“顾客导向”理念下的社区警务战略初探

王苏醒

(南京森林警察学院，江苏南京210046)

“顾客导向”理念下的社区警务战略初探

王苏醒

(南京森林警察学院，江苏南京210046)

“顾客导向”理念的确立始于20世纪七八十年代在西方国家展开的新公共管理运动。“顾客导向”要求政府站在顾客立场思考，倡导直接与顾客互动，了解顾客需求，从而为其提供多元化、便捷化的公共产品和服务，并以顾客的满意作为政府的基本目标。社区警务战略正是“顾客导向”理念在我国的有效实现形式之一。该战略以预防及合作为其基本内涵;以“以人为本”为其核心价值;在运作机制上也与“顾客导向”理念相吻合。但在执行中，社区警务战略还存在种种问题。应按照“顾客导向”理念的要求，对社区警务战略作进一步的完善。

顾客导向;社区警务战略;社区民警

一、“顾客导向”理念的产生背景和内涵分析

当今世界正处于一个信息化、全球化和竞争高度化的时代，政府努力挣脱传统官僚机构的僵化体制，以使自己变得更有竞争力、活力及效益。20世纪七八十年代以来由英国等西方国家掀起的名为“新公共管理”的改革浪潮给诸多国家的行政改革带来契机，它不是一种形式上的变革或管理风格的细微变化，而是在政府的社会角色及政府与公民关系方面所进行的改革［1］。新公共管理改革浪潮使发达国家逐渐实现从传统的生产者导向社会向顾客导向社会的嬗变。

美国行政学者拉塞尔·M·林登认为，顾客导向社会的兴起是以选择机会的日益增长为特征的，顾客开始追求个性化的选择［2］。顾客导向要求政府“站在顾客立场思考”，把顾客看作最宝贵的资源，通过直接与顾客互动，了解顾客需求，针对顾客需求生产和供给公共产品和公共服务;为顾客创造利益和价值，并尽可能地减少顾客成本，通过多元化、便捷化公共产品和服务的提供，获取顾客的最大满意度，并以顾客的满意作为政府的基本目标。

二、“顾客导向”理念下的社区警务战略的提出及实施

(一)社区警务战略的提出与“顾客导向”社会的转变相一致

20世纪20年代至50年代，汽车、车载无线电台和电话这三项科技成果在警务工作中得到应用和普及，警务工作以快速反应机制与模式为取向。但与此同时，警察对技术的过度依赖以及专业化的倾向，使得警察处于一种孤立无援的状态。这种孤立随着60年代城市问题的大量涌现而变得更加明显，民众与警方之间矛盾加剧，造成民众对警方的“信心危机”。为此，警方不得不对单纯追求警务现代化和专业化的警务机制进行反思，试图改变已恶化的警民关系及以案件为中心的被动反应式警务，使警察回归社区，依靠公众，重塑警民关系。

社区警务战略正是在这种背景下提出的新型警务战略和工作模式。社区警务战略就是以社区为导向，即以社区的治安需求为导向开展警务工作。所以，社区警务是警方与社区公众通过相互参与、双向互动的方式结合为一体，共同担负起预防和控制犯罪的责任［3］。社区警务的提出与以顾客导向的社会发展转变相一致，即积极追求顾客的支持与参与，最大化满足顾客及时且多变的需求。

(二)“顾客导向”理念下社区警务战略的基本内涵、核心价值及运作机制分析

1．“顾客导向”理念下社区警务战略的基本内涵分析

社区警务战略的基本内涵主要体现为预防及合作。具体地说，一方面是警察立足于社区，以提供全方位的警勤服务为先导，改善和密切警民关系，实现警民携手，治理日益严重的社会治安问题;另一方面是强调以防为主原则，注重社区预防、控制犯罪机制的建设，与公众共同寻找、分析和解决滋生犯罪的各种隐患或环境，还社区以安宁［4］。社区警务的内涵建设要求警察要立足于社区，依靠社会化力量进行警务工作，这与“顾客导向”中充分重视顾客需求，依靠顾客的支持和参与的特点是一致的。

