高职院校学生管理法治化问题研究

朱 权

(中山火炬职业技术学院,广东中山528436)

一、我国高职院校学生管理法治化现状

(一)我国高职院校学生管理立法现状

1.我国高职院校学生管理立法取得的成绩

(1)建立了初步的高职教育发展的法律法规体系。20世纪90年代以来,我国高等职业教育获得了长足发展,国家也非常重视对高职院校的依法治校,加强了高职教育的立法建设,初步构建了高职教育的法律法规体系。1982年12月《中华人民共和国宪法》的颁布,为教育领域的法制建设奠定了宪法依据;1995年3月《中华人民共和国教育法》的通过标志着我国教育法治建设全面步入正轨;此后,1996年5月通过了《中华人民共和国职业教育法》、1998年8月通过了《中华人民共和国高等教育法》,他们的颁布确立了高等职业教育的法律地位。除此之外,其他国家机关和地方还制定了大量的职教行政法规、地方性法规、条例,他们确立了职业教育的根本任务、发展途径、设置标准、培养模式等。在上述法律法规中,包含了大量的与高职院校学生管理相关的内容,为高职院校学生管理的法治化建设提供了基本的法律依据。

(2)从学生管理上看,制定了专门的《普通高等学校学生管理规定》。新的《普通高等学校学生管理规定》较1990年颁布的《普通高等学校学生管理暂行规定》在明确学生权利与义务、对学生处理和违纪标准、对学生违纪处理程序规范化、学生权益救济制度确立等方面都有了一系列的新规定,充分体现学生管理的法治化,为维护学生利益作出了重要保障。虽然目前还没有专门规定高职院校的学生管理规定,但是其基本原则和程序对高职院校也是适用的。

(3)教育法制宣传越来越受到人们关注,教育法学研究进展顺利。搞好教育法制宣传教育,提高全体公民教育法律意识与法制观念,是高职院校依法治校的基础工程,也是加强社会主义精神文明建设的重要内容。从1985年开始,我国已实施了三个全民性的普法“五年计划”,在第二、三个“五年计划”中,《义务教育法》、《教师法》、《教育法》、《高等教育法》已列入了普法重点学习宣传的内容。随着“普法”工作的推进,在调查的所有高职院校及其90%的专业系部都开设了法律基础课。近年来,很多高职院校还为大学生陆续开设了教育法学讲座,开辟了专门的教育法制宣传栏,教育管理干部培训和教师继续教育也相继把教育法学作为必修课程。在新生进校之初还专门进行学生管理规章制度的学习和宣传。

2.我国高职院校学生管理立法存在的问题

(1)学校的管理制度与法律法规存在冲突。任何国家的法律都有分级有序的体系。不同层次的法律规范,有不同的法律效力等级。从法理上讲,下位法不得与上位法冲突,必须与上位法保持一致,否则无效。高职院校所制定的规章制度属于高职院校内部的抽象行为,其本身不是法,只是一种内部的规范性文件,因而不具有法律上的效力,只对内部的成员即学生有约束力。某些高职院校由于研究不够深入,没有遵循法律优先的原则,致使高职院校自己设定的规章制度没有与法律、法规、规章保持一致。有些下位规章制度没有经过主管教育行政部门审核,造成与法律法规相抵触及超越授权行为。

(2)法治建设尚不健全。从整个教育领域来说,我国教育领域的法制建设滞后于教育事业的发展。虽然前面我们也讲到在20世纪90年代中后期,我们先后颁布了《教育法》、《高等教育法》、《职业教育法》等调整职业教育的法律法规,但作为高等教育的重要组成部分,在现代经济建设中具有重要地位和作用的高等职业教育,至今尚无专门的法律法规。在整个《高等教育法》69个条文中,仅有一处“职业技术教育”字样,即第68条:“本法所称高等学校是指大学、独立设置的学院和高等专科学校,其中包括高等职业学校和成人高等学校”。综观该法全文,主要是规范普通高等教育的,对于有自己特色的高等职业技术教育则几乎没有规定,高职教育更主要的是以部门规章、地方性法规、条例作补充,这就带来了法律实施的巨大空间差异性和随意性问题。《职业教育法》主要是规范初等和中等职业教育,使高职这块(既属高等教育又属职业教育)则处于都不管的“飞地”。

(二)我国高职院校学生管理执法现状

1.执法机关责任不清,对高职教育重视程度不够,反映出成效的差异性

教育是一个涉及多部门管理的领域,包括教育部门、财政部门、人事部门、物价部门、公安部门等很多部门,各部门在对教育管理过程中虽然各施其职,也联合颁布了一些管理办法,但部门与部门之间还是有推诿扯皮的现象存在。由于上一级政府未将下一级政府抓职业教育作为考核的硬性指标,所以使得一些地方政府领导将职业教育看作是可有可无、可抓可不抓的事情,各部门之间也没有形成齐抓共管的局面。根据资料显示,越是经济发达的地区对职业教育越重视,当政者对职业教育认识越到位,措施得力,职业教育成效越显著。

