试论我国检察机关“内外关系”之改进

2011-08-15郭航孙鹏

河北青年管理干部学院学报 2011年2期

关键词：检察长人民检察院检察院

郭航孙鹏

(中国青年政治学院,北京100089)

试论我国检察机关“内外关系”之改进

郭航孙鹏

(中国青年政治学院,北京100089)

一种制度即使再先进,若不能把握其规律性,并发挥其作用,就不能被我们所用、为我们服务。检察官制度自创立时起就争论不断,尤其对检察机关内外关系应如何处理更是莫衷一是,故仍有讨论之必要。我国的检察官制度设置暴露了很多不足,最突出的是对检察机关实行“多重领导、绝对服从”的模式不符合检察官制度的要求。应理顺检查系统的对内关系以及对外关系,并从人事和财政两方面构建起检察官职权独立的制度保障,使我国从根本上建立起科学完备、体制化、机制化、正常化体系的检察官制度。

检察官制度;对内;对外;上命下从

一、引言

检察官制度已成为现代法治国家不可或缺的重要组成部分,有了这项制度,才保证了刑事诉讼控审分离,使司法的公平正义得以实现,促进了法治进步与文明。但我们稍加思考就能发现:难道一个国家设立了检察机关,名字叫“检察院”,检察官制度就从根本上建立起来了吗?回答是否定的。

司法活动就像一台精巧机器的运行,各项制度只有互相配合、环环相扣、紧密相连,才能运转正常。检察官制度作为这台机器当中的重要一环,建设的好坏直接关系着诉讼过程是否能有序进行。那么应如何设置检察官制度?特别是检察机关的“内外关系”应怎样处理?内外关系大致分为“对内关系”和“对外关系”两个层面。对内关系,统称为“检察一体”或“上命下从”,指检察系统内上下级检察机关之间,上下级检察官之间的关系。对外关系,指检察机关与其领导机关及与法院、公安机关之间的关系(以下简称检法、检警关系)。对这两个层次内容的准确认识是理解检察官制度的关键,但我们以往的看法是不确切的,故仍有解答的必要性。

为实现这个目的,本文拟通过三个典型案例使问题更加清晰。

案例一:2005年初,甲向当地检察院提出申诉,称该地公安局某副局长在三年前任本市刑警大队长时,为追捕要犯,于2002年3月某日凌晨5时,在无搜查证的情况下,带人破坏他家大门,闯进他的住宅,结果未搜查到任何可疑或相关的证据。甲对遭到非法搜查不满,几年来多次向公安机关申诉未果。

当地检察官乙在侦查终结后拟提起公诉,但检察长认为该案已过追诉时效,将案件退回再作研究。两次退回后,乙坚持起诉,理由是普通民众不精通法律,向公安机关申诉时已表明追诉之意,故案件未过时效。而检察长仍不同意起诉,此时乙是否能提起诉讼?

案例二:某市官员竞选市长时贿选,据称每票贿赂达10万元,共有数十名人大代表涉案。此案由该辖区检察官甲依法侦查,在传讯嫌疑人及收集证据后确定十余位人大代表嫌疑重大,符合《刑法》第385条受贿罪的构成要件,拟提起公诉。该地的党委负责人认为,这些“人大代表”在收受金钱之时还不是国家机关工作人员,因此,不构成犯罪,随后以“检察一体”为由,直接命令甲以不起诉处理,试问该命令是否有强制拘束力?

案例三:在法庭审理过程中,检察官丙认为起诉的罪名不成立,而应该成立其他罪名,此时这位检察官自己能否不经其所属的检察长批准直接变更罪名进行起诉(即变更起诉)?若丙变更罪名后,法院接受,但检察长不同意改变,其意见对法院是否有约束力?

这三个案例反映的侧重点不同,第一个案例:检察机关内部上下级之间的关系如何处理——上级检察官是否有指令下级的权力?若有,其权力的内容是否有界限?第二个案例:检察机关与其有管理关系的部门之间的关系如何处理?第三个案例:一是检察长是否能对检察官进行指示;二是检察官所做的决定对法院是否有效,如何解决检法关系?以上只引出部分问题,其余相关内容在下文中一并探讨,讨论我国在这些问题解决上的法律规定及实践做法,找出缺陷,以资改进。