2．“顾客导向”理念下社区警务战略的核心价值分析

社区警务战略的提出，是为了改善日益恶化的警民关系，使警察重新回归社区，寻求社区公众的支持与协作，共同治理社区安全问题，提高社区公共安全生活质量水平。结合社区警务战略的提出背景及基本内涵，笔者认为，社区警务战略的核心价值应当是“以人为本”。它体现在两个方面:(1)对社会公众要坚持“以民为本”，即社区警务战略必须以维护人民利益为根本出发点和归宿，以全心全意为人民服务为根本宗旨。(2)在警察组织内部，警察领导者必须坚持“以民警为本”，即要了解、关心、尊重、培养民警，以最大限度地挖掘民警的创造潜能，充分调动民警的工作积极性。而这恰恰是与顾客导向理论的诉求相一致的。政府部门的顾客分为外部顾客与内部顾客［5］。政府体制之外的普通公众是公共产品与服务的外部顾客，政府之内的国家公务员是公共产品与服务的内部顾客。在提供警务服务和产品的过程中，要注重首先调动各警种工作人员的积极性，提高服务的质量，改善工作态度，才可能进一步满足外部顾客的需求。

“顾客导向”真正体现了“以人为本”的要求。“顾客导向”促使政府及其部门前所未有地关注公众的需求和满意度，“以人为本”、“服务政府”正逐渐内化为行政管理者日常工作的指导理念。

3．“顾客导向”理念下社区警务战略的运行机制分析

社区警务运行机制是指在社区警务实施过程中，影响社区警务正常运行或与其发展密切相关的有关机制之间相互作用的过程与方式［6］。其内容主要包括三个方面:

(1)“顾客导向”理念下社区警务战略的实施机制。社区警务的实施机制是开展社区警务的核心和关键。该机制主要明确社区民警的工作职责和工作方式，并进一步确定社区民警和其他各警种协同配合及分工，以及如何推动社区警务工作的社会化开展。打防控一体化的多警联勤和群防群治的社会化工作机制给社区警务战略的顾客导向取向又增加了两枚显耀的标签。

(2)“顾客导向”理念下社区警务战略的保障机制。“顾客导向”一再通过内外部顾客之间的关系，论证内部顾客也是“上帝”［7］的观念。而社区警务的保障机制再一次印证了此观点。社区警务工作的保障机制是实施社区警务战略的基础和支撑。该保障机制主要包括警力、物资、法制和社区民警权利保障机制。

内部顾客作为开展社区警务工作的主导，“上帝”地位不容置疑。因此，要尽可能地对社区民警做到尊重、信任及关爱，主要体现在以下方面:首先，社区警务要求科学划分责任区，合理配置警力，努力做到警力下沉，减轻民警工作负担，积极推进警务专职化，避免民警因压力过大而造成工作积极性不高;其次，将政策和资源向社区倾斜，以吸引更多的人才选择社区;再次，尽量减少上级对社区民警工作的行政干涉，下放权力，给社区民警更多的自主权;最后，建立完善的社区民警培训制度，在给民警个人提供发展机会的同时，也为社区公众享用更高水平的服务提供了可能。

此外，社区警务还保障经费和基本装备的供给，大力推进社区警务室的建设，发挥警务室在社区内部便于接触顾客，便于沟通和及时回应的优势及作用，为降低顾客的成本作出了有效的创新。

(3)“顾客导向”理念下社区警务战略的考核机制。建立和实行社区民警绩效考核制度，是新时期管理和激活社区民警队伍的一种有效措施。当代政府改革的一个重要原则是强调“结果为本”，强调政府对公民需求的回应、政府治理给社会带来的实际作用，从注重投入、程序和法律转向依靠产出测评和绩效目标［8］。

第一，从考核主体上看，社区警务战略考核主体分为内部和外部主体两大类。外部主体主要是社会公众。公众可以以社会主人和政府服务对象的角色对政府绩效提出要求，督促政府机构对自己的开支负责、对行动和承诺负责。

第二，从考核指标上看，顾客导向追求顾客满意度的最大化，而要确定顾客是否满意，就需要对满意度进行测评。

第三，从考核结果运用上看，社区警务也要及时建立回应机制，结合顾客的意见和建议，对社区民警的现有工作进行整改。回应性是衡量顾客导向政府建设的指标之一。良好的回应性不仅体现了政府的高效率，还体现了对顾客充分的尊重，有利于提升群众的满意度。

三、“顾客导向”理念下社区警务战略开展存在的问题

(一)部分社区民警为民服务的意识不够，热情不高

“顾客导向”理念十分重视政府服务对象的需求，并以追求顾客满意的最大化为圭臬。然而，当前部分社区民警工作为民服务的意识不够，热情不够高，主要体现在:一是部分青年民警职业认同感弱化;二是部分民警对群众缺乏感情;三是社区工作难度大，使社区民警疲于应付，有的只好造假，挫伤了民警工作积极性［9］;四是工作压力大［10］。警力不足，工作难度及覆盖面大等因素容易造成基层民警工作压力负担过重，产生身心疾病，出现厌战、消极等负面情绪。

