农村小额贷款公司的法律制度研究

李炳灿

（华中师范大学政法学院，湖北武汉430079）

农村小额贷款公司的法律制度研究

李炳灿

（华中师范大学政法学院，湖北武汉430079）

由于农村合作信用社的产权不清晰、制度不健全和管理效率低等弊端，使农村信用合作社没有发挥它为农村服务，支扶“三农”的应有作用。小额贷款公司另辟蹊径，着力为农村金融服务，为新农村建设和发展农村经济发挥更大作用。对于小额贷款公司的市场准入、经营运作和监管等法律制度，是本文着力探索的内容，使小额贷款公司和农村信用合作社共同为农村金融服务，繁荣农村经济。

小额贷款公司；法律监管；农业保险

金融的力量巨大。美国可以说是主要靠金融发展起来的国家，美国从独立开始，就是一个负债累累的政府，但是美国通过较高水平的金融技术把战争之债证券化，不但化解了债务危机，而且把美国引到靠金融发展的高速轨道上。在中国怎样使金融更好的为农村发展服务，盘活农村经济，推动中国经济可持续发展无疑是当今社会的一个重大课题。农村金融是现代农村经济的核心。改革开放以来，我国农村金融制度经历了几次变迁，在一定程度上推动了农村经济社会的发展。与此同时，农村金融也存在改革明显滞后、金融服务体系不完善、农业保险制度与担保机制仍需建立与完善等问题。根据这种情况，党的十七届三中全会通过的《决定》明确提出，要加快建立商业性金融、合作性金融、政策性金融相结合，资本充足、功能健全、服务完善、运行安全的农村金融体系，引导更多信贷资金和社会资金投向农村。[1]我们可以从永济富平小额贷款模式这个案例得到很多启发：小额贷款公司的市场准入、经营运作和监管等法律制度，使小额贷款公司和农村信用合作社共同为农村金融服务，繁荣农村经济。

一、案例：永济富平小额贷款模式[2]

当诺贝尔和平奖得主尤努斯所创办的小额贷款为穷人阶层服务的原始目的，在中国已然变化的时候，一家由著名经济学家领衔的北京发展型社会企业与一个由乡村领袖所带领的农会组织所联合进行的商业化小额信贷模式实验，能否为中国找到一种金融服务推动农村发展的新方向？

10分钟的例行晨会结束之后，稍加整理，26岁的谢英风和25岁的卫淑丰离开公司，开着一辆小面包车出发了。这是2009年12月24日早晨9点，席卷北方的降温天气正在到来，大雾笼罩下的冬日清冷而寂寥，山西永济市蒲州镇寨子村，聚才胡同的巷子里热闹了片刻，便又静寂了。

“昨天一共放了45户，75万。”开车的谢英风扭头和同事们交流着刚刚例会上得到的消息。这是好消息，是他们所服务的山西永济富平小额贷款公司自2009年6月13日，成立放出第一笔贷款以来，单日放款户数和额度最多的一天。昨天公司大厅里的热闹场景仍令人兴奋，作为信贷员，他们这天上午的工作是根据贷款申请名单，逐户上门核实情况。

半年来，谢英风和卫淑丰每天的工作几乎都是如此。此前，二人一个是蒲州镇果品协会的工作人员，一个在永济城郊的民营幼儿园当老师，永济富平小额贷款公司的成立改变了他们的生活。这家由经济学家茅于轼和汤敏创办的公益组织北京富平学校，联合一些社会投资家所组建的公司，目前是山西省永济市唯一一家小额贷款公司。

注册资本3000万，截至2009年12月31日，累计发放贷款1206笔，金额1821.1万元。论金额，永济富平并非大手笔。但论特点，永济富平却是唯一一家将公司总部设在村庄里的小额贷款公司，且单笔金额都在2万以内，是真正面向农民的微型金融服务。

2006~2008年，富平学校便一直在通过项目的方式，与永济蒲州镇果品协会合作开展直接针对农民的小额贷款服务，无抵押，无担保，必须是夫妻、父子、或者其他直系亲属两人一起同意才可以申请贷款，需成年家庭成员两人共同承担还款责任，额度单笔2万元以下，分3个月，半年期和一年期三种，月息1.75%，年息21%，可提前还款，但需多缴一月利息，还贷一周之后可以再次提出申请。3年累计贷款1687笔，累计贷款总额近700万元，1000多个农户家庭受益。

