检察权外部监督制约机制研究

崔立美

(北京市朝阳区人民检察院，中国北京 100025)

检察权外部监督制约机制研究

崔立美

(北京市朝阳区人民检察院，中国北京 100025)

在我国，人民检察院依法独立行使检察权，实施法律监督。一个行使法律赋予的国家职能的国家机关，其自身又很可能是这一职能的调整对象。我国检察权外部监督制约机制还存在一定的弊端，应通过相应的措施进行完善。

人大监督;诉讼监督制约;人民监督员制度;舆论监督

引言

根据《宪法》和《人民检察院组织法》的相关规定，人民检察院是国家的法律监督机关。强化法律监督，维护公平正义是检察机关的根本任务。检察权是指对宪法、法律的实施进行检察监督的权力。检察权的强制性、支配性等自然属性极易导致检察权的扩张滥用。孟德斯鸠在《论法的精神》一书中深刻地指出，“一切有权利的人都容易滥用权利，这是万古不易的一条经验”，“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力制约权力”。权力需要监督已成基本的定律［1］。

一、检察权外部监督制约的范畴

对于检察机关的制约主要有外部制约和内部制约。外部制约主要包括国家权力机关(人民代表大会)的监督制约、人民监督员制度、侦查机关和审判机关在诉讼过程中的制约及舆论的监督制约。内部制约主要是检察机关内部通过职权分工建立的一系列避免检察权滥用的制约机制。本文主要从外部的监督制约机制来予以探讨。

(一)人大的监督

国家权力机关对检察机关的监督，主要是监督检察院是否独立行使职权，依法办案，以利于宪法和法律的遵守和执行。但是国家权力机关不直接参与诉讼活动，不对具体案件的处理作出决定，而是将自己的意见通知检察院，并且可以提出批评和质询，最后仍然要按照司法程序处理。国家权力机关的工作监督，主要是听取检察院的工作报告，并且视察它们的工作，考察政绩［2］。

(二)人民监督员监督制度

在人民检察院依法办理贪污贿赂、渎职侵权等职务犯罪案件过程中，通过人民监督员依照一定程序对办案工作实行监督的制度叫人民监督员制度。人民监督员由机关、团体、企事业单位和基层组织推荐产生，对检察机关拟作撤案、不起诉处理和犯罪嫌疑人不服逮捕决定的职务犯罪案件以及检察机关或检察人员在办案中发生的“五种情形”(应当立案而不立案或者不应当立案而立案;超期羁押;违法搜查、扣押、冻结;应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定;检察人员在办案中徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等)进行监督，提出监督意见。

(三)侦查机关、审判机关在诉讼过程中的监督制约

根据《宪法》和《刑事诉讼法》的规定，人民法院、人民检察院和公安机关在刑事诉讼的过程中，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。笔者认为，在互相配合的过程中，这种互相制约就包含了侦查机关、审判机关对检察机关的监督制约之意。侦查机关在诉讼过程中的监督制约主要表现在检察机关的审查逮捕和审查起诉环节。对侦查机关提请的逮捕、起诉，检察机关有权依法作出批准或不批准逮捕、起诉或不起诉的决定。公安机关认为有错误的，对于不批准逮捕或不起诉的决定，可以要求检察机关复议或提请复核。审判机关在诉讼过程中的监督制约主要表现在刑事公诉案件的审理环节和刑事、民事、行政案件的抗诉环节。在刑事公诉案件中，法院根据检察院的公诉范围进行审判，如果法院认为公诉案件证据不足或在法律上不构成犯罪，可以作出无罪判决。对于检察机关提请抗诉的案件，法院是否支持抗诉意见，由法院综合考虑事实、证据、法律适用、诉讼程序和当事人的意愿等因素依法予以决定。侦查机关、审判机关在诉讼过程中的地位与作用在一定程度上对检察权的行使构成制约。

