人民警察休息权保障问题研究

周 亮

(中国人民公安大学，北京100038)

人民警察休息权保障问题研究

周 亮

(中国人民公安大学，北京100038)

在当前新的形势下，公安工作日益趋于紧张、复杂，人口流动性大、违法犯罪问题日益严重、形式多样、社会环境复杂多变，这些无疑都给公安工作带来了新的挑战和巨大压力。人民警察作为打击违法犯罪、维护社会稳定的忠诚使者，承担着的捍卫公平、匡扶正义的神圣使命，身上的责任与压力却越发沉重，人民警察的休息权利正遭受着无情的侵蚀与破坏，这已然是客观存在的现状和不争的事实，它严重挫伤了公安民警工作积极性，削弱着公安队伍的凝聚力与战斗力，对公安机关执法办案造成了不必要的负面影响。

休息权;警力不足;非警务活动;休息制度

一、公安民警休息权现状分析

据统计，自新中国成立至今，共有10 782名民警光荣牺牲，特别是近20年来，全国因公牺牲的民警高达6 000余人，而这其中，因心理压力过大、体力透支、过度疲劳等因素死于办案过程中的民警比重绝不占少数，据《法制日报》报道，仅2006年一年，全国因积劳成疾牺牲的民警就高达175人，通过公安部网站公布的2007至2009年的相关数字统计，每年因过度劳累倒在工作岗位上的公安民警，以近40%的比例迅速攀升，数字显示，刑警数量排在第一，治安与交通警察数量紧随其后。2007年2月7日，重庆市渝北公安分局双凤派出所民警胡昌伟连续接处警13起，处理刑事案件3起、治安案件9起、处理群众救助1起，上午11时许，胡昌伟由于过度劳累，身体状况恶化，因公牺牲，临走前留给战友的最后一句话竟是“我太累了”!这不能不说是一种悲哀。我们通过以下笔者调查的一组数据便可以看出公安民警的日常工作强度与休息权的有限程度。在基层，一线民警平均每天的工作时间是11至15个小时不等，平均每2周有一个休息日，除此之外，公安民警还有节假日值班、备勤、加班、巡逻等任务，每年每个民警平均工作日在400日以上，有些甚至高达500个工作日，远高出其他机关公务人员工作时间2倍以上。特别是对于刑事、治安警察，分别承担着追逃、破案以及完成阶段性任务、处置突发性事件等的使命，责任大、任务重，熬夜审讯、通宵坐车实属家常便饭，有的甚至为了一个案件几天几夜不能休息，严重影响了民警的身心健康，使公安民警的正当休息权利遭受极大破坏。仅以2008年奥运安保为例，北京民警从当年7月20日便开始全面停休，警戒、巡逻，吃住在单位，随时待命，有些民警甚至一个月没回过一次家，这些都真实反映了公安民警的工作状态与休息权现状。据调查显示，民警患病率高达86%，从疾病种类上看，刑警与巡警患肝病、胃病几率较大，而交警患肺病、腰腿病几率较大。从年龄上看，25至40岁中青年民警患病率更是高达73．6%，超出平均比例5个百分点［1］。

二、影响公安民警正当休息权的主要原因

(一)治安形势复杂

进入新时期，随着经济的高速发展和社会不断的进步，违反犯罪形势日趋严峻，违法犯罪的种类与形式不断趋于多样化和复杂化，这些无疑都给公安执法工作带来了无形的压力以及巨大的挑战。其中的一项重要挑战就是对公安民警身心健康与战斗力的考验。时至今日，从中央到地方，从机关到基层，公安民警的工作强度较过去有了更大范围的增加，工作任务有了更为全面的增长，工作重点有了更为明确的方向，突发性事件、群体性事件等也都呈现出越发活跃与激进的新趋势、新动态，这些都成为剥夺公安民警正常休息时间、休息质量的杀手。面对新的复杂的社会治安形势，公安机关承担的责任更为重大，任务更为艰巨，这也就成为了公安民警无法行使正当的休息权利的局面的原因所在。