二、对我国小额贷款公司金融制度存在的问题的分析

金融的本质是制度,农村金融发展中的问题在很大程度上是由于农村金融制度安排的失衡导致的。新制度经济学认为，制度是众所周知的、由人创立的规则。制度包括正式制度、非正式制度和制度的实施机制。[3]正式制度是指人们有意识创造的一系列规则，包括政治规则、经济规则、法律规则（宪法、法律、法规）等。农村金融的发展有赖于制度尤其是正式制度的支持。而法律制度作为正式制度的组成部分，其完善与否以及实施的效果必将对农村金融建设起到关键性作用。考察当前我国农村小额贷款公司金融法制建设情况，可以发现还存在很多不容忽视的问题。

（一）农村小额贷款公司的发展离不开法律的支持和保障

任何经济活动都需要法律的保护和规范，农村小额贷款公司的发展也不例外。目前，关于农村小额贷款公司的立法，仅有2008年5月中国银监会和人民银行出台《关于小额贷款公司试点指导意见》，而且层级比较低。

在银监会严禁吸储的政策限制之下，小额贷款公司如何能解决融资问题？纯粹商业性的公司往往去追逐利润的最大化，而那些依靠民间组织扶贫资金运转，真正在帮助穷人的小额贷款项目，又常常伴随项目结束面临断炊的困境。现在这3000万，是富平学校以及几位有志于社会发展的社会企业家的投资，但未来更大规模放贷资金的筹募也是很大的问题。更重要的是，蓬勃发展中的微型金融服务，在帮助个体农户改善生活的同时，是否能带动乡村社会整体的发展？金融监管法律制度的设计充分考虑农村金融的特殊性。宽松规范的监管环境是推动农村金融服务可持续发展的基本要求。

（二）如何让小额贷款公司在商业和社会价值之间找到一个完美的平衡点

农村信用社产权不清晰、制度不健全和管理效率低等弊端，使农村信用合作社没有发挥它为农村服务，支扶“三农”的应有作用。农村信用社已改变它成立之时为农村金融服务的初衷。农村信用社的贷款主要放给乡镇中小企业和做大生意的个体工商户，而迫切需要的贫穷的农民却很难贷到款。显然，农村信用社偏离了为“三农”服务的社会价值，走上了追求利润最大化的商业化道路。

小额贷款确实在盘活民间金融，浙江等民间借贷活跃的地区，资本金过亿的小额贷款公司并非少数，在山西，由煤老板转型斥巨资成立的小额贷款公司比比皆是。然而，金融界也普遍注意到，资本的逐利本性使得此类公司的放贷对象主要是围绕城市中小企业或经济实力强的农户展开，原本被视为引导资金流向农村和欠发达地区的方向正在偏离，多数穷人仍是金融服务的不可接触者。如果永济富平小额贷款公司像农村信用社和其他一些小额贷款公司一样，只是放贷还款挣利息，追求利润最大化，那不过是一幢生意而已。如何使小额贷款公司不再重蹈农村信用社的覆辙？

（三）小额贷款公司金融风险大，如何使小额贷款公司安全运营

虽然小额贷款公司发放贷款的额度小，在2万元以下，但需求量很大，永济富平小额贷款公司注册资本3000万，截至2009年12月31日，累计发放贷款1206笔，金额1821.1万元。农民基本上是种植业，本身风险就很大。农民靠天吃饭，遇到自然灾害，可能会血本无归，而在银监会严禁吸储的政策限制之下，小额贷款公司如何使资金链条不断，如何抗击农村市场的金融风险，这是值得我们思考的问题。

三、我国小额贷款公司法律制度建设的路径分析

从上面对永济富平小额贷款模式案例的分析，我们可以得出我国小额贷款公司的相关法律和配套制度还没有建立起来的结论。金融快速发展的背后是制度的支撑，特别是信用制度的建设。一个国家的金融市场是否发达取决于这个国家的金融制度的是否完善。

（一）小额贷款公司的市场准入和退出

笔者认为小额贷款公司的注册资本额不要把门槛设得很高，小额贷款公司应该吸引更多的资金为发展农村经济服务。但是中国银监会有关监管部门应该在社会价值引导上作出严格的规定，并且具有可操作性，比如银监会可以强制规定，所有设立的小额贷款公司资金流向必须是农村和欠发达地区，如果有写小额贷款公司违反此规定，银监会可以按照法律规定进行严厉处罚，甚至是吊销公司营业执照。

