论被问责去职官员的范围——规范被问责去职官员复出的逻辑起点

徐 伟

（湖北行政学院，湖北 武汉 430022）

·法学研究·

论被问责去职官员的范围
——规范被问责去职官员复出的逻辑起点

徐 伟

（湖北行政学院，湖北 武汉 430022）

探讨被问责去职官员的范围是坚持理论联系实际的需要，是协调规范与现实、应然与实然的需要，是规范被问责去职官员复出的必然要求。在探讨被问责去职官员范围时，应以问责事项为基础，兼顾问责主体、问责对象、问责方式与责任性质。被问责去职官员的范围应包括各级党委（包括纪委）、人大常委会、政府、政协、人民法院和人民检察院领导成员，既包括上述机关的领导成员，也包括上述机关内设机构的领导成员。

问责主体；问责事项；问责方式；责任性质

自2009年7月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》（以下简称《问责暂行规定》）以来，各地纷纷出台了配套的实施办法或实施意见，理论界敏锐地关注到了这个现实焦点，发表了大量有关官员复出问题的论文，甚至有的刊物开辟专栏邀请专家学者进行集中探讨①例如，《人民论坛（中旬刊）》2010年第5期发表了4篇论文；《领导科学》2010年第14期和第20期分别发表了3篇和2篇论文。。综观相关论文，几乎全部集中在探讨问责官员复出的危害及规范的必要性、现行制度存在的问题及其完善对策等方面②参见尹文嘉：《我国问责官员复出存在的问题及对策思考》，《领导科学》2010年第5期；沈岿：《问责官员复出规范化及其瓶颈》，《人民论坛》2010年第5期；刘美萍：《论问责官员复出机制的构建——兼谈〈关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，《陕西行政学院学报》2010年第5期；刘学民：《完善我国问责官员复出机制的对策》，《领导科学》2010年第7期等。，基本上是以现实表现与相关规定为“假定前提”③有的学者将被问责去职官员限于党委和政府的领导干部，如刘美萍一文。，大多以行政机关领导成员为“潜在参照物”④有的学者将官员问责等同于行政问责，如刘学民一文。，不对被问责去职官员的范围进行区分。这样的探讨就难免会泛泛而谈、流于形式，因为我国公务员除行政机关的工作人员外还有六类机关的公务员，而且有的被问责去职官员还身兼数职⑤如行政首长、人大常委会主任、政协主席一般由同级党委领导成员兼任。，如果不加区分一概而论，其研究对象的合理性和研究结果的科学性就值得怀疑。因此，准确界定被问责去职官员的范围是规范被问责去职官员复出的首要问题，是找准问题症结和提出科学对策的关键所在。

一、探讨被问责去职官员范围的重要性

第一，探讨被问责去职官员的范围是坚持理论联系实际的需要。理论联系实际是我们研究问题的一种基本方法，研究被问责去职官员的复出问题不能脱离我国的现实情况。按照《公务员法》的规定，我国公务员现有七大类，即中国共产党机关的工作人员、人大机关的工作人员、行政机关的工作人员、政协机关的工作人员、审判机关的工作人员、检察机关的工作人员和民主党派机关的工作人员，现实中中国共产党机关的领导成员还可以兼任人大机关、行政机关或政协机关的领导成员。各类被问责去职官员能否复出以及如何复出都有其相应的理论支撑与实体程序规范，因此，我们应对被问责去职官员进行分类研究，这既有利于问题研究的深入，也有利于保证研究结果的科学性与准确性。值得说明的是，在进行分类研究的过程中，要特别注意党委与政府之间的交叉关系，其一方面体现在人事任职上，即党委领导成员可以兼任部分政府领导成员，另一方面体现在职能分工上，即党委职能与政府职能之间没有泾渭分明的界限。

