试论我国自然垄断产业的法律规则

董平，王信托，马欢欢

（福建师范大学法学院，福建福州350108）

试论我国自然垄断产业的法律规则

董平，王信托，马欢欢

（福建师范大学法学院，福建福州350108）

我国自然垄断产业虽然进行了一些改革。但是，现行自然垄断产业的规制还存在许多方面的问题。立法的仓促与相关程序的缺失使得所制定的法律公信力降低，管制机构的不合理以及自然垄断企业滥用垄断地位等都是亟待解决的问题。因此，加强立法，建立有效的政府管制机构，以及对自然垄断产业进行改革等是解决当前问题的方法。

自然垄断产业；立法；政府管制；竞争机制

一、自然垄断概述

（一）垄断的概念

概括的说，垄断是指特定主体在经济活动中限制，阻碍竞争的状态和行为。垄断是企业或者其他组织单独合作联合起来采取经济的或者非经济的手段在特定市场实行排他性控制，从而限制或者阻碍竞争的状态和行为。在反垄断法的规定中存在例外的规定，因此广义上的垄断除了法律上所禁止的非法垄断以外还包括法律所允许和保护的合法的垄断。合法的垄断除了法律一般未明确规定的垄断状态以外，还包括法律明确规定的某些垄断行为。如自然垄断等。[1]

（二）自然垄断产业的含义及特点

自然垄断产业在我们的生活中起着举足轻重的作用。在我国自然垄断产业是指自来水，电力，煤气，电信，铁路，航空等以提供公共服务为职能的企业或者部门。我国于1993年12月发布的《关于禁止公用事业限制竞争行为的若干规定》对公用企业进行了界定。公用企业是指涉及公用事业的经营者，包括供水、供电、供暖、煤气、邮政等行业的经营者。公用事业的产品具有不可重复建设性。它需要通过一个网络或其他基础设施来提高产品或者服务。其网络的建设是一个长期的过程，并且运营的成本也非常大，然而这种企业的收益不是短期就能够实现的。这些行业都具有自然垄断性。[2]因此，一般的民营企业是没有能力进驻到这个行业的。

自然垄断具有以下一些特点[3]：

1.自然垄断产业呈现网络经济性

通过对世界各国的自然垄断存在的行业和产业，如电力、煤气、电信、供水、热力供应、铁路、航空等的分析。我们可以清楚地看到采取自然垄断经营的产业一般是具有网络经济的特征。也就是说他是依赖一定的产业网络为市场提供商品和服务。如果离开这些产业网络，企业所生产或者提供的商品和服务是无法流转到社会消费领域。在自然垄断产业领域中，其网络上的流量是衡量这些产业网络的最好指标，而网络上的流量将随网络节点的几何级数增加。因此网络节点数量越多，其投资收益越大。

2.自然垄断产业的产品的具有日常性

自然垄断产业基本上都是提供公共服务的企业和部门。因此，供水、电力、煤气、热力供应、电信、铁路、航空等垄断行业，他们所提供的产品都是人们的日常生活必须品，具有必须性与日常性的特征。

3.自然垄断产业资产具有沉淀性与专用性

由于自然垄断依赖于产业网络或基础设施为整个市场提供产品和服务，因此企业在经营自然垄断行业时，将要投入大量的资金进行基础产业网络的建设。这些产业网络形成了大规模的固定资本，其周期长，收效慢，从而导致了整个垄断产业存在大量的资本沉淀。其资本沉淀性使得其拒绝小企业进驻这个领域有着理由。

4.自然垄断产业具有效率主导性

由规模经济、范围经济或者是成本的次可加性，可以看出自然垄断主导取决于经济效率而不是其它因素。规模经济意味着生产更多产品时固定成本被逐渐摊薄越来越小，范围经济意味着在追加生产相关新产品和服务时进行联合生产要比单独生产的成本低，成本次可加性则意味着独家垄断经营的总成本小于多家分散经营的成本之和。由此可以看出自然垄断产业保证其利润，其拥有的效率性是关键。自然垄断主导建立在效率目的基础上并且保障效率的实现。

二、自然垄断现状

（一）自然垄断产业存在的弊端

1.自然垄断产业缺乏竞争

自然垄断产业要实现生产效率，必须保证独家垄断的市场结构。而在独家垄断的情况下，垄断企业就具有了市场力，容易成为价格的操纵者，他会按照收益最大化的原则制定价格。这个价格可能远远高于其成本，损害了消费者的利益比引起支援配置的非效率。更重要的是在独家垄断的情况下，因为垄断者没有竞争力，他就不会积极地改进和创新技术，不会降低成本，也就很难使生产有效率。[4]以2009年各种发电方式为例，火电占到75%的比例是主要的发电方式。水电占18%，核能占5%，风电很少。由此可以看出我国的电源结构很不合理。一次性能源过分的依赖煤炭，而水电和新能源的比例过小。作为主要发电的火电，其使用煤炭发电的效率极其低下，浪费了很多的资源。另外，由于缺乏竞争导致自然垄断产业的服务质量低下，损害消费者利益。