(二)警力配备不足

警力即警察的战斗力，既包括警察的数量，也包含警察素质、能力与工作效率。在当前新形势下，警察数量不足与整体素质偏低已成为困扰甚至阻碍正常公安的弊病之一，而它的表现则正是以对公安干警的身心健康以及休息权益的剥夺作为代价。我国的警力现状基本表现为基层数量不足、潜在警力不足和后备警力不足几方面，根据2003年全国“二十公”的会议要求，全国拥警率整体应达到“万分之10．7”的比率，以目前全国200万警力算，我国当前的平均拥警率远未达到这个数字标准。西方国家的人口与警察的平均比率为10 000∶35，而我国仅为10 000∶11。同时，我国警力还存在着人员分配不均的情况，经济发达地区警力优于经济欠发达、不发达地区，东部地区警力优于西部地区，机关警力优于基层警力。这些问题都在无形中影响着公安执法的公平性与效率性，间接造成对公安民警正当权益的侵夺与破坏。这也成为业界激励并提倡警力下沉和加强基层、落后地区警力配置的重要原因所在。

(三)非警务活动频繁

非警务活动现象如今已然成为影响公安机关正常办公的症结之一，究其根源，纷繁复杂，既有我国社会国情原因，也有政治体制、公安机关职能设置等因素，撇其根由不谈，仅以其对公安民警休息权的剥夺一项，便足能看出非警务活动在现实中的弊端所在。据不完全统计，在实际工作中，公安机关每日接待警务中有40%属于非警务范围，占据并浪费了大量警力，给公安民警的正常工作和休息带来极大不便，尤其如一些城市的征地拆迁、农村地区的计划生育、催收粮食等活动，往往都要牵扯大量警力，对公安民警的正当休息权造成了极大破坏。

(四)任务指标繁重

虽然公安部已明确规定地方公安机关不再规定任务量标准，不再以任务指标完成率作为绩效评定唯一指标，但根据笔者的实习工作经验，地方基层公安机关仍普遍大量存在着诸如常量等的规定指标，下到派出所，上到分局，每月的治拘、刑拘数量都有明确要求，且任务量相当繁重，这种变相的加负虽往往出于治安环境恶劣等客观因素而无可厚非，义不容辞，但客观上却给公安民警造成了极大压力，影响其休息质量，减少了休息时间，对正当休息权破坏极大。

(五)人员分布不合理

公安民警的人员分布是否合理直接影响到公安民警的工作热情、办案积极性以及公安队伍的战斗力能否得到全面、有效的发挥。近年来，随着警力下沉、基层保障等的原则与举措的不断提出与实施，公安队伍警员分布状况总体上得到了改善，但仍未实现彻底的质变，具体地区、地方仍大量存在着机关行政人员臃肿、繁杂，基层办案人员短缺、不足的情况。原因是复杂的，地方的行政编制、财政状况以及治安环境等都可能影响到人员的合理分布，尤其是西部地区、经济欠发达地区，警员缺失现象普遍，公安民警一人要承担4至5人的工作强度，这无论在精神上抑或身体上都是对警员的巨大考验，也势必对民警休息权的行使造成极大破坏。因此，更合理、更人性的人员分布无论对于办案环境抑或为民警减压都具有积极意义。

影响人民警察休息权行使的因素广泛而复杂，除以上五点外，警用装备落后、民警自身业务能力差、暴力犯罪增多、警员心理素质脆弱等都可能成为影响公安民警休息权发挥的因素，本文仅就以上表现较为突出几点详述。

三、保障人民警察休息权的重要意义

《世界人权宣言》第24条规定:“人人享有休息和闲暇的权利，包括工作时间有合理限制和定期给薪休假的权利。”《经济、社会及文化权利国际公约》第7条规定:“本公约缔约各国承认人人有权享受公正或良好的工作条件。”［2］笔者认为，考察人民警察休息权不应仅以休息时间多少作为衡量标准，同时应参考休息方式和休息质量等指标综合评价。人民警察缺少充足的休息时间、科学的休息方式和优质的休息质量，这已然成为不争的事实和客观的现状。为了提升广大民警的办案质量、缓解心理压力、提高其身体素质、充分发挥公安队伍的战斗堡垒作用，保障人民警察的休息权益意义深远。