第二，探讨被问责去职官员的范围是协调规范与现实、应然与实然的需要。绝大多数学者在探讨问责官员复出时，将被问责去职官员限定为党委和政府的领导成员，其依据来源于《问责暂行规定》的第二条。这种限定既存在规范与规范之间的冲突，如《公务员法》适用于所有七类公务员，《党政领导干部选拔任用工作条例》适用于除民主党派机关以外的六类公务员；又存在规范与现实之间的冲突，如现实中被问责去职官员并不局限于党委和政府的领导成员，还有除民主党派机关以外其他五类机关的领导成员。如果不正视这种规范与规范、规范与现实之间的冲突，理论与现实就会出现脱节。就应然与实然的层面而言，理论探讨也不应局限于现有法律规定层面的束缚，否则的话，研究结果就成了一种既定框架内法律解释的结论，法律制度也失去了发展完善的空间。因此，我们在研究被问责去职官员复出问题时，首先要研究官员被问责的理论基础是什么？他们为什么可以被问责？是不是所有的领导成员都可以被问责？他们应承担一种什么性质的责任？这些都是应然层面的问题，是回答被问责去职官员能否复出的理论前提。

第三，探讨被问责去职官员的范围是规范被问责去职官员复出的必然要求。一方面，我国公务员分类没有采取国外通行的政务官与事务官的分类方式，另一方面，我国公务员的范围也不同于国外大多数国家将公务员限定为行政机关工作人员的做法。这决定着我们在借鉴国外相关理论时必须考虑中外公务员制度和政治体制的差别，不能不加区别地盲目照搬国外相关理论，只能从我国的实际出发。具体而言，在探讨被问责去职官员能否复出时，只能具体问题具体分析，不同类别的被问责去职官员都有其自身的特点，因此，在探讨他们能否复出时，必须考虑各自的任免程序、职责权限、问责事由、责任性质以及所在机关的法律地位等。换言之，不同类别的被问责去职官员所承担的责任性质并不是完全相同的，他们能否复出的理论依据和实体程序规定也是不同的。

二、被问责去职官员的范围

通常而言，确定被问责去职官员的范围，首先要确定相关的法律法规①本文在现实意义上使用“法律法规”一词，它既包括严格意义上的法律和行政法规，也包括党内法规。，再分析其对被问责去职官员范围的规定。大多数学者对此一般采取不完全的列举方式，但这种不完全的列举方式是否准确、是否全面将直接影响到研究结论的正确性，因为研究对象的准确性与全面性直接决定着研究结论的科学性与正确性。笔者认为，一个比较科学的方法是以问责方式为确定依据，所有规定该类问责方式的法律法规都应纳入研究范畴。《问责暂行规定》第七条规定的问责方式有责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职五种，其中与被问责去职官员复出相关的有引咎辞职、责令辞职、免职三种。据此，所有规定引咎辞职、责令辞职、免职三种问责方式的法律法规都应进入我们的研究视野。通过检索相关法律法规，直接规定上述三种方式的有：《党政领导干部选拔任用工作条例》（以下简称《工作条例》）、《党政领导干部辞职暂行规定》（以下简称《辞职暂行规定》）、《公务员法》、《问责暂行规定》、《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法（试行）》（以下简称《责任追究办法》）。

1.法律法规层面被问责去职官员范围的不一致

经过梳理，笔者发现上述五个法律法规关于被问责去职官员范围的界定有很大的不同。具体而言，《问责暂行规定》第二条规定：“本规定适用于中共中央、国务院的工作部门及其内设机构的领导成员；县级以上地方各级党委、政府及其工作部门的领导成员，上列工作部门内设机构的领导成员。”《公务员法》规定引咎辞职和责令辞职的对象仅限于领导成员，第一百零五条对领导成员范围作了相应解释，即“本法所称领导成员，是指机关的领导人员，不包括机关内设机构担任领导职务的人员”。《责任追究办法》没有对适用对象范围作出界定，由于其与《工作条例》之间的配套关系，两者适用对象范围应相同。通过对比《工作条例》第四条和《辞职暂行规定》第三条，两者关于适用对象的范围是相同的，即“本规定适用于中共中央、全国人大常委会、国务院、全国政协、中央纪律检查委员会的工作部门或者机关内设机构的领导成员，最高人民法院、最高人民检察院的领导成员(不含正职)和内设机构的领导成员；县级以上地方各级党委、人大常委会、政府、政协、纪委、人民法院、人民检察院及其工作部门或者机关内设机构的领导成员；上列工作部门的内设机构的领导成员”。