2.滥用垄断地位

（1）信息不对称。所谓信息不对称，是指市场交易的各方所拥有的信息不对等，买卖双方所掌握的商品或服务的价格，质量等信息不相同，即一方比另一方占有较多的相关信息，处于信息优势地位，而另一方则处于信息劣势地位。在经济和社会生活中存在信息不对称是一个很普遍的现象。信息的不对称使得消费者难以拥有充分的信息供以选着，致使资源的最优配置难以实现。

（2）价格构成不合理。我国的自然垄断产业的价格制定存在不合理的地方，表现的最为突出的是多重价格并存，这些自然垄断企业往往利用其垄断的地位，对消费者实行价格歧视，同一产品针对不同的消费者采取不同的价格，这往往使得自然垄断企业获取了超额的利润。价格构成不合理还表现在价格外加价面广量大。目前，多数自然垄断产业存在着价格外加价的情况。这就是说，消费者在按照价目付款的情况下，还要再付一笔价格外的费用。[5]自然垄断产业常常利用其垄断优势任意提升价格，损害消费者的利益。

3.滥发工资，资产流失严重

我国自然垄断产业存在滥发工资，资产严重流失的情况。以电力公司为例，存在工资分配不合理，同工不同酬现象十分严重。电力公司工资发放一般职工和管理部门工资差别很大。一般职工的工资又会分编制，比如全民编制，集体编制，合同工，临时工四种情况。

（二）自然垄断产业法律规制的不足

1.立法程序中存在问题

由于自然垄断产业政企合一、政企利益同盟的关系，规制机构作为提案人不仅会由于客观原因不能收集到完全的信息，还会通过信息传递策略制造向人大传递信息噪音，进行信息操纵。在全国人大一方，其与规制机构的关系既存在着根本利益的一致性，又存在着立法权配置上的利益冲突，利益的一致性使全国人大不会从根本彻底否决国务院和规制机构的提案，不存在支付识别信息成本的动力；利益冲突使收集信息的努力由于时间、人力和财力的资源不及规制机构而受到限制。例如：铁道部门享有制定退票政策的完全主导权。而与20%高额退票费等政策相对应的，是列车晚点不予赔偿、火车撞死人只赔几百元。公平正义缺失的背后，是行政权力部门化、部门权力利益化、部门利益法制化。而造成这一局面的，则是我国当前不合理的部门关门立法机制，即相当一部分法律和法规，其起草权、修改权都由主管部门掌控，比如铁道部负责起草和修改铁路法、邮政局负责起草和修改邮政法，等等。一些强势部门在法规草案中肆意扩张权力，推卸应负责任，这样有着缺陷的的法规草案一旦获得通过，即成为部门利益的护身符。立法过程中存在参与规则，我国的参与规则具有适用弹性、利益冲突的隐性化的特点，这就反映了我国立法决策在参与程序中的低成本特性。然而，参与程序做为公共物品，其资源投入与产出呈正相关系，必要投入的节约必然意味着正常收益的减少。我国立法决策过程中参与成本的节约是以消耗大量的信息成本为代价的。[6]

2.自然垄断产业现行法律的缺陷

我国现行的自然垄断产业相关法律存在很多缺陷。有的行业的相关法律部完善，有的行业却没有制定相关法律。以电信行业为例，我国信息产业领域先后通过并发布了若干项规范性文件。但是这些法律法规只是部分勾勒了电信市场主体的行为规范，距离完善的电信市场法律体系还相去甚远。《电信条例》是现行电信法律中最重要的一部法律，它的颁布不仅填补了中国电信法律的空白，其实施亦极大促进了中国电信业的规范化发展，确立了电信市场游戏规则，明确了电信业务经营者、用户和监管者的权力、义务，促进了电信消费者权益保护和电信普遍服务的发展，提高了网络和信息安全程度，为电信立法打下坚实基础。然而，《电信条例》作为一部全面、综合调整电信法律关系的部门法规，其局限性与缺陷也日渐凸现。行政法规的根本属性，不仅影响了《电信条例》所调整法律关系的广度，还决定了所调整法律关系的深度。并且，《电信条例》中存在一些不容回避的问题与缺陷，而由于它并非电信法，本身即为一部行政法规，所以，其缺陷就不可能通过其他行政法规进行矫正。