(一)有助于充分发挥公安队伍的战斗力和凝聚力

公安队伍作为特殊的国家行政机关、暴力机关，肩负着维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪的重大使命，人民警察作为公安队伍的组成力量和中流砥柱，责任重大，使命艰巨。因此，保护好人民警察的切身利益，保障好人民警察的合法权益是发挥公安队伍惩恶扬善、战斗堡垒作用的重中之重。休息权是人民警察的一项基本权利，保护和保障好人民警察休息权益是公安队伍人性化建设的根本要求，更是充分发挥公安队伍战斗力、凝聚力的关键所在。

(二)有助于提升办案质量

毋庸置疑，有充分的休息时间做保证、有科学的休息方式做依托，人民警察的身心将得到全面、合理的呵护，这将更加有利于他们全身心地投入到紧张、繁重的公安工作当中，进而高效、准确地把握案情、侦破案件，切实提高办案质量。办案质量的高低是衡量警员素质与业务能力的试金石，是硬道理，而只有在保障民警休息权的基础上谈办案质量才是科学的、严谨的;同样，充分保障民警休息权势必对公安办案质量的提升产生积极意义。

(三)缓解心理压力、提高身体素质

给予人民警察合理、充分的休息时间，引导人民警察进行科学、健康的休息方式，进而全方位提升休息质量，这是切实落实人民警察休息权益的关键所在。公安工作的特殊性决定了警察职业的特别性，它要求人民警察不仅要具备良好的身体素质，更加需要有强大的心理承受能力做依托，这些都需要合理、有效的休息权益作保障。提高民警身体素质、缓解民警心理压力是我们迫切想要去解决的问题，但在这之前，我们必须首先解决好人民警察休息权问题。

四、如何保障人民警察休息权

(一)加强警力管理

加强警力管理主要应集中于两方面考虑:第一，增加警力绝对数量，全面提升警员业务素质;第二，人员合理分布，坚持警力下沉不放松。前文已经讲到有关我国警力不足之问题，它给基层民警尤其是落后地区民警的办案带来极大不便，牵扯时间长、工作强度大成为警力不足条件下民警办案状态的重要体现，对民警休息权造成极大破坏。应全面贯彻“二十公”会议精神，实事求是、因地制宜地推动我国警力保障体系建设，与世界先进国家接轨，与具体国情接轨，提高警察人数比例，提升警员业务素质，保障人民警察合法权益;同时，应坚持警力下沉，做强做实基层，鼓励年富力壮的民警下基层锻炼，充分发挥一线科、队、所排头兵作用;也可借鉴西方经验，设置“文职警察”，处理事务性工作，将正规警察的工作最大限度压向基层，缓解一线压力，合理安排休息;另外，应做到人员合理分布，国家应制定积极措施鼓励、引导民警去落后、欠发达地区工作、锻炼，给予相应政策，平衡各地区警力，合理安排休息时间，保障民警基本休息权益。

(二)减少非警务活动

非警务活动是困扰、阻碍正常公安执法和警务化活动的老大难问题，之所以这样讲，是因为在各地、各级公安机关，非警务活动既长期、普遍存在，又无法得到及时、妥善解决。这与我国公安系统“条块结合、以块为主”的管理体制有关，也与我国复杂的社会、政治国情相关联。“领导有苦说不出、民警怨声载道”已成为公安队伍面对非警务活动的标准反应。它的一个最直接的影响就是对民警正当休息权的剥夺。人民警察承受、承担着巨大的心理压力和工作任务，休息权本来就难以得到保证，再加之非警务活动的层出不穷，势必会对人民警察的身心健康造成极大破坏，影响人民警察正当的休息权益。应逐步完善公安管理体制、协调政府与公安机关关系、尊重警力价值，明确公安职能，逐渐减少并最终拒绝非警务活动的存在，保障人民警察正当休息权，提升公安队伍整体素质和办案效率。

