宪法修改之界限及其中国路径刍论

张剑平

(福建师范大学福清分校经济法律系，福建福清350300)

宪法修改之界限及其中国路径刍论

张剑平

(福建师范大学福清分校经济法律系，福建福清350300)

宪法修改是现代宪法演进的最重要方式之一，而宪法修改存在界限与否自然成为了宪法学的重要论题。中国宪法应当确立修宪界限，并通过推进基本权利的宪法保障制度建设，强化社会成员的宪法意识，确立宪法中不可修正条款和增设修宪监督委员会等五条具体路径来落实。

宪法修改;法条分析;修宪监督委员会

一、修宪界限的理论初探

宪法修改必须通过一定的国家机关并遵循相关的法定程序来实施，如果宪法的修改脱离了原有的法定主体和程序而进行，那就是违宪。但是，在遵循原有宪法程序性规定的前提下，是否可以对原宪法框架和规范进行无限制的变更?这一疑问便引出了对宪法修改的界限问题的思考。所谓界限，即有限制、边界的意思，但又不仅是此些意思。宪法修改之界限可以视为有权修改宪法的主体在遵循原有宪法规程下对原宪法框架和规范进行变更时，所受到的时空与内外的多重制约。

对于宪法修改之界限的由来，可以两方面来认识:一方面从宪法修改的实施来看，确认修改的界限性有利于宪法实践权威的提升，并且能从最高法律规范的层面上杜绝宪法成为修宪机关对宪法的“挟持”;另一方面从宪法修改的实效上来看，树立和建立宪法修改存在界限的观念与制度，可以实现对国家机关及公权力更为严格的法律规制，并且为社会民众的基本权利及其救济的实现创造最根本的保障体系。

从更为深入的角度来看，对宪法修改进行界限上的确认，实际上是对行使宪法修改的公权力(机关)的限制，同时也是对民意代表的民主监督。因为对权力进行规制的必要性是有目共睹的——“绝对的权力，绝对的腐败”，“权力的行使直到有边界的地方才会停止下来”——阿克顿勋爵与孟德斯鸠的两句名言至理至真。对修改宪法的权力的边界予以认同，实际上是对法治与宪政的进一步提升，并实现向宪治的迈进。因此，修宪本身是否可能遭遇正当性的质疑［1］?宪法是否可以无限制地修改，这是宪法修改的一个基本理论问题，并已经引起了学术界的关注［2］，形成了赞成与反对宪法修改存在界限的两大学术观点。

在赞成一方的学者中，卡尔·施米特认为，宪法修改权与宪法制定权不同，它是在宪法精神的范围内，将宪法中的个别条款加以变更、附加或补充的权限。卡尔·施米特将宪法条文分为两种:一种是不得修改的条文，称为“宪章”( verfassung)，一种是可以修改的条文，称为“宪律”(verfasungsgesetz)［3］。约翰·罗尔斯认为，“即使是严格按照宪法修改程序来修改宪法，也要受到一些限制。这些限制有:宪法内容的限制，宪法，尤其是《权利法案》中规定的核心自由权的限制，宪法意图和目的的限制等等”。“修改宪法的主要目的是调整、扩大、改善和纠正宪法，如果破坏了宪法的结构，或者说违反了宪法的根本精神的宪法修改是无效的。”［4］贺日开认为，宪法所要规范和限制的，不仅仅是宪法所产生的国家权力，而且要规制修宪权。否则将难以有效地规制宪法所产生的国家权力，宪法限制权力的目的就有可能落空［5］。周伟认为，宪法虽是一个国家的根本大法，但像其他法律一样，也可以通过法定的程序进行修改。不过，宪法作为具有国家最高法律效力的法律，并不像普通法律那样可以“任意”进行修改，而应当有所限制［6］。

