民族地区基层政府应对群体性突发事件权变领导能力研究※

2011-08-15李默然吴开松

湖北行政学院学报 2011年1期

关键词：权变群体性领导者

李默然，吴开松

（中南民族大学，湖北武汉 430074）

·管理研究·

民族地区基层政府应对群体性突发事件权变领导能力研究※

李默然，吴开松

（中南民族大学，湖北武汉 430074）

社会转型时期民族地区群体性突发事件频发，基层政府领导的应对能力直接关系到事件的处置成效。而其特殊性导致了僵化的应对方式，表现在：应对量度缺失化、处置目标刚性化、处理手段简单化。而民族地区的法律规定、行政特色和政治环境则为权变领导提供了现实依据。民族地区基层政府应对群体性突发事件，应从制度建设、人本管理、学习积累三方面来提升权变领导能力。

民族地区；基层政府；群体性突发事件；权变；领导能力

美国学者亨廷顿（Samuel P.Huntington）曾说过：“现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱。”[1](P31)中国社会正处在由传统社会向现代社会快速过渡的转型时期，政治经济等各种因素交织在一起引发了不同程度的情绪震荡，冲突此起彼伏，社会怨愤的积压使人们更加浮躁。这种无处宣泄的狂燥一旦契合了个人在面对国家机器的弱势时，很容易引发群体性的不满，从而爆发群体性突发事件。

近些年来，我国社会频繁发生因转型时期矛盾激化引发的集会、示威、械斗等群体性突发事件，据有关部门统计显示2005年达到8.7万起，2006年有9万多起，且规模越来越大，上千人以上的占较大比重。而相对落后的我国中西部民族地区群体性突发事件更为突出，其中具有较大影响的如贵州瓮安事件、云南孟连事件、甘肃陇南事件等，这些事件引发了民族地区的社会动荡，严重影响了民族地区社会稳定和经济社会发展。应对由群体性突发事件造成的危机，基层政府的领导者首当其冲，因此领导权变能力的大小、领导应对水平的高低，将最主要地决定危机处置的成效。

一、民族地区基层政府应对群体性突发事件权变领导能力的内涵

美国当代著名的管理专家菲德勒（Fred E.Fiedler）认为，权变领导是一种需要领导者人格与情境互动的有效领导模式，其管理绩效受制于领导者个人心智导向及其他三个情景变量，即现实环境、工作结构以及职位权力。权变领导理论的核心就是要求领导者随情境、时势而灵活变动，世界上根本没有僵化不变的管理。“领导者的权力、影响力和控制力源于他所处的情境状况”“情境控制是领导行为的一个决定性因素”[2](P67)。以权变领导理论为指导，将应对群体性突发事件的权变领导能力定义为领导者的政策领悟力、科学决策力、战略行动力和政治公信力。权变领导理论要求领导应不断地调整自己，使自己不失时机地适应外界的变化，并为此而储备各种能力，在各种突变中游刃有余。因此说，领导有效性首先要求的是领导能力的提升，如此才能灵活应对各种复杂的情境。

在我国当前社会转型的关键时期，民族地区基层政府在社会经济相对落后、各种矛盾凸显的情况下有效应对群体性突发事件确非易事。因此，“应考虑明确规定领导者所需要的能力”[2](P238)，具体来讲有四个方面。第一，政策领悟力，既要了解政策又要会用政策。我国的民族政策是依据民族地区特殊情况而专门制定的法律法规，这种体系化的措施和办法，是民族地区基层政府进行政治管理的首要准则。领导者要全面准确地运用民族政策才能准确认定和判断事件发展趋势，也才能为正确决策打好基础。第二，科学决策力。“管理过程就是决策过程”[3](P6)。民族地区的行政环境复杂多变，基层政府在日常管理中不仅要重视决策，更要提高科学决策能力；不仅要重视在渐发性危机事务的程序化决策，更要在熟练运用程序化决策的前提下，提升在突发性危机事务中非程序化决策水平，临危不乱，沉着应对。第三，战略行动力。不仅要有高超的资源整合和调控能力，还要有灵活的引导和应变能力；不仅要有战略思维、战略眼光，更要储备战略能力。要从伦理能力、道德能力、责任能力、绩效能力和胜任能力等诸多方面上从战略高度强化领导能力。第四，政治公信力，即不依赖强制性的权力来树立政府的权威，不以简单粗暴的工作方式来对待民众的利益诉求。领导者作为政府政治行为者的代表，要通过公正合理的政治运作过程来维护公众利益，从而获得民众的政治信任，提高政府非权力影响力。