(四)舆论的监督制约

舆论监督是指通过新闻媒体等媒介揭示现实生活中存在的问题并促使其解决的一种监督。社会各界通过广播、影视、报纸、杂志等大众传播媒介，发表自己的意见和看法，形成舆论，从而对国家、政党、社会团体、公职人员的公务行为等实行制约［3］。舆论监督是因公民与国家机关之间信息不对称，为解决因此引发的国家机关可能走向腐败的问题而产生的，是监督司法独立不可或缺的重要手段。对检察机关的舆论监督表现在对于检察机关承办的各种案件进行报道宣传及对检察机关内部的重大事件进行报道的环节。

二、中国现有框架下的检察权外部监督制约机制的弊端

纵览中国检察改革的历史及检察权现有的制约机制，检察权制约机制仍然存在很多问题，导致检察监督不到位，监督者不敢监督、不愿监督、不会监督，被监督者不接受监督，检察监督在司法实践中形同虚设。

(一)权力机关的干涉使检察权行使的独立性受到牵制

在我国，国家权力机关的监督与检察机关的监督相结合，形成国家的法律监督系统。其中，最高国家权力机关的监督居于最高地位，在它的下面存在两个子系统，一个是各级国家权力机关的监督系统，一个是检察监督系统。在检察机关实行双重领导的体制下，检察监督和地方国家权力机关的监督互相交织，形成复合的法律监督机制，表现为三种情况:一是对于某一具体的违法行为(主要是行政违法行为)，检察机关可以监督，地方国家权力机关也可以监督;二是检察机关纠正某一违法措施而不被接受时，可以提交本级国家权力机关处理;三是检察机关的法律监督活动，要接受本级国家权力机关的监督。这种复合的法律监督机制，有利有弊，弊大于利，因为它不利于独立行使检察权［4］。

(二)人民监督员对检察权的监督制约存在形式主义缺陷

人民监督员制度的实行，有助于促进检察机关提高职务犯罪案件的查办质量，从而确保司法公正的实现。但是在司法实践中，人民监督员制度尚且存在一定的问题:一是人民监督员任职资格条件不合理，不利于高质量的监督。现有法律法规对人民监督员选任的实质条件的规定模糊不清，不利于选任到高素质的人民监督员，容易使监督流于形式。二是人民监督员监督的范围过于狭窄。现有的人民监督员制度仅针对检察机关直接受理侦查案件的监督，对于检察机关承办的其他案件无权进行监督，这在一定程度上不利于“刑法面前人人平等”的原则的贯彻执行。三是人民监督员监督程序设置具有片面性。按照《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定(试行)》，人民监督员进行监督的程序是首先由案件承办人介绍案情并出示主要证据，然后说明与案件相关的法律适用情况。这种规定，使人民监督员对案件的了解主要来源于案件承办检察官介绍的情况，对案情的了解比较片面［5］。

(三)公检法机关之间往往配合有余而监督制约不足

公安机关侦查权和法院审判权对检察权的监督制约是司法分权制衡的表现，但在司法实践中，公检法三机关之间往往配合有余而制约不足。公安机关对于检察机关不批准逮捕和不起诉的决定，有权提起复议和复核。但是现行法律没有就申请复议、复核需具备的条件作出规定。虽然《人民检察院刑事诉讼规则》规定，对公安机关要求复议的不批准逮捕的案件，人民检察院应当另行指派审查逮捕部门办案人员复议，但是不批准逮捕的案件，都是通过集体研究讨论由主管检察长决定或者提交检委会研究决定甚至是向上一级检察院汇报由上一级检察院决定的，那么在公安机关提请复议时，在检察机关容易存在走过场现象，绝大多数机关都不会改变自己原来作出的决定［6］。

我国检察机关在直接立案侦查的案件中享有完全的强制处分决定权。法院审判权对检察机关直接受理立案侦查的案件的处分权力和不起诉自由裁量权缺少司法审查。在检察机关直接受理案件的侦查程序中，只存在检察机关和犯罪嫌疑人的双方关系，因而难免存在强制处分决定权不受监督和权力膨胀的弊端。