(二)部分社区民警业务能力不够强，综合素质有待提高

社区民警不仅是执法者，同时还是社会工作者。在实践中，一是有些民警不善于做群众工作。当前社区存在大量邻里矛盾、债务纠纷、上访问题等，这些问题看似很小，解决难度却很大，部分民警缺乏做社区工作的基本功，对群众工作的优良传统认识不足，缺乏解决社区各种问题的能力，整体素质难以适应社区警务工作的实际要求［11］。二是部分民警社交沟通能力不强。一些社区民警不善于与基层组织及个人等协调关系，不能充分发挥好他们在社区警务中的作用，从而社区民警作为主导的作用就无从体现。

(三)公众顾客意识不够，警务工作社会化程度不高

社区警务就是要使警务工作成为开放的系统，组织社区居民参与预防犯罪和治安管理是社区警务的重要任务。但由于传统行政权力自上而下单向度的运行模式，造成行政机关“官本位”思想比较严重，在这种观念的影响下，警察部门特权思想滋长，少数警察以管人者自居，不善于挖掘和利用社会资源，未能与群众打成一片，造成群众的顾客意识不强，参与积极性不高。

(四)有些地方上级对社区民警干预过多［12］

由于传统科层制政府管理体制的影响，基层民警在工作上少有主动权。尽管社区警务战略的实施已在一定程度上改善了此种状况，但在实际中，仍有不少社区民警缺乏自主权，工作完全依靠上级的指令，而上级机关下达的指令过多过频，且大多不符合当地实际，导致对策缺乏针对性，且办理周期加长，提高了顾客的成本，使得社区警务主动性、灵活性等优势无法充分显现。

(五)社区民警考核体系不科学，不完备

构建科学的社区警务绩效评估体系，必须明确谁来评估的问题，它直接影响到绩效评估的全面、客观、准确。从总体上看“一警为主，多警联动”模式下各警种的绩效评估主体主要是上级公安机关。公安机关自设评估标准、自己评估、自己消化结果，很容易使公安绩效评估活动成为一个封闭的活动，难以找到警务改革的方向。

同时，没有社会公众的评估参与，考核指标的制定也较容易陷入重数字、轻监督的误区;缺乏公众参与的评估，没有舆论和外部监督的压力，还会使得考核结果往往被束之高阁。

四、“顾客导向”理念下完善社区警务建设的路径选择

社区警务战略的价值诉求及实践运作机制和“顾客导向”理念都是相吻合的。然而，社区警务在本土化的改造中，由于种种原因，还存在一些急需解决的问题:一方面是有些制度在实践中还未建立起来;另一方面是有的制度却被形式化地包装起来，没有发挥实际作用。笔者认为，结合“顾客导向”的要求及社区警务工作开展的实际，主要需做好以下几点:

(一)以顾客需求为导向，提高警务人员的服务意识和综合技能

1．避免过于频繁的人事调整

社区民警作为主导的一方，要善于发挥“人熟、地熟”的优势开展工作。社区民警对情报信息的收集、群众工作的开展等，需要在社区拥有一定的权威基础，他们和社区公众之间若缺乏以“信任”为基础的沟通桥梁，很多工作在短期内将难以有成效。因此，社区民警不但需要业务精通、工作负责，还需要长期在社区内工作。要避免过于频繁的人事调动。过于频繁的人事调动，不但会影响警务工作开展的连续性，也易导致民警对责任区工作缺乏积极性及责任感，不利于服务意识的培养。

2．加强对社区民警的业务及各项技能培训

一是开展岗位技能比赛。在社区民警中大力倡导勤学苦练的精神，定期开展“社情通”等比赛，树立社区民警学习的标杆，营造比学赶帮超的氛围。二是组织业务培训。可以定期邀请专家授课，提高社区民警解决难点问题的能力;适时召开现场会，使社区民警可以从问题出发，着重训练开展工作的方法与技能。三是抓好传帮带。在新老社区民警交接时，改变以往简单交接社区相关台账的情况，新老社区民警交接前，要利用一段时间，由前任社区民警带领新任社区民警深入社区熟悉情况。

(二)提升以社区民警为主的内部顾客的满意度，调动工作积极性

社区民警等基层民警作为社区警务战略的内部顾客，要充分体现对其的尊重、关爱与信任。具体地说，调动内部顾客的满意度，可以从以下几个方面进行改善:其一，要转变观念，进一步下放权力，赋予社区民警开展基础工作应有的基本权力，做到权力和职能相匹配;其二，改革社区警务运作机制，减轻工作压力和负担。实施资源开发型战略，对现有警力资源进行整合及开发，科学配置警力资源，减轻社区民警繁重负担，将其尽可能地从派出所日常事务及各类非警务活动中解放出来。