而以瑞士学者卡基(Kagi)为代表的反对修宪存在界限的论据有下列四项:一是实证主义，也即否认宪法规范之中存在着上下位的位阶顺序，宪法规范中纵使明文规定有“不变”、“不可侵犯”、“永久”的禁止修改规定，对这些规定也是可以予以排除的。二是法律思想中的相对主义，也即认为所有的价值都是主观的，宪法中的根本规范只不过是相对的规范而已，它仅仅是特定国民的意思而已。三是进化思想，也即纵使要求刚性宪法的安定性，但现在的规范及价值拘束将来的时代是不当的。四是国民绝对主权观念，也即认为国民的主权是无限制的［7］。我国台湾地区学者林纪东认为:宪法之修正非有限制不可似与宪法为社会生活规范且宜富有适应性之本质不甚符合;如果制宪权基于制宪时之政治背景而为，则修宪时之政治背景，亦应享有同等的地位与权力，不能为制宪时之决定，可以永远限制而后之国民意志［8］。可见，反对宪法修改界限的理论观点是建立在法律实证主义、法律思想相对主义、法律进化主义和国民绝对主权观念之上的。

二、修宪界限的法条分析①

据有关学者较早的统计(资料截止到1976年):宪法包括绝对禁止修改某一部分的规定的国家占23．2%，宪法包括有限制禁止修改某一部分的规定的国家占2．8%，二者合计为26%(总数为156个国家)。而从效力内容看，宪法规范确定的修改界限主要由程序性规定与实体性界限构成。对于程序性规定，大部分国家均有相关规定，据有关统计(资料截止到1976年):宪法规定了修改程序的国家占96．4%(总数为156个国家)［9］。从对现实法条的归类分析来看，程序方面的界限主要体现在时间限制上，即修宪提案在宪法修正以后或该提案遭否决后欲行提出的时间限制。包含该类界限的宪法规范主要有:1973年的《巴林国宪法》第104条第2款:任何一项宪法修正案如被否决，自被否决之日起一年内不得再行提出。1986年的《菲律宾共和国宪法》第17章第2条:本条规定在本宪法通过后的五年内不得修改。在本宪法通过后修改宪法不得超过每年一次。1996年《吉尔吉斯共和国宪法》第97条第2款:未被通过的提议最早一年之后方可再次提交最高会议。

另一方面，实体上的界限无论在内涵还是在外延上均广于程序上的规定，因此，从现实的宪法规范中归纳出宪法修改的实体性界限意义更为重大。从实证分析的角度看，宪法修改的实体性界限主要涵盖以下五大方面:

(一)国体与政体

国体与政体作为宪法修改的界限，主要出现在反封建、反(军事)独裁势力较强的国家或者封建传统较为强盛的国家。而造此规定主要在于阻止国内政治势力通过“合宪”的方式推翻现有的政治框架，包含前者情形规定的宪法规范主要有:1994年的《塔吉克斯坦共和国宪法》第100条:共和国政体是不可改变的。1992年的《土库曼斯坦宪法》第115条:关于共和政体的宪法原则不得被改变。1982年的《洪都拉斯共和国宪法》第374条:前条(修宪程序)、本条和有关政体、国家领土、总统任期和禁止已任过总统的公民以任何名义再次担任总统以及哪些人不能成为下届总统的条文是不能修改的。

(二)国家的领土与主权

该内容作为宪法修改的界限主要是由各国特定的历史、传统和当时的国家状况决定的，一般来说，主权和领土曾经遭受过侵犯的国家易作此规定，包含该类界限的宪法规范主要有:1994年的《塔吉克斯坦共和国宪法》第100条:领土完整是不可改变的。1958年的《法兰西共和国宪法》第89条第4款:如果有损于领土完整，任何修改程序均不得开始或者继续进行。