(三)提升经费、装备保障力度

经费充足、装备先进对于提升公安办案效率与质量有着不可估量的价值，它能有效减少民警办案压力、节省办案时间、提升办案质量，间接促进民警休息权的享受。我国的公安管理体制决定了各级公安机关的开支、装备绝大多数来自于地方开支，少部分来自于公安系统的垂直划拨，这就造成了各级、各地公安机关经费差距大、装备对比悬殊的局面。我们通过东、西部地区，发达、欠发达地区的经费、装备对比不难看出，落后地区民警承担着更重的办案任务，承受着更大的心理压力，这都必然会对民警休息权行使造成极大破坏。地方政府应加强公安财政开支，公安部应结合实际，大力解决好公安机关尤其是落后、欠发达地区公安队伍装备问题，双管齐下，提升警队战斗力，保障人民警察切身利益。

(四)建立统一、完善的人民警察休息、休假制度

我国目前尚未出台有关人民警察休息、休假的专门法律规定或制度性文件。依法保障人民警察休息权是警察权益保障的基础与前提，建立科学、人性的人民警察休息、休假制度是大势所趋。针对公安机关尤其是基层单位工作时间、工作任务不确定、不唯一的特点，警察正当休息权益更加易于受到剥夺与侵犯，且权益衡量标准难于统一，这就更加需要建立起一套完整、规范、科学的警察休息权益保障管理体制对其加以维护，以满足并鼓励民警的需求和办案热情，保障正当权益。可由公安部制定统一的人民警休息制度，通过部门规章形式，结合实际，分警种、分部门、分地区的规定人民警察休息时间、休息方式、休假制度等;规章应规定最长工作时间上限，应规定加班、执勤频率上限，计算月累计时次;应着重根据基层科、队、所工作性质制定特别休息、休假方针，对于连续工作、持续办案等情形给予专门规定;建立严格的加班补助制度，从物质上弥补对警察休息权剥夺所带来的损失;最后还应给予各地方一定范围内的自主权，结合实际，特殊情况特殊处理，报公安部备案等等。

(五)引导健康休息方式，提升民警休息质量

从某种意义上讲，健康的休息方式比充分的休息时间更具价值。公安机关的工作性质决定着人民警察承受着巨大的精神刺激和心里压力，加之日复一日不正常的生活规律，大量民警染上了吸烟、酗酒、赌博甚至是吸毒的恶习。这既不利于公安机关的队伍建设，更是对人民警察自身及其家人的极大伤害［3］。各级公安机关应当建立公安民警心理辅导培训制度，定期给民警进行培训，缓解心理压力;应为民警创造轻松、活跃的休息气氛，定期开展集体户外活动，定期组织交流、交谈活动;完善健身、体育器材等硬件建设，给民警足够的放松空间;建立领导、民警谈话机制等等。总之，引导人民警察健康的休息方式、杜绝不良习惯、提升休息质量，这些都是人民警察休息权得以有效实施的重要保障。

［1］郭奕晶．论警察的身心健康与休息权［J］．山东警官学院，2007，(9)．

［2］吴道霞．人民警察休息权的法律保障［J］．中国人民公安大学学报(社科版)，2009，(11)．

［3］王名扬．英国行政法［M］．北京:中国政法大学出版社，1987:217．

［责任编辑:李 莹］

On the Protection for Police's Rest Right

ZHOU Liang

In the current new situation，the public security work becomes increasingly strained and complex．The large mobility，serious and various crime，the complicated social environment，these undoubtedly all has brought new challenges and tremendous pressure to police work．The people's police as faithful messenger who blow illegal crimes and maintain social stability，undertakes sacred missions to safeguard fair，and let justice prevail，their responsibility and pressure are increasingly heavy，their rest rights are suffering from ruthless erosion and destruction，it has been objective existing situation，which badly contuse their enthusiasm and weaken the police team's cohesion and effectiveness．

rest right;short handedness of police;im-police work;rest system

DF31

A

1008－7966(2011)01－0023－03

2010－10－21

周亮(1985－)，男，黑龙江黑河人，2008级宪法与行政法学硕士研究生。