二、我国相关立法及司法操作存在的问题

有关法律规定如下:1.根据《人民检察院组织法》,最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门检察院的工作,上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。在人民检察院内部实行检察长负责制,各级人民检察院的检察长领导本院工作。检察院内部设立若干检察业务部门,在检察长的统一领导下,各个部门互相分工、互相配合,完成侦查、审查逮捕、起诉、控告申诉等检察业务;2.相关规定还有《人民检察院刑事诉讼规则》第三百五十三条:“变更、追加或者撤回起诉应当报经检察长或者检察委员会决定,并以书面形式在人民法院宣告判决前向人民法院提出。”这是对检察机关内部上下级之间权力的规定;3.根据《宪法》,最高人民检察院对全国人民代表大会及其常务委员会负责,全国人民代表大会常务委员会监督最高人民检察院的工作,地方各级人民检察院对产生它的同级人民代表大会及其常务委员会负责,对其上级人民检察院负责,县级以上地方各级人民代表大会常务委员会监督本级人民检察院的工作[1]68。4.同时依据《中华人民共和国刑事诉讼法》(以下简称《刑诉法》)第五条:“人民法院依照法律规定独立行使审判权,人民检察院依照法律规定独立行使检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”第七条:“人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼,应当分工负责,互相配合,互相制约,以保证准确有效地执行法律。”第八条:“人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督。”这些是对检察机关对外关系的规定。

通过以上规定,根据检察职能的目的和价值分析,我国检察机关内部实际上实行的应是“检察一体”的领导模式,对外则应表现为检察权独立,因法律对检察机关权限的规定并不明确,这种缺陷在实际操作中所导致的不良后果非常突出,表现为上下级检察机关之间一体化程度甚为微弱,检察机关内部上下级检察官之间的一体化程度则过于极端,检察官对于检察长具有很强的人身依附性,毫无独立性可言,外部权力机关违法干预检察机关行使职权,表现出“多重领导、绝对服从”的不正常现象。

一是对内关系。1.依据《宪法》、《人民检察院组织法》、《刑讼法》及相关司法解释的明确规定,上下级检察机关之间的领导关系,主要体现在业务方面;2.在各级检察机关内部,根据《人民检察院组织法》第三条规定,“各级人民检察院设检察长一人,副检察长和检察员若干人。检察长统一领导检察院的工作。”我国是将检察权直接赋予检察长,然后再由检察长将部分检察权委托给检察官行使。这样的配置方式,导致上下级检察官之间表现出一种绝对服从的领导模式:①检察官人身独立性方面,没有明确的法律规定为检察官提供相应的职权、身份及经济保障,其无法对抗来自上级检察官的不当干预与影响;②检察官履行职务方面,实行的是“个人承办、集体讨论、检察长或检察委员会决定”的逐级审批办案制度。每一案件的处理都要各级部门层层把关,环节过多、程序繁琐,权责分离、责任不清,检察官的相对独立性得不到应有的尊重和保障,很容易造成检察长违法干预检察官依法行使职权[2]。

二是对外关系。表现在检察机关与地方相关领导机关之间的关系处理上。《宪法》和法律除规定地方检察机关要向同级人大负责外,并没有说明还要受哪些机关的领导。但依《宪法》有关“中国共产党是中国社会主义事业的领导核心”和“人民检察院依照法律规定,独立行使检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉”以及《党章》关于“地方各级党委领导本地区范围内的工作”的要求,地方检察机关还受地方党委的领导。1.地方检察机关党组作为各级地方党委向检察机关派出的组织机构,对检察机关进行领导,讨论和决定检察机关的重大问题;2.地方党委设立政法委书记,具体负责领导公、检、法等政法工作,对案件具有组织研究协调的职能;3.地方党委通过对检察机关党组成员和检察人员的任用、考核,听取检察机关有关工作汇报;4.地方检察机关在人员、经费等方面也离不开地方政府的支持[2]。正因为以上原因为来自外部对检察机关的不当干预与擅权打开了方便之门,也造成上下级检察机关之间的联系断档、错位,不能紧密顺畅。

同样,对于检法、检警关系的处理上也存在不足。对检法关系,因检察院监督整个诉讼过程,具有更大的权力,几乎能操控整个诉讼活动,甚至有可能左右判决,使审判流于形式。对检警关系,因公安部门是行政机关,不受同级检察机关的领导,完全按照自己的意愿侦查案件,导致公安机关在侦查过程中,可能滥行搜查、扣押等权力,对公民的基本权利造成很大侵害。

从以上分析可以看出,我国检察官制度的立法及司法活动存在较多问题。若据此解决开头案例,结论将极不合理,很难接受。因此,我们需真正准确理解检察官制度的本质内容,以解答有关疑难。

三、检察官制度的法理解析

(一)检察官制度的理论前提

第一,检察官的任务。

在国家追诉主义要求下,国家将追诉犯罪的权力与义务赋予了司法机关,检察机关具有以下任务:其一,在侦查阶段,检察官主导侦查程序,公安机关是其辅助机构,警察要接受检察官的监督,同时由检察官承担相应法律后果。其二,检察官是法官裁判的把关者,具有“筛漏”功能,将不可能是有罪裁判之案件先行过滤掉,省去审判程序;对于符合起诉条件的案件,检察官主导的侦查程序预断审判程序的证据调查,保障裁判的正确性与客观性。