(三)政府与宗教

确立该类修宪界限的宪法一般存在于宗教势力与非宗教势力斗争频繁或者一方占据主导性优势的国家，而其可分为强调政教合一与宣告宗教(平等)自由两大类，作此规定的宪法主要有:1978年的《斯里兰卡民主社会主义共和国宪法》第9条:斯里兰卡共和国赋予佛教最高地位。保护和促进佛教教义是国家的义务;1994年的《塔吉克斯坦共和国宪法》第100条:共和国整体、领土完整、国家的民主、法制、非宗教和社会的性质是不可改变的。1975年的《希腊共和国宪法》第110条第1款:宪法的条款可以修改，但规定第13条第1款(宗教信仰自由)除外。

(四)国家非常状态

该类修改界限的主要的目的在于防止非常状态下发生国家权力体系的崩溃，而以宪法规范的形式确认了该状态下的特殊规则。规定该类限制主要有以下国家:1973年的《巴林国宪法》第104条第4款:在埃米尔代表为埃米尔执政期间，不得对本宪法所规定的埃米尔权力提出任何修正案。1868年的《卢森堡大公国宪法》第115条:摄政时期不得对宪法进行修改;1992年的《爱沙尼亚共和国宪法》第161条第2款:在戒严或军事状态期间不可以提出修改宪法问题，宪法也不可以修改。

(五)公民基本权利

公民基本权利是宪法权利理论的起点和终点，保护公民基本权利不受国家的侵蚀已成为现代宪法的基本功能视角，从现有的条文来看，宪法对公民基本权利的保护是一个逐渐由宣言性保护向制度化保障过渡的过程，进而以此为关键点对修宪权进行规制也是一项较好的设计。此类宪法规范主要有1973年的《巴林国宪法》第104条第3款:本国宪法所规定的自由和平等的各项原则不得成为修改的对象。1979年的《孟加拉人民共和国宪法》第142条最后一项:第26条的任何规定(公民的基本权利)不适用于根据本条规定对宪法所作的任何修改。

三、修宪界限的中国视角

新中国成立后，我国先后制定了1954、1975、1978和1982四部宪法。其中1954宪法是中国历史上第一部社会主义宪法，也是新中国第一部宪法，是我国现行宪法——1982年宪法的基础，在新中国宪法发展史上具有重要的历史地位［10］。后续的1975、1978宪法均受到其制宪风格、体例和具体内容的影响。1982宪法为现行宪法，至今经历了四次修正，总计31条修正案，是当前最有社会影响力和最受普遍赞誉的一部宪法。而1975宪法与1978宪法由于其制定时所处的特殊政治、社会环境和自身制宪技术的问题，其对本文论题的阐述意义不大，故不做评析。下面重点对1954宪法和1982宪法的修宪界限实践进行回顾、评析。

从1954宪法的条文上看，仅有第29条规定了宪法修改的决议程序——宪法的修改由全国人民代表大会以全体代表的2/3的多数通过——而并未有实质意义上涉及宪法修改的界限问题;而从实践上来看，这是一部经毛泽东和中国共产党人历尽心血起草的宪法，这是一部经过全民讨论被认为是深得民心的宪法，这是一部经投票表决一致通过的宪法，可是，认真对待不过两年就被弃之不用，最后被撕毁。需要指出的是，由于当时各方面特殊的原因，该部宪法在未得到完整实施的前提下，缺乏对修宪界限的实践贡献是可以“原谅”的。