（三）自然垄断产业在政府管制方面存在的问题

政府管制是指政府机关运用相应的法规与制度影响各种经济主体的决策行为。企业是以追求利润最大化为目的而存在的，因此，在初期为了防止自然垄断企业一味的追求利润而失去了作为公共服务事业的职能，国家对自然垄断产业进行了全面管制。我国自然垄断产业是在国家的保护下具有的自然垄断性，这样给自然垄断产业留下了很大的问题。企业的一切都受到政府的管制，这样就使企业丧失了压力和动力。因为一切的损失和责任都是由政府承担，这就让这些自然垄断产业的投资效率不佳，产品和服务质量不高，并且严重缺乏技术，管理水平和市场竞争力也低下。现行法律对政府管制的规定缺失在加上我国自然垄断产业存在政企合一的情况，政府与企业之间存在着很大的利益关系。因此在执法的过程中会存在因利益的关系而使得对违法的自然垄断产业缺乏严厉的处罚。[7]另外，政府管制也存在混乱的状况，政府管制机构存在管制权力交叉的情形，会出现对一个自然垄断产业进行重复管理的问题。这样浪费了资源也降低了管理的效率。

三、对自然垄断规范

（一）加强自然垄断产业自身的改革

1.实行政企分离

我国自然垄断产业一直是政企合一的政府管制改革体制，企业缺乏相应的自主决策权，也不需要承担相应的经营风险，因为一切都是由政府承担了。这造成企业没有进行企业创造活动的动力，其经营效益相应的就会低下。为了提高企业的市场竞争力，有必要实行政企分离，让企业真正的成为市场的主导，使其在压力中不断的创新与发展自我。政府则由原来的完全掌控企业变成对企业在宏观上进行引导，这样更有利于自然垄断企业的发展。

2.引入竞争机制，促进产业发展

自然垄断产业限制竞争的最初目的，是为了降低成本，提高社会福利水平。然而结果事与愿违，缺乏竞争造成了自然垄断产业高成本、高价格、服务差的问题。在自然垄断产业中并不是所有的领域都具有自然垄断性，通常是只有网管系统才具有自然垄断性。比如：因此要使自然垄断产业形成有效的竞争，就要对其业务进行细化，对具有自然垄断性的领域要进行管制，对于不具有自然垄断性的领域要放开管制，充分引入竞争机制。具体说来就是要区别对待，具有自然垄断性的领域因为其独特的情况（投资大，大量资本沉淀，资源配置优化等）政府要严格控制，这样可以达到节约资源的目的。对于不具有自然垄断性的领域就应该引入竞争，以竞争促发展。[8]当然随着科技的进步，传统的自然垄断领域中就有可能出现不具有自然垄断性的领域。这个时候就应该对这一部分的业务引入竞争机制，这样才能更好地促进整个自然垄断产业的发展。

3.进行工资改革，加强财务审计

针对我国自然垄断产业存在滥发工资以及资产流失严重的情况。应该尽快进行工资改革并且要加强财务审计。工资改革要接应市场工资对企业内部调节，把按劳分配同按要素分配结合起来，同时政府要加强对收入分配的简介宏观调控。

（二）自然垄断产业法律规制的建议

1.完善立法程序，加强立法监督

我国在立法过程中因其决策成本较低，而我国的自然垄断产业又处于政企合一的状态。政府机构与企业的利益紧密的联系的一起。国务院是立法的主要提案人，他就有可能为了相关的利益而只提供对其有利的信息，致使在立法过程中做出对其有利的决定。因此要加强对立法的监督，加强对立法过程的各个环节的审查，尤其是要对提案人所提交的信息进行多方面审查，杜绝那种为自身利益而提供虚假信息的现象出现。

2.完善法律法规以规范企业

自然垄断产业的相关法律有的缺失，有的并未制定。因此，应该加快制定相关产业的法律法规。对于已经制定了法律法规的，要对制定的法律法规进行修改并完善，为自然垄断产业的规制提供良好的法律依据。克服自然垄断地位的滥用，乱提价、乱要价，滥发工资，资产流失严重等现象。尤其是自然垄断地位的滥用，对自然垄断产业进行有效的规制，一个健全的法律是基础。完善的法律法规在规范企业的同时，自然而然地就保护了消费者的利益。

（三）政府管制的建议

世界各国在制定法律对自然垄断行业进行一般的规制的同时，就是加强政府管制。在吸收西方先进政府管制的基础上，根据我国实际情况，现对我国政府管制提出以下建议：

1.建立有效的管制机构

在立法完备的情况下，执法就是实现政府管制的另一重要途径，要使执法能够取得理想的效果，一个有效的政府管制机构是必不可少的。在我国的政府机构对自然垄断产业的规制过程中，由于没有明确其法律地位，出现了多个政府机关按照自己的职能对自然垄断产业进行规制。这样就照成了对特定对象的管制职权分散在了各个机关之中，不利于其管理职权的发挥，不能取得很好的管制效果。特别是如今我们国家机关存在着职能交替的情况，这会照成对自然垄断产业的重复执法的等问题。

