辅警职业化问题的探讨

刘 彬

（江苏警官学院，江苏 南京 210012）

辅警职业化问题的探讨

刘 彬

（江苏警官学院，江苏 南京 210012）

当前我国在警力严重不足的情况下，聘用大量辅警作为警力的补充，在一定程度上起到了积极作用，但是辅警这支日益庞大的队伍却存在着一些不容小觑的问题。加强辅警的人力资源管理和辅警的制度法规体系建设，使辅警队伍早日走向正规化的发展道路。是解决问题的重要途径。

辅警；人力资源管理；制度法规体系

辅警这一概念，是一个舶来品。最早产生于英国，后来逐步扩展到英属殖民地和其他地区。辅警一词，在英国被称为special constable，在新加坡被称为auxiliary police，又称特别公务员，特别警察。辅警的概念起源于海洋法系。海洋法系认为，社会治安应该由政府和民间共同承担。因此，在海洋法系的国家，民间自组辅警，协助正规警察维持社会治安。香港原是英国殖民地，辅助警察早已有之。

目前我国有大量辅警的存在，主要原因在于许多地方现有警力严重不足，当地公安机关不得不依靠聘用辅警来协助维持治安秩序，打击违法犯罪行为。据估算，在我国一名警察配备辅助警力的比例最低达到了1∶4，有些地方甚至高达1∶11。应该肯定的是，辅警对维护社会治安起到了非常积极的作用。江苏昆山为例，近五年来，全市辅警共协破刑事案件4815起，协查治安案件17306起，协助或直接抓获各类违法犯罪嫌疑人员49774起，其中网上逃犯360人，调处各类纠纷48893起，制止现行违法犯罪14427起，救助民众24029起，缴获赃款物价折价2089.7万元，有403名辅警受到县市级以上表彰。2004年以来，昆山市连续五年被省委省政府命名为“社会治安安全县（市）”，连续两度被省委省政府评为“江苏省法治县市区创建工作先进单位”。这些成果的取得都离不开辅警这支队伍所作的贡献。但不可否认的是，其中存在的问题也很多，在一些地方，辅警违法乱纪、侵犯群众利益现象严重，甚至到了令人触目惊心的程度。有些地方为此也曾多次撤消辅警队伍，但撤了后治安力量又不足，于是又设，反反复复陷入了一个怪圈。辅警存在的问题究其原因有很多，但本文仅就辅警队伍本身建设存在的问题来做分析。

一、没有统一的定义和称谓

1984年左右，全国公安机关根据当时的形势展开了声势浩大的“严打”斗争，随着“严打”的开展，凸现了警力不足的矛盾，于是产生了“联防队”，产生了“联防队员”——今天的“协警”。之后，逐步将这支队伍应用到各项国家政策、法律、地方条例、法规的执行贯彻中去。这支队伍的工作在群众中甚至产生了“催粮催款，刮宫流产”等顺口溜。这充分说明这支队伍是政府机器中不可缺少的一个齿轮。到1987年左右，这支队伍绝大多数人经考试，录用为“合同制民警”，1999年、2000年左右解聘了这支队伍，又恢复成“联防队员”，到2002年，又转换了一个称谓“协警”。辅警拥有了治安联防队员、协警、协管员、专管员、保安员、治安员等一系列的称谓。虽然一些地区统一将辅协警称为保安，但是只不过有社会上使用的保安及公安机关使用的治安员之分。正是因为社会上大多数单位使用保安，所以公安机关就将协警统称为治安员。以苏州为例，辅助人员大体分雇员、治安辅助人员、各类管员（社区、消防等）、联防队员、经营性单位合同工（保安公司、押运公司、机动车检测部等）等。