对作为我国现行宪法的1982宪法，周叶中曾说过，“宪法学界的老前辈们的认识，也是我们的政治家们一致的看法，这就是1982年宪法是新中国最好的宪法”。从宪法修改之界限角度来说，主要体现在以下三方面:首先，该宪法第64条规定:宪法的修改，由全国人民代表大会常务委员会或者1/5以上的全国人民代表大会代表提议，并由全国人民代表大会以全体代表的2/3以上的多数通过。这一规定使我国宪法的修改不仅具备了决议程序，也囊括了创议程序，其价值是值得肯定的。其次，该宪法序言的第七段中规定:中国各族人民将继续在中国共产党领导下，坚持人民民主专政，坚持社会主义道路，不断完善社会主义的各项制度，发展社会主义民主，健全社会主义法制。这一段在修宪者看来是序言的核心，也是宪法的核心内容。它反映了1982宪法的政治特点，它的意识形态性最强，因而也是修改最为频繁的地方［11］。自该宪法实行后，最近的三次修改宪法均涉及该段的内容。从本质上讲，该段的核心是“四项基本原则”，该四项基本原则实为新中国的立国之本，是不可通过宪法修正程序进行变更的，无论在理论还是实践中，均是我国宪法修改的界限与禁区①例如宪法第1条第2款规定:禁止任何组织或者个人破坏社会主义制度。此规定可视为宪法对社会主义制度的根本性保护，不得进行修正。第2条第1款规定:中华人民共和国的一切权力属于人民。此规定可视为对人民主权原则的宪法确认，并与社会主义的人民民主制度相符，不得进行修正。。再次，该宪法第33条第3款规定:国家尊重和保障人权。这一规定来源于宪法第24条修正案，这一规定与尊重公民人权的修宪界限体系构成相吻合，故无论从理论研究还是宪法实践来看，都应为我国宪法修改的界限构成之一。

综上可见，新中国成立以来，我国宪法的修改在实践中遵循了一定的规则，但这些规则没有被很好的整理与挖掘，很多规则被当成是政治性的口号，而没有被提升到修宪界限的高度上来进行认识;同时，我国宪法当前的运行状态比较稳定，但宪法实体规范的权威并未得到有效的强化，宪法程序规范的科学化并未得以重视，宪法至上意识的观念培育尚大有可为。

四、修宪界限的推进设想

(一)加快推进公民基本权利的宪法保障制度建设

由于我国宪法当前的基本权利条款不能在人民法院的相关审判中得到普遍认可，宪法的基本权利条款实际上在公民日常生活中处于法律效力的“冻结状态”，宪法的实际权威将在与其自身的“具有最高的法律效力”宣告的对比下大打折扣。有学者认为，宪法是制度之法，若无相关具体规则的支撑，宪法将会陷入“闲法”的境地［12］。此言甚为到位，而要防范此情形，可以由全国人民代表大会以通过决议的形式作出特别立法，规定宪法中的公民权利条款在无法取得现行法律规范的明文保护之情形下，依据全国人大决议通过的特别司法程序②该特别司法程序的核心在于确认公民宪法权利在当前法律体系下，属于无法得到最基本保护的情形。该程序的执行主体可以规定暂由各级受案法院的上一级法院的审判委员会承担，再根据实施情况而确定今后的改革方向。认定后，依法向人民法院提起诉讼，法院必须受理。

(二)强化社会成员的宪法意识

宪法要得以顺利实施，主要取决于民众对宪法的信仰程度。公民的宪法意识可以说是宪法得以实施和实现的根本保障，是宪法力量的源泉。这种宪法意识不仅是表面上对宪法的知晓，更要从社会制度与社会资源的整合中予以促成，在各个方面为宪法意识在民众观念中的固化创造条件。韩大元曾撰文“有必要设立1954年宪法纪念馆”发表于2007年第4期《法学家》，呼吁通过现实的纪念教育来强化民众对宪法的观念认同。同时，考虑到我们国家法定假日的设立状况，建议将1954年宪法通过的日期(9月20日)或者1982年宪法通过的日期(12月4日)定为宪法纪念日并升格为国家法定假日，政府、民间组织和个人可以组织开展各类有关宪法学习和宣传的社会活动。