第二,检察官的义务。

检察官使命特殊,故被授予严格的义务,责令其执行职务时,严格遵守合法性及客观性要求,贯彻毋枉毋纵,追求实体真实与正义。解释如下:1.法定性义务,指起诉准则由法律明文规定,检察官负有严格按照法律规定而为起诉或不起诉之义务,并无自行裁量的余地[3]46。以法定主义控制检察官,是为了实现依法严格执行《刑事诉讼法》的根本目的:追诉犯罪,保护无辜;2.客观性义务,指检察官除了追诉犯罪之外,也应为被告之利益执行职务,不但应注意对被告有利及不利的证据,也需为被告的利益提起上诉、再审[3]106。客观性义务保证检察官不是为了追诉犯罪而追诉犯罪,而是要全面地收集与案件有关的证据,保证案件事实真相,在打击犯罪的同时,保证人权。

第三,检察官的性质。

检察官在刑事诉讼中到底处于什么样的角色?有以下几种学说:1.“一般行政官说”,将检察官定位为一般行政官,维持上命下从原则,但以法定主义为界限;2.“等同法官说”,该说将宪法上的司法权解释为包括检察官与法官两者,同时受宪法人身及事物独立性的保障。这种学说将检察权等同于司法权,检察官完全不受干涉,过于极端;3.“双重定位——中介之司法官署”,检察官虽然在“组织上”归属行政权,但在主要“功能上”有朝向司法权的趋势,与一般的行政官员完全不可能相提并论。虽然检察官不是法官,但也要追求客观正确的裁判结果;检察官也不是警察,但要用司法的属性控制警察的侦查活动,确保侦查追诉活动的合法性[4]79。总之,检察官在组织上应归属于行政权,而在作用上应归属于司法权,具有双重职能。因检察官的任务及义务要求决定了检察官不是“一方当事人”,而是“法律的守护者”,第三种学说比较符合检察官的价值追求。

(二)检察机关“内外关系”的界定

以上述理论为基础对“内外关系”进行界定:

第一,对内在职能上作为命运共同体统一行使检察权

这里包括:1、建立“上命下从”的领导关系,但应限制有关指令权。详言之,下级检察官服从上级检察官,下级检察机关服从上级检察机关的命令。上级检察官就检察行政事务的处理有指令权,下级检察官有相应的服从义务。指令权指上级长官对下级属官针对职务上的事项所做的一般或个别指示的权能。按指示发布主体不同可分为内部指令权和外部指令权。内部指令权是上级检察官发布的命令,外部指令权是检察机关管理机关的主管长官下达的命令。在检察机关内部需加强对内部指令权的限制。内部指令权包括指挥监督权和职务收取权、移转权。指挥监督权指在侦查、审查起诉、审判、执行等阶段对下级检察官发布的命令;职务收取权指上级检察官与下级检察官对存疑案件处理意见不一时,若其要贯彻自己的观点,应亲自承办该案件,以明权责;或者将案件转移给与其意见相同的其他检察官办理,此为职务移转权。这三种权力直接涉及司法权内容,对这些权力制约的一个原因源于检察官所承担的客观性义务与合法性义务也约束包括检察首长在内的全部检察官。故刑事诉讼中,检察首长不论其亲自处理案件还是指令下级检察官处理案件,都是基于检察官身份。另一原因由检察官的“双重身份”决定,其是整个诉讼程序的控制者,大权在握,非常容易滥权,检察首长的权限比下级检察官更大,滥权的机会也更大,更应限制检察首长的指令权;2、各地和各级检察机关之间的职能协助义务。检察官一般应在其管辖区域内执行职务,如有必要也可在辖区外执行职务,或请求有司法管辖权的检察官代为进行侦查、调查取证等诉讼活动;3、检察官之间以及检察院之间,在职务上可发生移转、收取关系。上级检察机关或检察官有权移转或收取属于下级检察机关或检察官承办的案件和事项,同时上级检察机关或检察官有权将自己处理的案件和事项转交给下级检察机关或检察官承办。

第二,对外体现为检察权不受其他权力的非法干涉

检察权行使的最大障碍是违法干预,需注重对外部指令权的限制,保证检察机关独立行使检察权,故检察机关主管机关负责人对检察官的外部指令权,以行政权性质的一般行政管理关系内容①一般行政管理关系内容指不针对个别检察官或具体个别案件,而是普遍适用的经费、人事及其他监督事项规则,如有关职务事项发布的注意命令及对懈怠行使职权或行为不检者发布的警告处分等。为限,不应干涉检察事务,确保检察官依法办案,准确办案,科学办案的独立性;同时保障检法各自独立,确保检察官对警察的侦查主地位。另外,承办案件的检察官依职权作出决定时,其诉讼行为对外依然有效,依控审分离原则,检察首长无指令法院的权限,法院也无遵守义务。