二、民族地区基层政府应对群体性突发事件权变领导能力的现状

我国民族地区主要是指分布在我国西部地区的少数民族聚居区。民族地区基层政府主要指民族地区的自治县、自治旗及其以下的基层政府。依照宪法和自治法等相关法律政策的规定，民族区域自治机关的主要领导职位由自治民族成员担任，由此造成在民族地区基层政府中选拔领导干部偏重于民族身份而一定程度上忽视了领导自身素质。民族地区多分布于山地、高原等自然条件恶劣、交通不便的地域，不仅经济发展落后，工作环境及条件也更为艰苦，无法吸引和留住外来人才，领导只能是就地选择。少数民族农村浓厚的血亲宗族观念的束缚，使这些本土领导不能放开手脚工作，更无法做到临危决断。少数民族群众不同程度地信仰宗教，如云南、贵州的很多少数民族有自己的土著宗教，当地基层政府的领导作为本民族的一分子，在遇到因不同少数民族宗教问题引发的矛盾冲突时，处事难免有失偏颇，进一步激化了矛盾。民族地区群众落后的思想观念和一些原始的生活方式存在，公民意识匮乏，基层政府因为这种监督的缺失，领导者俨然以“土皇帝”自居，在面对问题时，以权谋私等违法行为阻碍了问题的解决。

民族地区近年来爆发的群体性突发事件多与此有关，而在应对此类事件时，从权变领导理论的角度考虑主要有以下几方面的问题：

1.领导者的应对量度缺失化

民族地区大部分地理环境闭塞、落后，薄弱的经济文化基础使其极易依赖于计划经济模式下的管理方式，停留在经验管理和依靠行政指令做事的传统上。民族地区因社会转型而出现的新情况、新问题，都要求改革旧的社会管理模式与管理制度，而新的模式与制度尚未建立，这就导致基层政府领导者处理相关问题的能力十分有限。民族地区应对群体性突发事件所必需的各种资源十分有限：没有足够的财力、物力，无法组建相应的机构，也未建立各种必要的制度，技术上没有操作性很强的应急预案和相关设施，物资上没有充足的储备。在发现冲突苗头时，基层政府即使想采取措施控制也是心有余而力不足。另外，由于基层政府没有可操作性的制度来应对群体性突发事件，也可能使领导者在具体处置过程中，出现行政越权和滥用权力的情况。这些问题都使领导者在处理群体性突发事件时，无章法可依、无量度可循的局面，人治大于法治的现象广泛存在。

2.领导者的处置目标刚性化

长久以来，我国在“稳定压倒一切”的政策指导下，各地方政府将“维稳”作为工作第一要务。民族地区基层政府不仅在加强民族团结、维护国家统一上承担着更大的政治责任，在反对国内外政治分裂势力上的政治职能也更突出。因此，领导者不仅将“维稳”当作处置群体性突发事件的利器，也习惯于将其作为处置事件的刚性目标。但民族地区不可能像经济发达地区那样有足够的财力提供维稳经费，就只能特殊处理、强制解决了。从云南孟连事件中胶农与政府的多次暴力冲突就可以看出，领导者依赖于强制性的公权力来打压民众的利益诉求，期望尽快强行解决事件。但是，如果仅以“刚性稳定”为目标，即以权力的排他性和封闭性为基础，以社会绝对安定为管治目标，这种稳定状况是有政治风险的[4]。压力维稳的刚性处置目标不仅不能从根源上解决问题，反而会使事件朝着更加恶劣的态势发展下去，最终会酿成难以收拾的暴力械斗事件。