二、没有统一的人力资源管理体系

一是招录主体多元。有的地方在辅警录用方面实行谁用工、谁招录的原则，由基层公安机关负责招聘辅警；有的地方成立了专门的辅警队伍，由辅警支队（与市级公安机关对应）负责辅警的招收培训；还有的地方由基层政府的劳动人事部门负责招聘辅警。我国各地使用的辅警分为自筹经费制辅警、合同制辅警、保安制辅警和政府雇员制辅警四种模式。自筹经费制辅警是指公安机关根据自己的需要自行聘用，并自筹经费解决其待遇的一种辅警使用模式。合同制辅警，是指公安机关直接与辅警签订劳动合同，以劳动合同来约定双方权利、义务的一种辅警使用模式。保安制辅警，是指地方政府从保安公司聘请保安，并将聘请的保安交由公安机关作为警察辅助力量使用的一种辅警使用模式。政府雇员制辅警，也可称为警察雇员，是指政府以事业编制的形式录用雇员，并将雇员分派到公安机关从事警务辅助工作的一种辅警使用模式。自筹经费制模式是现存模式中最早的辅警模式，它形成于犯罪率剧增、警力严重不足的市场经济初期。随着法制的进一步健全，自筹经费制模式已经不能适应社会和法制发展的要求，正在逐步退出历史舞台。合同制辅警以公安机关直接与辅警签订劳动合同的用工形式而存在，其待遇比自筹经费制辅警更有保障，但仍存在待遇不高，没有社会地位和法律地位的问题。保安制辅警是在保安业发展与公安机关对辅助警力的强烈需求的双重背景下形成的一种辅警模式。在这四类辅警模式中，政府雇员制辅警的社会地位相对较高，他们享有行政事业编制人员所享有的工资、福利待遇。这种模式在我国尚属起步和探索阶段，仍有许多具体的问题尚需进一步规范。[1]

二是招录程序各异。很多地方尚未制定明确的辅警招录程序，在辅警招录上随意性较大，往往填张表就完事。一些地方虽然制定了辅警招录办法，规定了笔试、面试、体检等程序，但在具体实施上又往往流于形式，致使一些素质较低甚至屡有劣迹的人员进入辅警队伍，影响了辅警队伍的整体水平和社会形象。辅警录用缺乏标准科学的程序。具体表现在录用程序没有体现公平和择优的精神，没有严格、统一的考录方式，随意性很大。许多地方招录辅警没有通过公开公平的考试程序,也没有严格的政治审查。

三是招录对象简单化。在组建辅警队伍时，很多地方都将目光盯在财政供养人员和乡村干部身上。《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，村民委员会组成人员本来就身负调解民间纠纷、协助维护社会治安的责任,同时又往往身兼治保会主任、副主任，现在又戴上一顶辅警的帽子，身份重叠导致身份模糊，责任重叠导致责任不实。[2]许多地方的辅警录用没有对报名人员的资格条件提出明确适当的要求。具体表现在没有对报名人员的学历、政治表现、品行、身体条件等提出严格适当要求。造成许多低素质人员被录用为辅警队员。有的队员只有小学文化，有的队员其直系血亲正在服刑，有的身体和精神有严重疾病，甚至有的是劣迹斑斑的刑满释放人员。[3]以苏州为例，党员比例8.5%，小学学历占0.5%，初中学历占49.2%，高中学历占41.8%，大专以上学历占8.5%。这还是经济发达地区的情况，而在经济落后地区这种情况会更加严重。

四是辅警待遇不均衡。以昆山为例，治安辅助队伍经费来源于市、镇二级财政拨款。据统计，市级财政辅警和市区派出所辅警人均每年收入在3万元左右，相差不大，但与镇级财政辅警收入相差较大。其他地区还有村级财政，经费来源渠道不一，保障标准也不一，甚至相差好几倍，同一派出所同时存在不同性质的辅助人员，同工不同酬，这也引起辅助人员的不满甚至消极怠工。

五是辅警发展空间狭窄。辅警这支庞大的队伍，由于没有明确的定位和编制，既无发展空间也无发展的平台，从而造成大量优秀人才的流失。以苏州为例，辅警队伍30岁以下占34.2%，30-39岁占24.1%，40-49岁占30.5%，50岁以上占11.2%。而公安队伍的特殊性又要求从业人员必须年富力强，这就产生了一个问题，年龄偏大的辅警该如何安置，这也是影响辅警队伍稳定的重要因素。