2.法律法规层面被问责去职官员范围不一致引发的疑问及研究路径

透过上述被问责去职官员范围不一致的规定，我们不难产生如下困惑：从横向上看，被问责去职官员是仅限于各级党委和政府的领导人员，还是也包括各级人大常委会、政协、人民法院和人民检察院的领导成员，甚至还包括民主党派机关的领导成员？从纵向上看，被问责去职官员是仅限于机关的领导成员，还是包括机关内设机构担任领导职务的人员？如何看待这种不一致？笔者认为，有四条路径可供选择。第一条研究路径从各自的效力来源或制定主体入手：《问责暂行规定》是中共中央办公厅与国务院联合印发的党内法规；《公务员法》是全国人大制定的法律；《工作条例》是中共中央印发的党内法规，《责任追究办法》和《辞职暂行规定》是中共中央办公厅印发的党内法规。由于各自制定主体的法律地位不同，他们制定的法律法规的适用对象效力范围也就有所不同，这似乎是一个合理的解释。从法治理念出发，《公务员法》在这些法律法规中应处于最高的法律地位，尽管其他四个法规在横向上没有突破《公务员法》的规定，但在纵向上突破了《公务员法》的规定，即被问责去职官员还包括了机关内设机构担任领导职务的人员。这将面临法律保留原则的质疑，即其他四个党内法规能否突破《公务员法》的规定对被问责去职官员的权利（力）作法外的限制？第二条研究路径从问责方式入手：《公务员法》和《辞职暂行规定》规定的问责方式有引咎辞职和责令辞职两种，《工作条例》、《责任追究办法》和《问责暂行规定》则规定了引咎辞职、责令辞职、免职三种，不同类别的被问责去职官员适用不同的问责方式。但不论是从法律条文还是从问责实践中，我们都很难发现问责方式与问责对象之间存在某种对应关系。第三条研究路径从法律法规颁布施行的时间入手：《工作条例》颁布施行时间是2002年，《辞职暂行规定》颁布施行时间是2004年，《公务员法》施行时间是2006年，《问责暂行规定》颁布施行时间是2009年，《责任追究办法》颁布施行时间是2010年，有关官员问责的法律法规正经历一个由实践摸索到法制入轨再到不断完善的过程。换言之，《公务员法》以外的其他四个党内法规可以看作是一种“实验性”法规，可以突破《公务员法》的约束。问题是，突破应有限度，这种“实验性”立法突破是否在宪法法律允许的范围内？是否有其法理支撑？第四条研究路径从建构理论支撑入手，即审视现有被问责去职官员的范围，分析各自的问责理论基础与问责方式，重新建构官员问责体系。鉴于前面三种研究路径都没能跳出现有的框架，在一个假定合理的前提下打转，研究视野难免受到一定的局限，研究结论的论理性也难免会受到影响。因此，笔者将选取第四条研究路径，重新界定被问责去职官员的界定标准与具体范围。

3.被问责去职官员范围的界定标准

就基本思路而言，界定被问责去职官员的范围既要立足于现行相关法律法规规定、官员问责实践和我国宪政体制①我国实行的中国共产党领导下的多党合作制，党委（党组）对党政领导干部的人事任免有最终的决定权。，否则探讨的结果将缺乏生存的土壤，提出的对策也缺乏可行性；又要有相应的法学理论予以支撑，因为很难想象一个没有理论支撑的制度能有多强的生命力与可接受性。就理论层面而言，官员被问责的理论依据是什么？即官员问责制度存在的必要性有哪些？官员为什么能够被问责？就技术层面而言，官员问责的主体、对象、事项、责任方式与性质、程序等都是必须考虑的因素。鉴于我国现行被问责官员的范围众多，笔者将采取纵横交叉的方法进行探讨，首先从横向上逐一探讨七类领导成员被问责的理论依据，其次从纵向上整体探讨七类公务员机关的领导成员和内设机构的领导成员被问责的理论依据。接下来的问题是，如何选择一个恰当的切入口？总的来说，我们可以从问责主体、问责对象、问责事项、问责方式、责任性质等角度入手，如从问责主体或问责对象出发，根据法律关系理论，不同的问责主体与不同的问责对象之间的权利义务关系并不完全相同；从问责事项出发，根据职权一致原理，不同性质的问责事项只能由不同的问责主体作出；从问责方式出发，根据手段与目的匹配原理，不同的问责方式适用于不同的问责主体；从责任性质出发，不同的责任性质对应着不同的被问责去职官员，如政治责任的承担主体与法律责任的承担主体就不一样。笔者认为，上述各种角度各有偏颇，应采取一种综合的视角，即在探讨被问责去职官员范围时，应以问责事项为基础，兼顾问责主体、问责对象、问责方式与责任性质。