2.政府对高职教育投入的严重不足,造成执法无物质保障

在《高等教育法》中明确规定了对普通高校的财政投入,而国家和大多数地方都没有明确规定国家及地方对职业教育经费的投入所占财政收入的比例幅度,使得执行中的随意性较大,职业教育的经费没有保障。虽然国家提倡高职教育要走校企合作办学,高等职业教育要市场化的方针,但由于职业教育目前在我国还没有取得全社会的共识的情况下,除了部分学校或者部分专业由于市场的紧俏,走定单式培养管理培训方式外,校企合作主要还是解决学生的就业问题。而学院要增加收入只有靠增加学费来提高投入,所以就造成了一边学生、家长怨声载道,而另一边学校依靠提高学费来提高学院的建设和教职工的福利待遇,又显得那么杯水车薪。同时高职教育整体社会认同度偏低,社会上乃至一些部门和地方的领导还存在着鄙薄职业技术教育的现象。不少高职院校面临着资源短缺,校园校舍建设滞后,办学条件差,支持职业技术教育发展的服务体系很薄弱。

3.由于政府政策的不公平,造成高职院校在招生就业方面处于不利的地位

由于招生的不平等,使得高等职业教育在学生素质方面很难有突破,也就造成高职院校学生管理的难度。目前在高校招生中一般是把高职院校放在专科第二批次,定位太低,在校期间对高职学生收取高额学费,很少名额的助学贷款。在就业方面,由于招生的困难,所以进入高职院校的学生文化素质普遍较低,由于文化素质较低,在就业时高职院校的毕业生相对缺乏竞争力。据《中国教育报》报道,高职高专类毕业生就业率仅为55.7%,虽然有些高职院校高达80%以上,但低的甚至不到30%。这严重阻碍了高等职业教育的健康发展。

(三)我国高职院校学生管理司法现状

1.学生管理中无法引入司法审查程序

司法审查是指司法机关依据法律、法规以及其他行使国家权力的活动进行审查,通过司法裁量确定其是否合法,从而切实维护宪法的实施,保障公民和法人的合法权益。一直以来基于高校办学自主权,司法界几乎没有介入到学校的学生管理中去。但随着高校依法治校的进行,特别是大量的学生诉学校侵犯其教育权案件的发生,司法审查的引入显得尤为重要。司法审查是对高校行使管理权的一种外部监督,是不可缺少且无法替代的。当然司法审查权也不是绝对的,司法审查介入高校自治是必要的,但这并不表明司法审查对高校自治介入是毫无保留、无限制的,司法审查介入高校学生管理的方式、条件、内容以及范围等都必须受法律的严格限制。司法审查程序的正当合法的介入,有利于保障学生权利和维护学生尊严,是高校学生管理行为公开、公平、公正的基本保障,是依法治校发展的新标志。

2.学生权利较少体现在学生管理中,无法获得司法保护

任何法律的制定都是建立在权利和义务统一的基础上,当权利受到侵害时才能请求司法保护。虽然新的《普通高等学校学生管理规定》中专门规定了学生的权利,但从总体上讲还远远不够。从当前已经颁发《高等教育法》、《职业教育法》、《普通高等学校学生管理规定》等法律、法规和规章看,更多地体现的是法律赋予高校的自主办学权,强调大学生应履行的义务,而对法律赋予学生应当享有的权利没有很好地体现出来。

二、中山火炬职业技术学院学生管理法治化的基本思路

(一)建立健全高职院校学生法治化管理的机制,把依法治校、依法管理落到实处

1.制定学校内部管理的基本制度

结合高职院校自身特点和学生管理工作的要求,中山火炬职业技术学院对学校管理规定进行全面的清理和修订落实,普遍征询系部意见,在教师和学生中进行广泛民意调查的基础上,通过学院院长办公会议方式通过一系列学校的学生管理规章制度,如《学生学籍管理规定》、《奖学金、助学金奖励管理办法》、《学生违纪处分条例》、《学生考试违纪处分办法》、《违纪处分听证及申诉规则》、《宿舍管理规定》等。

2.成立专门的学生处理申诉委员会

近年来,学生因学校处理程序不合法造成的诉讼层出不穷,归咎其原因是学校在处理学生时出了问题。学院在处理学生时不仅要做到证据充分、依据明确、定性准确,而且还要成分恰当,切实维护学生正当权利。据此,中山火炬职业技术学院成立专门的学生处理申诉委员会,以维护学生的正当合法权利。

3.建立通知、送达制

学校对学生的处罚直接影响到学生操行和身份的改变,所以中山火炬职业技术学院当对学生作出处罚后,从实现依法治校和保护学生正当合法权益、维护正当程序的角度出发,建立通知、送达制度,以保证学生的申诉权。通知、送达制是指在学校对学生作出处罚后,应将处罚通知以书面形式通知学生,涉及学生可以依法提起申诉或者诉讼的处罚,采用送达的方式送交当事学生及其亲属的制度。学院对学生处分采取通知、送达制,可以实现依法治校的思路,便于学生知晓应在何时采用什么方法获得救济,并知晓若不及时行使其权利将承担的法律后果。参照《民事诉讼法》有关送达的规定,在制定通知、送达制时,确定通知送达的对象,送达的方式,受理申诉的部门,学生在接到处分决定之日向学校学生申诉处理委员会申诉、向高职院校主管部门申请复核的期限,等等。