(四)过分强调舆论监督，容易对执法办案产生消极影响

舆论监督的实质是新闻媒介对司法的介入，从而对案件的司法处理造成影响。很多新闻媒体为了吸引公众的视线，获得更多的观众和经济利益，在进行报道的过程中，往往从自身经济利益的角度出发，选择最能实现自身利益的案件和角度进行报道，这就使得社会舆论反映的结论或观点并不必然公正。如果过分强调社会舆论对检察机关活动的监督，那么媒体报道表露出的有倾向性的舆论导向可能对具体的办案人员造成压力，从而对司法工作产生一定的冲击［7］。

三、检察权外部监督制约机制的完善

对检察权的监督制约，体现了权力制约的原则。制约得当，则有利于确保检察机关依法公正履行检察职责，正确行使职权，提高执法水平和办案质量，维护社会公平正义，从而强化了检察监督。反之，如果监督制约不力，则有可能会影响检察权的正确行使，形成对检察权的干预，或者弱化检察监督的职能。完善检察权外部监督制约机制，主要应从以下几个方面着手:

(一)深入推进检务公开制度，提高执法的透明度

“检务公开”，是指检察机关依法向社会和诉讼参与人公开与检察职权相关的不涉及国家秘密和个人隐私的活动和事项［8］。社会的发展进步，要求检察机关以更加开放的姿态，加大检务公开的力度、广度和深度，使检察信息及时传达给社会各界。一是拓展检务公开的渠道，丰富和完善检务公开的内容。在充分利用广播、电视、报刊等传统渠道开展检务公开的同时，还应通过“电子检务公开”等互联网络新渠道推行检务公开;在司法实践中细化检务工作公开的范围，要进一步规范和丰富“检务公开”的内容。二是建立健全检务公开的配套制度。如完善检察保密制度，明确“检务公开”下的检察保密范围，划清“检务公开”与检察保密的界限，确立“检务公开”保密程序，从制度上解决“检务公开”与检察保密的矛盾关系，促进“检务公开”的健康发展［9］;建立检察听证制度，检察机关在作出涉及公民权利、义务的重大决定时应采用听证程序，并使之逐渐成为法定制度，以保证决定的公正性;要建立“检务公开”的监督保障机制，提供必要的组织、物质条件，保障“检务公开”持续、有序、深入的开展，增强检察机关决策的民主化、科学化［10］。

(二)完善人民监督员制度

人民监督员制度作为一项正在试行的新制度，难免有一些不尽完善的地方，还需要在实践中不断完善，从法律规定上进一步明确。为充分发挥人民监督员制度的功能，应着重做好以下三项工作:一是进一步明确人民监督员选任的条件、范围和程序，从而保证人民监督员的独立性和公信度。提高人民监督员的任职条件，要求其具有一定的法律知识背景;改变现有由各级检察院检察长选任的方法，从外部进行选任。二是扩大人民监督员监督案件的范围。尽快完善人民监督员制度的立法，可以考虑制定专门的《人民监督员法》，将人民监督员监督案件范围由人民检察院直接受理的侦查案件扩大到普通案件上，体现程序公正的要求。检察权的运用，也应该被纳入人民监督员的监督视野，且监督形式和方式应该多样化［11］。三是完善人民监督员的保障和监督。明确和统一人民监督员的权责，使其在履行职务时责、权、利相一致，使其真正发挥监督检察权依法行使的功能。

(三)完善侦查机关及审判机关对检察权的制约机制

完善侦查机关对检察权的制约机制，须探索刑事法律制度的完善，对复议、复核申请权作出适当的限制，要既能保证公安机关依法行使复议、复核申请权，又能严肃复议、复核程序，避免滥用申请权［12］。同时，加强检警双方在工作中的沟通与联系，加强对不捕案件的说理工作，在拟作出不批准逮捕决定前，及时与侦查机关相关人员沟通、协调，必要时可采取召开联席会议等形式，邀请他们参加检察机关对案件的讨论，听取他们的意见和建议。

完善审判机关对检察权的制约机制，强化对检察强制处分权的监督制约，目前应重点建立强制处分事后审查撤销机制，原则上检察机关具有强制处分决定权，但对检察强制处分决定要给予当事人以事后的救济，被追诉人对违法的强制处分有权向法院要求予以合法性审查并撤销［13］。同时，实行严格的非法证据排除规则，不仅要通过立法正式确立非法证据排除规则，而且更为重要的是，明确规定有理由怀疑控诉证据系非法取得时，公诉机关应当承担证明证据合法性的责任。对于公诉机关拒不证明或不能证明证据系依法取得的，所提供的证据不得作为定案的依据［14］。