(三)培养公民的顾客意识，推动社会力量广泛参与社区警务

1．以警务公开为契机，逐步建立公民的顾客意识

无缝隙政府理论在美国的成功实践很大程度上有赖于电子信息技术在办公过程中的使用［13］。应继续建设警务公开机制，丰富警务公开内容，加快其更新速度，通过电子警务、新闻媒体、听证会、政府新闻发布会等多种方式，使公众不仅了解政策信息、警务运作状况，还要进一步参与到社区警务工作中来。

2．建立警方回应机制，加强与公众的沟通，推动公众常规化的参与

无缝隙政府理念要求政府要加强对民众需求的回应性。因此要建立回应机制，及时、有效地回复公众的问题和建议，以此了解公众需求，调整社区警务战略的具体实施机制和运行措施，从而获取群众的支持与信任，培养公众的参与意识。

(四)构建以顾客为导向的绩效评估机制

首先，建立以公众为主体的绩效评估主体体系，主要体现在公众要作为绩效评估主体的一部分，参与社区民警绩效评估的整个过程。目前，已有许多地区采取社区公众为民警打分的考核方法。但同时也应当看到:其一，社区民警绩效评估主体不应该只有社区公众。社区民警绩效评估主体不能简单追求从过“左”到过“右”的转变，要做到内部评估和外部评估的合理结合。其二，社区公众的代表性问题也需进一步论证。如何确保代表的广泛性，如何确定参与评估群众的数量等涉及技术的问题，仍需在实践中进一步探索。

其次，优化以顾客满意度为导向的绩效评估指标体系，合理确定“顾客”意见适当权重。然而，“顾客导向”并不是盲目的，它要求科学合理地确定谁是顾客，要界定公民意见在绩效评估中的适当比重［14］。

再次，完善以顾客为导向的绩效评估程序机制，推动第三方组织及警务公开的建设。合理确定参与评估的社会公众的数量、结构、比例及评估形式等;培育公民的顾客意识和权利意识，推动社会评价第三方中介组织的发展。

最后，加快建设以顾客为导向的绩效评估结果运用机制，完善奖惩及回应机制。建立有效的社区民警绩效考核评估激励机制及责任追究机制;合理采用负激励，建立行政执法责任追究制。

［1］［7］(美)拉塞尔·M·林登．无缝隙政府——公共部门再造指南［M］．王大海，吴群芳等译．北京:中国人民大学出版社，2002．2 ～5．

［2］(澳)欧文·E·休斯．公共管理学［M］．彭和平等译．北京:中国人民大学出版社，2001．9．

［3］［6］杨瑞清，李新钰，胡建刚．社区警务教程［M］．北京:中国人民公安大学出版社，2007．2．

［4］倪海英．社区警务教程［M］．北京:中国人民大学出版社，2002．5．

［5］张成福，党秀云．公共管理学［M］．北京:中国人民大学出版社，2001．314．

［8］陈振明．政府再造——西方“新公共管理运动”述评［M］．北京:中国人民大学出版社，2003．119．

［9］从社区警务存在的问题看社区民警队伍的现状及应对举措［EB/OL］．http://www．yd0536．com/html/201003/11/000214690．htm．

［10］麦戈．派出所民警压力面面观［J］．公安派出所工作，2007，(3)．

［11］杨宝宏，杨震．现阶段社区警务建设中存在的问题及建议［J］．西南政法大学学报，2003，(5)．

［12］王建中，李向国．当前社区警务存在的问题及对策思考［J］．公安学刊，2005，(6)．

［13］姜迪．无缝隙政府理论在服务型政府建设中的作用［J］．平顶山学院学报，2006，(1)．

［14］包国宪，孙加献．政府绩效评价中的“顾客导向”探析［J］．中国行政管理，2006，(1)．

Preliminary Study on Community－oriented Policing Strategy under the Theory of“Customer－orientation”

WANG Su－xing
(Nanjing Forest Police College，Nanjing Jiangsu China 210046)

The establishment the Customer － oriented conception dates back from 70 ＇s to 80＇s of the 20th century when themovementof new publicmanagement developed in west countries．Community － oriented policing strategy is just one of the valid realistic forms of the“Customer－ oriented”conception in China．However，there are still a number of problems against which we should act in accordance with the demands of the“Customer－oriented”conception to consummate the Community－oriented policing strategy．

"Customer－oriented";Community－oriented policing strategy;Community police

D631

A

1008－2433(2011)01－0104－05

2010－12－12

王苏醒(1982－)，女，河南周口人，南京森林警察学院治安系讲师。