三、没有完备的制度法规体系

目前，我国的辅警组织，除了治保会有宪法的规定之外，其他组织均无法律规定，大多数是由部门规章加以规范，由此导致政出多门、政出‘“小”门；各地发布实行的有关辅助警力的规章、政策，带有明显的地方保护的色彩。辅助警力一个很大特征是它的市场化，但实际上，从未具备过市场化的功能。我国的保安服务公司，并不完全受公司法的制约，保安市场基本垄断化，谈不上任何的竞争。因此，我国保安服务组织尽管发展很快，但缺乏市场化的洗礼，其服务质量、服务项目和人员素质等，难以满足社会的安全需求，更难以与国外同行相比。[4]而这方面昆山走在了全国前列，2004年11月根据《江苏省治安联防工作暂行管理办法》和《江苏省保安联防队伍建设管理规范》制定并下发了《昆山市治安辅助队伍建设管理规范》，《规范》分九章三十五条，对辅警队伍的组织设置、职责权限、人员招聘、教育培训、监督管理、经费保障、考核奖惩做了具体的规定要求。根据《规范》和治安辅助人员劳动合同书的相关条款，相继制订了《治安辅助队伍考核办法》、《治安辅助人员工作情况通报制度》、《治安辅警中队长、指导员竞聘制度》、《奖惩制度》、《治安辅助队员主要职责》、《着装管理制度》、《安全行车制度》、《执勤制度》、《治安辅助人员“零犯罪”责任制度》、《昆山市治安辅警队伍督查制度》等。统一了管理规范，使各项管理机制基本形成。

四、没有严密的组织结构及职级

我国辅助警力的数量庞大，仅保安公司的从业人员就近40万，加上各类安保组织以及其他防范组织的成员，其数量远远超过正式警察。治安联防队，是公安机关维护社会治安的重要辅助力量，成员大都来自基层政府所辖的企事业单位，业务上受公安机关的指导和监督。这种由政府组建、业务受公安机关领导、而人事关系又隶属于不同单位的体制存在较大的弊端。因为没有建立严格的雇佣辅警人事管理制度，在使用中存在着临时性随意性的问题，造成雇佣人员思想不安心，临时观念重。以昆山为例，全市治安辅助队伍由市辅警大队（又称辅警办公室）统一管理，但至今既无上级发文明确，又无机构代码证，属于非实体机构，无法真正实施管理职能。另外，辅警队伍实行市、镇两级财政，在管理上增加了难度。市辅警大队既无明确的级别定位，也无编制，在行使管理职责时，无法起到业务指导和监督管理作用。而英国，大伦敦警察厅辅助警察的职级序列自低而高分别为警员、分区警官、区警官、地区指挥官、总指挥官。我国香港地区设立的专门的辅警总部，隶属于香港警察总部行动处支援部，内设交通、通讯、乐队、学警四个部门，下辖港岛、九龙东、九龙西、新界四个辅警总区，区内设总区辅警总部，在总区之下又分设若干辅警区。辅警的职级序列由低到高为辅警警员、辅警警长、辅警警署警长、辅警督察、辅警高级督察、辅警总督察、辅警警司、辅警高级警司、辅警总警司、辅警助理处长、辅警高级助理处长。这样职级清晰自然管理起来也就容易多了。

五、没有明确的职责与权力

从法律上讲，辅助警力是不具备执法权的。但在现实生活中，情况却远非如此，辅助警力一旦与警察一起抓捕犯罪嫌疑人，经常出入于公安机关，自身便产生角色错位。于是，辅助警力的非法拘禁、非法搜查、故意伤害等违法行为时有发生，而普通群众并不清楚他们享有什么权力，经常是敢怒不敢言，使辅助警力队伍成了一支破坏公安形象的“杂牌军”。[5]