关于问责事项与问责方式，《公务员法》第八十二条对引咎辞职与责令辞职的事项作了原则性规定，《问责暂行规定》第五、六条对引咎辞职、责令辞职与免职的事项从决策、执行、监督到党风廉政建设作了全面的规定，《辞职暂行规定》第十四、十五条对引咎辞职的事项作了原则、具体的规定，第十九条对责令辞职的事项作了原则性规定，《工作条例》第五十五、五十九、六十条分别对免职、引咎辞职与责令辞职的事项作了原则性规定，《责任追究办法》第四、五、六、七、八条对党政领导干部选拨任用工作中的具体事项作了专门性规定。通过对比《问责暂行规定》和《辞职暂行规定》关于问责事项的规定，《问责暂行规定》增加了一个特别的问责情形，即“在行政活动中滥用职权，强令、授意实施违法行政行为，或者不作为，引发群体性事件或者其他重大事件的”，这意味着问责事项有了质的扩充，从“工作严重失误、失职”扩大到“滥用职权、违法行政”。

关于问责主体，《公务员法》中没有明确规定，但根据第十条的规定可推定为公务员主管部门，《问责暂行规定》中明确规定为纪检监察机关、组织人事部门，并需经问责决定机关所在的领导班子集体讨论决定，《辞职暂行规定》和《工作条例》中都明确规定为党委(党组)及其组织(人事)部门，《责任追究办法》中明确规定为党委（党组）及纪检监察机关、组织人事部门。总体而言，官员问责的执行权在纪检监察机关、组织人事部门，批准权在问责决定机关的党委（党组），这说明问责主体与问责对象之间是一种组织上的管理与被管理、法律上的监督与被监督的关系。

