正式的行政过程中，以公开化或者半公开化的方式发生作用。通过上文对“商量行政”和传统行政文化的探讨，给予了我们很多启示。

1.了解一国的行政必须了解该国的行政文化

每一个国家和民族的文化都是不同的，身处这一文化环境中的行政，一定受这种文化的影响，符合这种文化所规定的各种成文或不成文的规则。不只较为宏观的行政体制和行政制度与文化因素关系甚大，一国行政中具体和微观的行政行为也往往更能体现文化因素的影响。因此，行政研究者要注意从行政文化的角度去思考和理解具体的行政现象和行政行为，而理解和借鉴他国的行政方式也要注重这一国家的文化因素。

2.行政具有很强的文化适应性

行政一方面受某种文化的先天影响，一方面也能主动适应某种文化。我国的行政在传统行政文化所塑造的行政环境和行政生态中产生了适应性、习惯性，所以正如本文开头所说，虽然“商量行政”现象使得行政任务、行政命令甚至行政处罚具有一定的可更改性和变通性，但是仍然维持和保证了行政的正常运转，似乎还因此获得了一定的和谐之效，就是因为行政运作已经适应了这种行政方式，表现了行政双方和行政行为极强的适应性。当然，这种适应性也因此加大了行政转变和改进的难度。

3.行政决策必须有科学性和可操作性

如果行政规定没有合理性和操作性，那么本来就是一种摆脱责任的手段而已，到头来只能沦落为一纸空文或者任由行政双方讨价还价、商量适用。行政决策和有关规定的出台，不是为了摆脱责任，而是为了达到行政目的。如果政策规定的出台没有操作性，不能解决实际问题，于问题的改善和解决没有什么助益，那么就要考虑问题形成的根源以及现有解决问题的时机和条件是否成熟。好高骛远以及急于求成甚至为求政绩故作表面文章，都容易造成行政混乱和行政下级、行政对象的反感，降低行政上级和行政部门的威信和权威，不利于将来行政的实现。

4.行政文化的改进是一个复杂而漫长的过程

这一过程与整个民族文化的发展和进步有关。除非有大的自然变化或彻底而深刻的社会变革的发生，原有文化都会保持长久而极具影响的力量。在面对一些已有文化中根本性的基础文化因素时，人们常常束手无策。虽然不少研究传统行政文化的文章都针对传统行政文化的随意、封闭、排外、人治、集权、专制等等特点相应地提出了崇尚制度、开放、包容，追求法制、分权、参与等等的主张，但因为简单的对症下药却显得非常表面。文化不会像制度体系那样表现为一个推翻重建的断裂更新过程，谁都明白目标是什么，但却容易忽视过程的漫长和艰难。“‘官本位’思想、小集团利益化、漠视程序的行政作风等典型隐性行政文化是政府转型的巨大软阻力”[8]。因此，我们一方面要从教育、制度等等方面开始一点点的文化改良和进步，倡导积极的新的行政文化，避免“积极行政文化的沉沦”[6]，一方面也要去认识、研究类似“商量行政”这种受传统行政文化影响而产生的行政现象，这样才谈得上扬长避短、弃其糟粕，做有意义的改进文化的持久努力。

[1]颜佳华，杨志伟.近20年来我国行政文化研究的回顾与展望[J].湘潭科技大学学报（社会科学版），2007，（10）.

[2]袁渊.中国行政文化中“关系”考[J].消费导刊，2008，（11）.

[3]马庆钰.告别西西滏斯——中国政治文化研究[M].北京，中国社会科学出版社，2002.

[4]张康之.寻找公共行政伦理的视角[M].北京：中国人民大学出版社，2002.

[5]张承安.中国传统行政文化对依法行政的影响及解决途径 [J].重庆邮电大学学报（社会科学版），2010，（5）.

[6]朱进良.“潜规则”的行政文化论析[J].桂海论丛，2007，（4）.

[7]郭聪华.传统行政文化的针砭与解弊[J].厦门特区党校学报，2004，（6）.

[8]徐钝.隐性行政文化：政府转型之软瓶颈[J].社会科学论坛，2010，（5）.

（责任编辑 何正欣）

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杨沛龙（1980-），男，陕西千阳人，中共北京市委社会工委工作人员，北京师范大学政治学与国际关系学院博士生，研究方向为行政学理论、行政改革。

2010-12-05

10.3969/j.issn.1671-7155.2011.01.018