(二)培养大学生法律维权意识,敦促大学生自觉守法

1.培养大学生法律意识,激发当代大学生的维权责任感

大学生法律意识是在时代的特征下所形成的法律观、法律感、法律思想的总称。随着高职院校的日渐完善和发展,大多数高职院校参照普通高校的教学计划,开设了思想道德修养与法律基础课作为公共必修课。尽管高职院校的法制课程已经进入课堂,但由于高职院校学生人文素质相对较低,自由散漫行为较重,在学习过程中重学轻用,以致法律意识淡薄,更谈不上用法律来严格规范自己的行为。因此,中山火炬职业技术学院大力加强大学生的法律意识教育,使它贯穿于大学生的整个学习阶段。这不仅使学生的法律意识增强,有利于他们在学校期间对学校依法办学的监督,从而推动高职院校依法办学进程的加快,同时,也为大学生打下牢固的法律基础,养成良好的学法、守法习惯,为他们毕业后步入社会,发挥引导和示范作用,推进整个社会法治化建设的进程创造条件。

2.加强大学生维权意识,切实保护自身利益

虽然高职院校普遍开设了法律基础课,但由于很多同学是学用分离,没有学会充分利用法律维护自己的合法权利。目前,对学生来说,侵犯其合法权益的行为不时在发生,从日常生活中购买到假冒伪劣产品,在兼职中受到雇主无端解雇,在就业时被迫放弃自己的权利等,面对这些问题,作为当代大学生要切实拿起法律武器去维护自己的权利。中山火炬职业技术学院进行了加强大学生维权意识的一些探索,如举办知识竞赛等。

(三)建立一只高效精干、具备一定法律知识的专业学生管理队伍

1.学生管理队伍的专职化是高职院校学生管理法治化的必然要求

以前由于师资紧张,从事学生工作的人员兼职较多,特别是直接面对学生进行一线管理的班主任、辅导员等,大多是各专业的任课教师,由于本身教学任务紧张,再从事班主任等学生管理工作,经常显得力不从心,大大影响了管理的效果。因此,中山火炬职业技术学院在进行学生管理中,组建了一支专职的管理队伍,这支管理队伍包括专职学生管理工作的系书记、副书记、辅导员等。

2.学生管理队伍的优秀化是高职院校学生管理法治化的素质要求

对学生管理工作长期的观念认为,学生管理只要有丰富的实践经验,有爱心和责任心就足矣。因此,造就管理工作主观随意性大,只注重管理的过程,忽视管理中对学生合法权益的保护,为此在组建专职学生管理队伍时,中山火炬职业技术学院提高准入标准,引进招聘优秀高校毕业本科生、研究生补充新鲜血液,优化队伍结构。同时加强内部提升,强化培训力度,做到内强素质,外塑形象,尤其提高学生管理者的思想政治道德素质和理论研究能力以及法律素养。

(四)重视法治构建中的德育规范作用,使高校学生管理工作中德育建设与法治建设有机结合

1.确定高职院校学生管理法治化的原则基础

遵循什么样的学生管理指导思想和原则,直接关系到学生管理工作的成败。在我国制定新的《普通高等学校学生管理规定》时就提出了“育人为本,依法建章,规范管理、加强监督”的指导思想和原则。而在新的《普通高等学校学生管理规定》中明确提出了育人为本、德育为先的原则,强化了高校育人功能和理想信念教育与德育品质规范在高校学生成长中的作用。据此,中山火炬职业技术学院具有了高职院校学生管理法治化的原则基础。

2.在推行学生管理法治化过程中,确立德才兼备的育人质量观

许多资料表明,现在的大学生思想道德素质出现滑坡,价值观、伦理道德不健康,缺乏诚信,这与我国市场经济条件下的利益驱动有关,但更重要的一个方面是在高校教育中弱化了“做人”教育。联合国教科文组织对未来教育提出的“四学会”当中,把学会做人放在首要位置,因此,中山火炬职业技术学院在推行学生管理法治化过程中,必须要确立德才兼备的育人质量观。

3.德法并蓄,以教育为主

依法管理是高职院校保持稳定有序的基础和前提,但要真正起到应有的作用,却离不开德治管理的配合。依法加强学生管理,尤其是施行惩罚时,中山火炬职业技术学院以教化为前提,即教化在先,处罚在后。在我国正在走向法治社会的今天,面对这个特殊的管理服务对象,中山火炬职业技术学院在学生管理中要摒弃过去在管理中简单、个人主张为主的人治思想,在学生工作中,我们要以人为本,以服务为主,注重依法治校,将高职院校学生管理工作纳入到法治化的环境中去。