责任性质是一个非常重要的问题，因为被问责去职官员承担的责任性质将直接决定着其复出的可能性与程序。具体而言，如果被问责去职官员承担的是政治责任，那么其复出时政治因素是重点考虑的因素；如果承担的是刑事责任，那么其没有复出的可能；如果承担的是纪律责任（包括党纪处分和行政处分），那么其复出时要遵循相关的考察程序；如果承担的是道义责任，那么其复出则相对容易得多。而对于被问责去职官员承担的责任性质，学界争议不小，主要有政治责任说、法律责任说、政治责任和道义责任说，其中政治责任说是大多数学者主张的观点。出现这种分歧的根本原因在于研究方法的内在缺陷，即把问责对象、问责主体、问责事项与问责方式不加区分，将构成要素各异的多个研究对象笼统地作为一个整体来分析。对于责令辞职和免职的责任性质，从问责主体、问责对象、问责事项来看，责令辞职和免职是有权机关行使人事任免权的一种表现形式而已，被问责去职官员承担的是一种“对组织负责的领导责任”①笔者用“对组织负责的领导责任”这个概念，是为了区别于现行的政治责任、法律责任、纪律责任、道义责任，因为我国对公务员采取的是组织部门和人事部门共同管理的体制，有别于国外“政务官由执政党直接管理、业务类公务员由法律直接管理”的体制。，对此比较容易理解。而对于引咎辞职的责任性质，大多数学者认为是一种政治责任②参见刘俊生：《党政领导干部引咎辞职制度探析——一种政治责任的视角》，《理论与改革》2002年第6期；崔宏轶，汪皎英：《引咎辞职——看得见的政治文明》，《南昌大学学报（人文社会科学版）》2006年第5期；张贤明：《政治责任与法律责任的比较分析》，《政治学研究》2000年第1期。；也有一部分学者认为既是一种政治责任，也是一种道义责任③参见王能昌、岳贤猛：《引咎辞职”的道德解析》，《求实》2007年第11期；山文岑：《解析行政问责制中道德责任的追究》，《云南行政学院学报》2005年第4期。；还有少数学者认为是一种法律责任，具体来说是一种宪法责任[1]。笔者认为，如果问责方式是引咎辞职，那么被问责去职官员在承担对组织负责的领导责任的同时，还可能承担一定的政治责任。理由如下：第一，从《问责暂行规定》第四条的规定来看，官员问责的责任性质与纪律责任和刑事责任是一种并列关系，即其责任性质是有别于纪律责任和刑事责任的。法律责任除了刑事责任以外，还有民事责任、行政责任、违宪责任，那么引咎辞职的责任性质有没有可能是刑事责任以外的其他法律责任呢？从责任的表现形式出发，很容易将民事责任和行政责任排除在外；从责任主体、责任事项和我国违宪责任实践出发，引咎辞职也不可能是一种违宪责任。概言之，引咎辞职的责任性质是纪律责任和法律责任以外的一种其他性质的责任。第二，有的学者甚至官方人士以引咎辞职是世界上许多国家的政治官员承担政治责任常见的一种方式为由，认为我国引咎辞职的责任性质也是一种政治责任④高院院长肖扬：《让承担政治责任成为制度》，http://news.sina.com.cn/c/211663.html，2001-03-20。。这种观点代表了当前通行的观点，笔者对此持保留态度。从问责对象来看，现行被问责去职官员既包括公务员机关的领导成员，也包括内设机构的领导成员，后者并非选举产生或政治任命，缺乏民意基础，若将其承担的责任也定性为政治责任，将会导致政治责任的无限扩大，不利于我国宪政制度和公务员制度的建设。因此，如果引咎辞职的官员是公务员机关的领导成员，那么其承担的责任性质可能是一种政治责任；如果是公务员机关内设机构的领导成员，那么其承担的责任性质就不能是一种政治责任，只能是一种对组织负责的领导责任。

综上所述，凡是须经党委（党组）集体讨论决定并对组织负领导责任的党政领导干部，当其行使职权不当或违法造成重大后果时，就属于被问责的范围。

4.被问责去职官员范围的具体化

按照上述判断标准，被问责去职官员的范围应包括：各级党委（包括纪委）、人大常委会、政府、政协、人民法院和人民检察院领导成员，既包括上述机关的领导成员，也包括上述机关内设机构的领导成员。