至此,经过阐释,上文案例也有了合理的答案,不再赘述。总之,检察官的法定性义务及客观性义务是检察官制度得以存在的灵魂,对于检察机关以“上命下从”模式为核心构建可以处理好“内外关系”,并为我国检察制度凸显出来的缺陷的改进提供了依据。

四、中国检察官制度改进之我见

(一)我国检察官制度构建

第一,“对内关系”设计。

一是上下级检察院之间的关系:1、最高人民检察院的指令,地方各级人民检察院和专门人民检察院必须执行;上级检察院的指令,下级检察院必须执行。指令必须以上级检察院检察长的名义向下级检察院检察长发出,不能直接对下级检察院检察官作出。这些指令应以不干涉检察事务为限,否则下级检察院有权拒绝。指令必须依法定程序作出,下级检察院如有不同意见有权提出异议,如不被采纳,可要求上级检察院行使职务移转权、收取权,以明权责;2、上级检察院在必要的时候,可以处理下级检察院管辖的案件;也可将自己管辖的案件交由下级检察院办理。不同地域检察院之间在行使检察职权时,应进行协助,相互配合;3、应明确规定上级检察院对下级检察院业务工作违法指令或不当干预的法律后果,下级检察院不对抗上级检察院违法指令所面临的不利法律后果。下级检察院检察长对上级检察院检察长违法或错误指令的执行,不能成为其免责的抗辩理由[2];4、上级检察院有权撤销或变更下级检察院违法行使职权。二是同级检察院上下级检察官之间关系:1、应明确规定检察长与检察官之间、上下级检察官之间的法定职权范围。明确检察长对检察官、上级检察官对下级检察官行使指令权的法定程序和方式。对于检察官或下级检察官违法行使职权的行为,检察长或上级检察官有权撤销或变更[2];2、赋予检察官在便宜主义①“便宜主义”是与法定主义相对概念,以法定主义为前提,纵使案件合乎起诉要件,检察官也可以依照合目的性的考量,自行权衡案件“宜否”提起公诉。参见林钰雄:《刑事诉讼法(上册)》,中国人民大学出版社2005年版,第46-47页。范围内对案件的自由裁量权,承办案件的检察官以自身名义对外合法行使检察权,相应法律后果由检察院承担;3、当下级检察官承办的案件存疑,上下级检察官的意见不一致时,其可依法独立行使检察权,若上级检察官坚持执行其建议,应要求上级检察官行使职务移转权或收取权,以明权责;4、对上级检察官的合法指令,下级检察官必须执行,否则将受到行政处理;而违法指令,下级检察官应当拒绝执行,否则应承担相应的法律后果。

第二,“对外关系”设计。

一是对于检察机关领导部门的外部指令权以行政管理监督事务为限,对检察院或承办检察官针对个案的违法指令,相关的检察院或承办案件的检察官有权拒绝。二是承办案件的检察官个人对法院作出的决定有效,检察长不应基于相同案件对法院作出指示,否则法院有权拒绝。三是在侦查阶段,警察按检察官的指示进行侦查,相应的法律后果由检察官承担。

(二)检察官职权独立的制度保障

除法律上对检察官制度明确规定外,更需要相应的基础制度保障,确保能真正实现我们所期望的效果。对检察官独立行使职权起决定性作用的是人事和财政两方面。

第一,人事独立。

人事独立是检察官行使职权不受违法干预的前提。具体做法是:首先,法理上,对于检察官的人事方面也可借鉴“法官独立性”理论的做法给予检察官人身独立的保障。其次,法律要明文规定检察官的身份保障事项,以防止人事政策操纵司法活动。最后,建立稳定常设的人事审查机构,成员由具有民主选举的检察官组成,权限是讨论、决定所有事关检察官的人事安排问题,尤其是升迁及调任等;涉及检察官惩戒等纪律事项,可以由同级相关部门负责;各级检察院的检察官、检察长等的选任,应采用“由下而上”的民主方式代替“由上而下”的派任方式。

第二,财政独立。

为使检察机关完全摆脱当地行政权的违法干预,稳定的经费保障机制必不可少。划拨的数额可由省级检察院会同省级财政部门制定本地区的经费标准报中央财政,资金直接由中央财政拨付,减少中间环节。最重要的是经费拨付的具体操作规程一定要通过法律的明确规定予以确认。