公安机关缺乏对辅助警力管理的危机意识。主观上，辅助警力都是从社会直接招聘的，辅协警自身素质普遍较低。一是文化素质较低。近年来不少地方招收辅协警时要求高中以上文化程度，但实际上是达不到的。二是思想道德素质较差。从违法犯罪的辅协警身上人们往往会看到人生观、价值观的扭曲。这在一些公安机关内网论坛甚至外网论坛上，经常会看到辅协警发的帖子，与民警比待遇，发泄抱怨、不平甚至愤恨的心理。此外，还有些人当辅协警的动机、目的不纯，有的是为原本从事的非法活动寻找保护伞，认为求别人还不如自己进公安机关当辅协警，有的是想利用辅协警的工作之便捞点儿外快。缺乏职责意识和组织纪律观念，法律意识淡薄[6]；客观上，辅助警力工资和福利待遇不高，法律地位不明确，没有执法权，而职业风险非常大，影响着他们主观能动性的发挥。这些主客观因素造成了这支队伍总体素质的局限性，并直接影响着辅助警力队伍在社会治安防范工作中辅助作用的发挥。[7]而个别民警甚至把本职工作全部放手到辅助警力人员身上，一些地方的公安机关由于治安压力越来越大，任务越来越重，对辅协警多采取粗放式管理、教育，这些现象的出现给我们敲响了警钟，如果不及时改变这种状况，公安工作的专业性、专职性将逐渐弱化，严重的会影响到公安队伍的整体形象。而辅助警力一直以来是发挥群防群治作用的，与公安民警的专职性存在根本的区别，尽管现在已形成了相当的规模，纳入了规范管理，日益显现出重要作用，但是只能作为辅助力量，不能越权。然而有不少基层治安组织和辅助警力人员职责不清，工作责任心不强，在社会治安防范工作吃“大锅饭”等等，这些不仅不利于辅助警力队伍的发展壮大，而且直接影响到社会治安防范效能的发挥。

综观现阶段我国辅警发展的混沌状态，我们不难发现，目前，我国辅警的来源较随意、辅警素质不高、公安机关对辅警队伍的管理不规范、辅警职责不清晰，辅警发展呈现出有需求但无标准的特点。可喜的是，近年来，公安机关已经意识到辅警队伍游离于规范化之外，不但影响辅警队伍自身的发展甚至生存，而且最终会影响公安机关维护社会治安的效果的现实。于是，各地正积极地开展辅警规范化建设。如何使我国辅警的使用和管理真正从混沌走向理性，这对今后公安理论和实践研究提出了新的挑战和要求。[8]

［1］张亚强.辅警的涵义界定[J].金卡工程(经济与法)，2010，（2）：109.

［2］杨显达，李勇.我国辅警模式初探[J].江西公安专科学校学报，2009，（3）：38-41.

［3］政工言.建设正规化辅警队伍若干问题探讨[J].公安研究，2008，（9）：80-84.

［4］周磊，李安娜.关于我国辅警的几点思考[J].四川警察学院学报，2008，（6）：95-99.

［5］马占伟，李合力.国外辅警研究与我国辅警构建[J].2006，（5）：60-64.

［6］赵永昌.对辅警制度的考察与借鉴[J].新疆警官高等专科学校学报，2009，（1）：22-24.

［7］张应立.辅协警制度及其发展问题初探[J].吉林公安高等专科学校学报，2009，（2）：60-66.

［8］王金鑫.对国际辅警制度的考察与有效借鉴[J].成都大学学报（社科版），2008，（2）：15-17.

［9］沈瑞.新中国辅助警察的发展历程[J].江西公安专科学校学报，2009，（3）：34-37.

Abstract:At present,due to the insufficiency of police force in our country,it's of positive effect to employ large amounts of auxiliary police to some extent.However,there are some problems that cannot be ignored in the increasingly larger team of auxiliary police.Strengthening the human resource management of auxiliary police and construction of the system of laws and regulations,and making them professionalized is a good way of solution.

Key words:auxiliary police;human resource management;system of laws and regulations

（责任编辑：左小绚）

An Exploration on the Professionalization of Auxiliary Police

LIU Bin

（Jiangsu Police Officer College,Nanjing,210012,Jiangsu）

D631.3

A

2095-1140（2011）01-0085-04

2010-11-03

江苏省教育厅高校哲学社会科学项目（08SJD6300011，09SJB840004）；江苏警官学院科研项目（09Y06，10JWYJ08）。

刘彬（1976-），女，内蒙古人，江苏警官学院公安管理系副教授，博士，主要从事公共安全、社会风险、危机管理研究。