3.领导者的处理手段简单化

在处理群体性突发事件时，需要领导者身兼数任、“扮演”好各种角色，还需要根据情境变化，及时进行角色转换并恰当协调好各种关系。但民族地区基层政府的领导者普遍教育文化水平偏低，知识结构单一，根本不具备科学应对突发危机事件的相关素质。如云南红河州大专以上学历的少数民族干部仅占9.3%，中专、高中以下文化程度占90.7%[5]。民族地区干部来自于政治、文史、行政专业的占绝大多数，而经济、法律、金融等专业的则极少。知识同化导致干群关系异化也使干部能力弱化，限制了领导者应对复杂危机情境的综合素质的提升。缺乏相应的应对能力，也就难以及时洞察危机、有效控制危机、成功化解危机。贵州省委书记石宗源在总结“瓮安事件”时曾提到一定要慎用强制措施，更不能用专政的手段对待群众。基层政府的领导者不是从化解矛盾出发来应对事件，而是简单地以暴制暴，要么将其政治化或刑事化采用硬性的打压，要么使用专政的方式更加激化矛盾。这必然给黑恶势力以可趁之机，极有可能演化成恶性政治事件。

三、民族地区基层政府应对群体性突发事件权变领导的现实依据

所谓“穷则变，变则通，通则达”，作为民族地区群体性突发事件中的主要面对者，基层政府的领导要根据不同情势进行权变；而我国民族地区一系列的特殊性，也为其权变应对提供了诸多现实依据。

1.民族地区基层政府的特殊性，为权变领导提供了法律依据

《中华人民共和国民族区域自治法》第二条规定：各少数民族聚居的地方实行区域自治。民族自治地方分自治区、自治州、自治县。第六条规定：民族自治地方的自治机关根据本地方的情况，在不违背宪法和法律的原则下，有权采取特殊政策和灵活措施，加速民族自治地方经济、文化建设事业的发展。第十七条规定：民族自治地方的人民政府实行自治区主席、自治州州长、自治县县长负责制。自治区主席、自治州州长、自治县县长，分别主持本级人民政府工作。这些法律条文明确规定了民族地区拥有特殊的自治权，具有较大的自主权可以灵活处理本地事务，同时也从法律上确认了自治地区基层政府主要领导者的自治权力的规定，这些都为权变领导提供了先决条件。

2.民族地区基层政府面对问题的特殊性，为权变领导提供了行政依据

我国有55个少数民族，由于国家人口政策的倾斜和经济的发展造成人口增长较快。民族地区还由于历史的、自然的原因在国家的经济社会发展中比较落后，突出表现在生产力、文化发展、群众生活方面。为了促进民族融合，不论是否民族自治地区均形成了“大杂居，小聚居”的局面，各民族不仅各具本民族特色，也各有差异。民族地区基层政府的领导者在日常管理中不仅要在行使自治权和行政权中把握平衡，还要注意在行政管理和政治敏感中控制力度，而这都要求有决断力的权变领导，因时应变。

3.民族地区群体性突发事件的特殊性，为权变领导提供了政治依据

研究少数民族地区基层政府危机管理能力应充分考虑少数民族地区的现实背景，而影响这种现实背景的主要因素是国家统一与安全因素、民族因素、贫困因素和边疆因素[6]。综合来看，民族地区一些大规模的群体性突发事件不仅有因利益受到侵犯引发的聚众闹事和械斗，还有因民族、宗教问题和矛盾而诱发的暴力冲突，更为特殊和敏感的是由某些境内外极端分子蛊惑一些民族分裂势力发动的恶性政治事件。当群体性突发事件爆发时，要求当地基层政府能快速准确给事件定性，沉着果断地采取适宜的解决方式来迅速应对，这更需要领导者根据情境的不同而权变。

四、增强民族地区基层政府权变领导能力的方法

通过分析近些年来一些民族地区群体事件可以看到，基层政府领导僵化不当的应对措施导致了一系列严重的后果。因此，应对群体性突发事件首先要研究科学的领导智慧，但这是一个系统工程，非一日之功。民族地区基层政府要在遵循依法行政的前提下，从制度建设入手，实行人本管理，加强领导学习，全面提升应对群体性突发事件的权变领导能力。