2.人事控制和一定的经营决策干预

自然垄断产业因其特殊性决定了其人事制度在一定程度上受政府的控制。为了自然垄断产业更好的发展，一个适合自然垄断产业特点的人事制度是相当重要的。建立健全适合企业特点的领导人员选拔任用、激励、监督机制为重点，把组织考核推荐和引入市场机制、公开向社会招聘结合起来，把党管干部原则和董事会依法选择经营管理者以及经营管理者依法行使用人权结合起来，完善体制，健全制度，改进方法，建立与社会主义市场经济体制和现代企业制度相适应的领导人员管理制度，既有利于自然垄断产业的发展，又有助于政府对自然垄断产业的有效管制。

3.营业规制

自然垄断企业在自主经营时有着其难以克服的弊端，这就是企业自主经营导致的企业对效益的追求与实现，可能产生无视甚至损害社会公平这一作为人类美德的价值观念的现象。因此，政府有必要对自然垄断企业的经营进行规制。但是政府在对自然垄断产业进行规制是应当正确定位自己的角色，不应直接干预企业的经营管理，而应通过法律、规章等来引导企业发展。

4.价格控制和工资管制

政府在对自然垄断产业的价格审查时要对自然垄断企业的成本进行调查。政府要从控制价格的角度考虑，制定一套设计成本的规则和具体标准，在法律上为自然垄断产业的成本预测提供依据，以减少以往那种对价格审定是的主观随意性。对自然垄断产业中的重复收费现象要予以坚决禁止。价格管制机构是行使公权力的代言人，必须同时兼顾企业和消费者双方的利益。价格管制机构在行使权力的时候要做到公正，公平，杜绝因其权力的滥用而造成的损失。因此，建立一个抑制价格管制机构滥用权力和决策失误的监督体系是很有必要的，在法律层面上要遵循反垄断法和价格法各司其职互相配合的原则。自然垄断产业存在价格违法和价格垄断两个行为，这两个行为是可以相互转化的，因此反垄断法和价格法就要互相配合，这样才能对自然垄断产业的价格进行更好的规制。

5.特别财会制度

自然垄断产业因其在组织与资本方面与政府有很大的联系，这就决定了其财务账目受到政府相关机构的监管。我国财务会计制度第30条：“按照上级主管部门的要求，及时报送财务会计报表和其它财务资料。”第33条：“自觉接受上级主管、财政、税务等部门的检查指导，并按其要求不断完善制度、改进工作。”政府可以通过财会审计制度有效地了解自然垄断产业的真实经营成本，获取真实的管制信息和对自然垄断产业的经营进行控制。

6.监察制度

为了促进自然垄断产业的良好发展，建立一个完善的监督体系，有助于政府对其进行有效的监督。政府应该加强司法审查，要有效地约束规制机构滥用权力的行为。加大规制程序的公开、透明性，让公众参与进来，杜绝那种流于形式的听证会出现。政府对自然垄断产业进行监督还可以派出监事会，对经营者进行有效的外部监督。目前实行的由国务院直接向中央企业派出的监事会制度，就是从组织结构和细度安排上打破内部人控制，维护国家所有者利益的较好组织形式和制度创新。另外，应当注意各特殊企业的监察机制与国家财政监督、审计、行政监察等的配合协调，这样政府才能对自然垄断产业进行有效管制。

[1]漆多俊.经济法学[M].北京:高等教育出版社,2007.111.

[2]侯怀霞,刘守杰.论对自然垄断产业的法律规则[J].中国海洋大报,2004,(4):74.

[3]丁茂中.自然垄断及行业改革的思辩与法律规制[Z].http://www.law-lib.com/lw/lw_view.asp?no=4160,2004-11-22.

[4]刘自新.规制理论以及我国政府规制改革的探讨[J].中共杭州市委党校学报,2008,(6):78.

[5]郑翔.自然垄断产业价格管制法律问题探讨[J].生产力研究,2007,(2):59.

[6]郭杰.我国自然垄断产业的立法成本与控制[J].辽宁大学报,2006,(6):34.

[7]蒋满元.我国对自然垄断行业实施管制的趋势分析与对策建议[J].无锡商业职业技术学院学报,2008,(1):8.

[8]周倩.铁路行业适用反垄断法的豁免标准[J].烟台大学学报,2009,(3):22.