从横向上进行分析，鉴于党委和政府机关领导成员应被问责的理论依据和现实需要已有太多的论述[2]，为避免累赘，不再重复。必须注意的是，现实中行政首长一般由党委领导成员兼任，两者分别实行行政首长负责制和委员会负责制，要区分行政首长被问责时是仅辞去行政首长公职，还是一并辞去行政首长和党委领导成员公职。第一，被问责去职官员的范围不能仅限于《问责暂行规定》所规定的党委和政府部门，尽管它是最新的规定。我们从其颁发的机关是中共中央办公厅和国务院办公厅不难看出，其效力范围只能规范党委和政府，不能对其他公务员机关作出规范；如果要规范，必须升格到更高的效力等级层面。申言之，虽然该暂行规定适用于党委和政府部门的领导成员，但并不意味着被问责去职官员的范围也仅限于党委和政府部门的领导成员。第二，被问责去职官员的范围应包括各级人大常委会的领导成员。根据宪法和选举法的有关规定，各级人大常委会的领导成员由人民选举的代表选举产生，“代表民意并对选民负责”是其被问责的理论基础。第三，被问责去职官员的范围应包括各级人民法院和人民检察院的领导成员。有人可能会有这样的担心，将其纳入到被问责对象，是否会给政治因素渗入司法审判留下空间，是否与司法独立的要求相冲突？笔者认为，对此可借鉴美国关于司法人员的侵权赔偿责任的做法[3](P796-803)，区分法官的绝对特免、法官的有限制的特免和不受保护的行为三种情况。法官的绝对特免仅适用于法官执行司法职务的情形，法官的有限制的特免适用于简单的执行行为和执行某些行政职务（如人事管理、财产管理及其他管理工作）两种情形，不受保护的行为适用于无管辖权的行为，如丧失管辖权的行为、明显的严重的违法行为、个人的行为等。另外，根据《人民法院组织法》第三十五条的规定，我国各级人民法院的领导成员由同级人民代表大会选举产生，属于选任官，应对选民的意志负责。因此，各级人民法院的领导成员不是不能被问责，而是其问责事项要受到一定的限制。具体而言，他们只是对绝对特免的事项不能被问责，对有限制的特免和不受保护的行为的事项仍可以被问责。同理，人民检察院的领导成员也是如此。第四，被问责去职官员的范围应包括政协的领导成员。政协在组成人员方面具有特殊性，既有中国共产党的代表，也有其他代表；在工作职能方面也具有特殊性，其主要职能是政治协商、民主监督与参政议政，对党和国家的重大决策只能施加一定的影响，并没有最终的决定权。工作职能的特殊性决定了问责对象和问责事项的有限性。问责对象主要限于中国共产党的代表，现实中一般由党委（党组）成员兼任，这种组织人事安排决定了其被问责的基础；不对其他组成人员问责的理由有三，一是他们缺乏前述的问责基础，二是消除他们的后顾之忧，便于充分行使职能，三是从政治方面考虑，党委（党组）也不宜对其他组成人员进行问责。问责事项主要限于政协会议以外的其他场合，即赋予问责对象在会议中言论免责的权利，这样设计的目的在于消除被问责对象的顾忌，有利于政协职能的充分发挥。第五，被问责去职官员的范围不应包括民主党派机关的领导成员。从执政党与参政党之间的关系出发，执政党不应对参政党进行不当的干涉，否则会对后者履行参政议政和民主监督职能造成很大的冲击，这也是我国所有党内法规没有将民主党派机关的领导成员纳入问责对象的主要原因。

从纵向上进行分析，被问责去职官员的范围也应包括机关内设机构的领导成员。根据《工作条例》第三十二条的规定，机关内设机构领导成员的提名建议权和任免决定权由党委（党组）集体讨论决定。由此可见，党委（党组）集体有权对机关内设机构的领导成员作出责令辞职和免职的决定，机关内设机构的领导成员作出引咎辞职的行为也是向党委（党组）承担内设机构领导责任的一种表现。

结语

被问责去职官员的范围是问责官员复出制度的研究对象和逻辑起点，它由性质各不相同的要素组成，因此必须对其进行分类研究。在对问责对象进行分类研究的过程中，要考虑问责主体、问责事项、问责方式与责任性质因素的影响。问责主体与问责对象之间是一种内部问责关系，前者对后者具有组织人事任免权；问责对象与问责事项之间具有对应关系，并不是所有的问责事项都毫无例外地适用于所有的问责对象；不同的问责方式决定着问责对象承担着性质不同的责任，问责方式的种类也决定着问责对象范围的大小。在界定被问责去职官员范围的前提下，如何科学划定各类问责对象的问责事项将是有待进一步研究的问题，因为它将决定着问责方式的选择和责任性质的确定，从而决定着被问责去职官员能否复出以及复出的实体和程序条件。

[1]尹尚敏.引咎辞职：法理解释与制度构建[J].法学，2002，（4）.

[2]陈王君王君.被问责官员复出法律机制刍议[J].法制与社会，2009，（6）.

[3]王名扬.美国行政法（下）[M].北京：中国法制出版社，2005.

（责任编辑 周吟吟）

D9 2 2.11

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1671-7155（2011）01-0061-05

徐伟（1981-），男，湖北天门人，湖北省行政学院政法教研部教师，主要研究行政法、公务员法。

2010-11-15

10.3969/j.issn.1671-7155.2011.01.012