1.依法健全领导制度

有效杜绝群体性事件的产生，必须做到政府与公民的行为在一定社会规范内运行，而与社会规范紧密联系在一起的是制度。在缺少制度化解决问题的方式的情况下，没有规则，没有程序，领导者无法把握权变地处置问题的力度，只能会导致恶性的循环，促使群体性事件更多更严重地暴发。领导者解决问题的权变性并非无原则的退让甚至姑息迁就，更非无序博弈，需要制度和谋略的结合。因此，民族地区基层政府正确处置群体性事件的关键是在《中华人民共和国突发事件应对法》、《民族区域自治法》等相关法律法规的指导下，充分利用自治机关拥有制定单行条例的权限，研究制定提升权变领导能力的可行性制度与规则，使领导能在正常行使管理职能的同时，拥有足够灵活的变动权。

2.实行领导人本管理

基层政府的领导者要以人为本，深入群众。不仅仅关注本自治地方主体民族的利益诉求，还要充分照顾非主体民族的权益，通过人性化管理维护本治域下的韧性稳定。著名社会学家费孝通先生认为，中国社会的基层是乡土性的，是熟人社会，“乡土社会里从熟悉得到信任”[7](P8)。民族地区基层政府的领导者应该充分发挥来自于本地少数民族群众的优势，从与群众朝夕相处的熟悉中赢得本地各少数民族群众的信任与支持，使基层政府在维护社会治安、促进民族和谐和引导社会思想文化方面的能力有所提升，最终塑造政府权威。基层政府的领导者还要从乡土社会的熟悉中对因社会转型、人口流动产生的新的经济形式、新的社会阶层进行相应的整合，对新的社会资源及时地调控，并在此过程中以全局观念、战略思维作为领导能力的基本素养，如此才能防微杜渐，防患于未然。

3.倡导学习型领导

彼得·圣吉（Peter M.Senge）在《第五项修炼》有这样一句话：“应变的根本之道在于学习。”因此，民族地区基层政府的领导者只有不断学习，才能储备各种能力，也才能适应变革的需要。要掌握和运用好民族政策，不仅要深刻领会民族政策和法规，更要通过不断的学习并贯彻于民族行政事务的实践中，这样才能真正提高政策领悟力。此外，民族地区由于各少数民族语言文化和风俗习惯的多样性、差异性使得群体性突发事件的爆发具有隐蔽性和难以识别性，如果基层政府领导者在知晓民族文化、了解民族风情、掌握民族语言的基础上，学习当代的领导科学方法将会增强其科学决策力从而提高危机管理的有效性。通过知识的积累和学以致用，培养多元文化意识和跨文化适应性，逐步提升基层政府领导者适应环境、应对突变的能力，如此才能相机权变灵活有效应对危机。

总之，民族地区处于社会转型的浪潮中，基层政府领导干部应根据形势的变动，增强“通权达变”的权变领导能力，因地、因时制宜应对群体性突发事件。

[1][美]塞缪尔·P·亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].上海：上海人民出版社，2008.

[2][美]弗雷德·E·菲德勒，约瑟夫·E·加西亚.领导效能新论[M].北京：三联书店，1989.

[3][美]赫伯特·A·西蒙.管理行为[M].北京：机械工业出版社，2004.

[4]于建嵘.群体性事件冲突在于官民矛盾[J].中国报道，2010，（1）.

[5]和建.试论少数民族干部队伍执政能力建设[J].中共云南省委党校学报，2006，（5）.

[6]吴开松.少数民族地区基层政府危机管理能力研究[J].中南民族大学学报，2010，（2）.

[7]费孝通.乡土中国[M].北京：北京出版社，2005.

（责任编辑汪志强）

D630

1671-7155（2011）01-0085-04

李默然（1980-），女，河南驻马店人，中南民族大学公共管理学院硕士研究生，主要研究少数民族地区基层公共管理；吴开松（1964-）男，湖北松滋人，中南民族大学教授，法学博士，主要研究少数民族地区基层政府治理。