国家在政策上应该对小额贷款公司倾斜，减税或免税政策。为调动小额贷款公司的积极性，可对不同地区的贷款公司实行差别税率政策。将税收优惠政策与当地的支农贷款投放效果结合，积极引导资金流向农村。

在农村金融机构市场退出方面，存在较大制度缺陷。目前的法律依据主要是《商业银行法》、《破产法》等，其他散见于一些行政法规和规章。专门针对退出的立法基本属于行政立法，立法的效力等级和权威性都远不如权力机关制定的专门性法律。[4]笔者认为，关于小额贷款公司的退出可以参照《公司法》和《破产法》的规定。

（二）充分发挥农民组织的作用，降低小额贷款公司的风险，实现小额贷款效力最大化

通过小额贷款实现农民的组织化，进而实现利益最大化，但光是贷款的输入，对农村整体发展的推动作用并不明显。永济富平的模式是：果品协会和贷款公司的有效结合，使小额贷款公司经营顺利。因为果品协会的乡村精英远比外来者了解农民的切实需要。现在小额贷款公司的骨干基本都是果品协会培养出来的积极分子。这些本地的农民信贷员显然也在降低放贷的风险，乡里乡亲，谁讲信用谁有还款能力，到四邻间一打听便八九不离十。

为了把资本的最大能量释放出，小额贷款公司可以和农民组织结合。不少农民的贷款用途是养殖，但都比较散，技术都靠自己摸索，销售也是单家单户，如果小额贷款公司针对这群贷款户，一起培训技术，进行联合，又有小额贷款的资金支持，效果不是更好？这样既可以带动农民发家致富，又可以降低小额贷款公司的金融风险并且可以盈利，可谓一举三得。此外不能让贷款公司社会责任如此沉重，国家应该对农村养殖户或是自主创业的农民给与资金支持和政策优惠。如果小额贷款公司不仅能把贷款覆盖到穷人，而且不断培养农村微小企业家和社会企业家，由他们去引领农村社会组织的发育，带领农民对接市场经济，前景将非常广阔。正如美国的一位著名经济学家说过：一个国家的财富不在于自然资源的多少，而在于人民的观念和想法。一个国家要想不断创造财富，必须让更多的普通人能登上创业的大舞台。

（三）逐步建立健全农村保险法律体系和建立存款保险制度

为了降低小额贷款公司的金融风险,可以建立健全农业保险制度，从而可以把贷款公司的一部分风险转移到农业保险。农业保险是WTO《农业协议》的“绿箱政策”，不需要做削减承诺，是支持和保护本国和地区农业发展的重要政策手段,农业保险理应成为农业保护制度的主要形式。我国农业保险的法律保障体系薄弱，无法指导和规范农业保险的运作和发展,并直接影响到农业保险市场的建立和健全。今后应当认真研究和借鉴发达国家的成功经验，加快农业保险立法，明确农业保险的实施范围、保费、税收等，从法律上明确政府、保险人与被保险人之间的权利、义务关系。要积极发展政策性农业保险机构，鼓励各类担保机构拓展符合农村特点的业务；鼓励商业性农业保险机构发展,并给予必要的财政支持；积极探索合作开办农业保险,建立起推动农业持续发展的保险机制。[5]国家可以和公司合作经营或者国家独资经营农村保险公司，自负盈亏，在保费上由国家给与农民补贴。

建立存款保险制度，形成风险转移机制。我国可以借鉴日本和比利时等国的做法，由中央银行和贷款公司联合建立保险机构设立保险基金，以实现贷款之间的相互救助，提高信用社系统的整体抗风险能力。[6]

[1]甄朝党.创新农村金融体制,建立现代金融制度[J].云南大学学报,2009,(1).

[2]南风窗[J].2010,(2).

[3]张瑞怀,张强.农村金融生态研究:一个新制度经济学的分析框架[J].金融理论与实践,2007,(2).

[4][5]朱宝丽,马运全.我国农村金融法制问题研究[J].理论学刊,2008,(7).

[6]冯果.深化我国农村合作金融制度改革的若干法律思考[J].法学杂志,2006,(3).