(三)在宪法中确立不可修正条款

在将来的修宪中确立“四项基本原则”、尊重和保障人权为宪法不可修正条款，并规定其不适用宪法第64条之规定。此一见解来源于众多国家对宪法基本精神予以特别尊重的立宪实践。在我国，无论是理论研究方面，还是在宪法修改的演进实践方面，宪法序言第七段中规定的——坚持社会主义道路，坚持马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想，坚持中国共产党的领导，坚持人民民主专政——“四项基本原则”，一直为1982宪法的历次修改所确认，是经过历史和实践检验正确的中华人民共和国的立国之本，应当首先在修宪界限中予以确认;2004年我国宪法第33条修正案规定，国家尊重和保障人权，此一规定既可视为对原先宪法中的公民基本权利的再一次确认，更是在最高法律中认定“尊重和保障人权”已成为我国宪法的基本精神之一，同时也符合国际社会的人权保护惯例，也应当成为我国修宪界限的实体规范之一。

(四)增设修宪监督委员会，强化对修宪各环节进行监督

宪法修改的过程应当接受程序和体制的双重监督，本文主张在进行宪法修改时，应当先由本次全国人大选举出修宪监督委员会，该委员会为任务性的国家权力特设机关，仅对全国人大负责，仅在选出后至下次全国人大表决修宪议案时存在并履行职权。与此同时，应当在宪法中明确修宪提案正式提出获得通过后，应当在下一次的全国人大会议上进行正式表决。中间期限不得少于1年，被否决的议案不得在下一次的全国人大会议中重新提出并通过。如果在提出议案通过至议案正式表决期间发生违反诸如第二点所列的各程序、环节时，应当由修宪监督委员会依法宣告该议案失效，丧失提交全国人大正式表决的资格。

［1］李琦．转型中国的修宪困境与政治正当性［J］．法商研究，2006，(4)．

［2］韩大元．试论宪法修改权的性质与界限［J］．法学家，2003，(5)．

［3］［德］卡尔·施米特．宪法学说［M］．刘锋，译．上海:上海人民出版社，2005:106－116．

［4］Charles A．Kelbley，Pane I．The Constitutional Essentials Of Political Liberalism:Are There Limits To Constitutional Change?Rawls On Comprehensive Doctrines，Unconstitutional Amendments，And The Basis Of Equality［J］．Fordham Law Review，2004，(3)．

［5］贺日开．修宪权规制之刍议［J］．江苏社会科学，2006，(1)．

［6］周伟．论宪法修改内容之界限［J］．法学评论，1997， (5)．

［7］［日］芦部信喜．宪法修改之界限［J］．周宗宪，译．宪政时代，1992，(17)．

［8］周宗宪．台湾未来修改宪法界限的理论探讨［J］．国家发展研究，2003，(2)．

［9］［荷］亨克·范·马尔塞文，格尔·范·德·唐．成文宪法［M］．陈云生，译．北京:北京大学出版社，2007:94－95．

［10］韩大元．有必要设立1954年宪法纪念馆［J］．法学，2007，(4)．

［11］蔡定剑．宪法精解．［M］．北京:法律出版社，2006:46－140．

［12］欧爱民．德国宪法制度性保障的二元结构及其对中国的启示［J］．法学评论，2008，(2)．

［责任编辑:杜 娟］

The Study on the Finitude of Amending Constitution and China’s Approach

ZHANG Jian-ping

Constitution amendment is one of the most important ways of constitution improvement in the present time，and whether the finitude exists for Constitutional Law’becomes the prime topic naturally．The finitude of amending Constitution ought to be established in China，and there are five points for achieving it which consist of speeding up the construction of the principle rights’constitutional protection，strengthening the constitutional consciousness of social members，establishing the“should not be the amended”constitution clause and Supervision Committee of Amending Constitution．

Constitution Amendment;Analysis of Articles;Supervision Committee of Amending Constitution

DF21

A

1008－7966(2011)01－0001－04

2010－10－15

张剑平(1982－)，男，福建南靖人，法学硕士，助教，从事宪法与行政法治研究。

①本文中所有外国宪法条文的引用除另有说明外，均出自姜士林主编的《世界宪法全书》，1997年青岛出版社。