(四)平衡舆论监督与检察权独立性的冲突

新闻舆论对检察机关进行监督时，应坚持客观、真实、准确、实事求是的原则。法治状态下的新闻舆论监督，必须在宪法和其他法律允许的范围内进行。新闻舆论监督权利，不是行政权力的延伸，新闻舆论监督也不是“办案”。舆论监督与司法监督、行政监督各有其功能，又有其自身的局限性。司法、行政监督具有强制性，一般属于事后监督;新闻舆论监督虽然不具有强制性，却有警示、教化于前的功能。二者优势互补，相辅相成，同是法治状态下制约监督体系的不可或缺的组成部分［15］。舆论监督传达意思的错误，容易导致公众对司法工作的质疑，影响司法的公信力。所以，对新闻媒体需要加以一定的限制，通过合理引导社会舆论对个案的报道和评价来实现对检察权运行透明度和公正性的监督。对于涉及国家秘密、个人隐私或者其他不适宜公开的案件，不应向媒体披露，媒体也不得报道;注意坚持报道与评论分开的原则，只能客观报道，而不发表倾向性意见，更不能故意渲染，以免误导舆论，导致司法不公;对媒体报道方式加以限制，对犯罪方法和手段的报道要把握尺度，避免成为犯罪“教材”，产生负面效果。

［1］(法)孟德斯鸠．论法的精神(上册)［M］．张雁深译．北京:商务印书馆，1961．154．

［2］王桂五．中华人民共和国检察制度研究［M］．北京:中国检察出版社，2008．116．

［3］［15］李薇，张维璋．直视第四种权利——浅析新闻舆论监督的法律问题［EB/OL］．http://www．studa．net/guojiafa/061027/1032384 －2．html．

［4］王桂五．中华人民共和国检察制度研究［M］．北京:中国检察出版社，2008．117 ～118．

［5］刘文涛．从起源与现状谈人民监督员制度之完善［EB/OL］．http://www．jcrb．com/jcpd/jcll/201008/t20100810_397058．html．

［6］［12］邓晓玲，蔡明．浅谈复议复核中存在的问题及完善［EB/OL］．http://www．jcrb．com/jcpd/jcll/201104/t20110418_531099．html．

［7］苏力．法治及其本土资源［M］．北京:中国政法大学出版社，1996．149 ～152．

［8］穆红玉．检务公开制度的建立、发展和完善［J］．国家检察官学院学报，2005，(5)．

［9］焦步宏．检务公开制度诌议［EB/OL］．http://www．huangshi．jcy．gov．cn/Show．asp?id=3375．

［10］舒红兵．完善检务公开制度的思考［EB/OL］．http://www．cnjccn．net/wenhua/news50863．html．

［11］左卫民，吴卫军．人民监督员:理念与制度的深化和发展［J］．人民检察，2005，(1)．

［13］陆虞霖，王三忠．完善检察机关外部监督机制之构想［EB/OL］．http://www．bl．jcy．gov．cn/newsfile/200986932158249011．asp．

［14］索进斌．试论刑事诉讼中审判权对检察权的监督制约［EB/OL］．http://zyzy．chinacourt．org/public/detail．php?id=7268．

External Supervision and Restriction Mechanism of Procuratorial Power

CUI Li－mei

(People’Procuratorate of Chaoyang District，Beijing China 100025)

In our country，the People’s Procuratorate shall exercise procuratorial power independently in accordance with law，and exercise legal supervision．As a state organ exercising national function，it is likely to become the adjusting object．After studying the disadvantages of the external supervision，this article puts forward the corresponding measures for the perfection of the supervision．

People’s congress supervision;Lawsuit supervision;The people’s supervisor system;Supervision by public opinion

D926．3

A

1008－2433(2011)06－0089－04

2011－10－22

崔立美(1984—)，女，山东临沂人，北京市朝阳区人民检察院公诉一处助理检察员，法学硕士。