检察机关诉讼职权与监督职权的优化路径

黄 婧

(北京市朝阳区人民检察院，中国北京 100025)

检察机关诉讼职权与监督职权的优化路径

黄 婧

(北京市朝阳区人民检察院，中国北京 100025)

检察机关诉讼职权和监督职权的科学配置关系到检察机关诉讼权与法律监督的有效行使，是司法改革的重点。诉讼职权和监督职权具有各自的内涵;我国现行检察权配置还存在一定的问题，需要通过完善立法、梳理检察部门、健全监督机制、深化诉讼监督改革等措施来优化诉讼职权和监督职权。

诉讼职权;监督职权;优化路径

引言

法律监督是诉讼监督的上位概念，诉讼监督是法律赋予检察机关的法律监督权的主要方式，法律还赋予了检察机关监督国家工作人员职务犯罪行为的侦查权，所以诉讼监督是检察机关法律监督的一部分。笔者认为，“诉讼监督”是检察权的主要体现，广义诉讼监督应当具有两层含义:一个是诉讼职能，另外一个是监督职能，应当区别二者之间的不同含义。有学者指出，检察机关参与诉讼活动的行为，为履行诉讼职能，不能界定为监督，在诉讼活动之外，对诉讼活动作出评价、作出纠正的行为，才能叫做监督［1］。笔者支持上述观点。

一、诉讼职权与监督职权的内涵

目前检察机关的诉讼职权是由公诉部门行使，诉讼职权的主要内容为“公诉”。公诉是指检察机关依法指控犯罪，请求法院开庭审判并追究其刑事责任而进行的一系列诉讼活动的总称，检察机关的诉讼职权以公诉权为主要内容。公诉职权往往一概地被理解为“法律监督的表现和从属”。持该种观点的学者大多将其理解为“公诉就是对犯罪的追诉，体现了对法律正确实施的维护”［2］。诉讼职权包括审查起诉权、决定起诉和不起诉权、公诉变更权、出庭支持公诉权［3］，即诉讼职权的行使主要指检察机关在诉讼过程中作出的诉讼行为。

检察机关除了行使诉讼职权外还履行监督职权。监督职权的行使是指检察机关对诉讼活动进行全面监督，其范围包括对“立案、侦查、审判、民行审判、执行”等诉讼活动的监督。为实现守护法律、保障法律正确实施，诉讼监督涵盖三大诉讼领域，诉讼监督的方式主要有:抗诉、违法通知书、对违法行为提出纠正意见、检察建议等。在实践中，监所检察监督、民行检察监督、刑事申诉检察监督都为检察机关履行监督职能。

诉讼职权与监督职权的区别主要有:第一，二者性质不同，诉讼职权主要表现为公诉权，是审判活动的一部分，监督职权主要表现为法律监督权，是正确适用法律的保证。第二，二者内容不同。诉讼职权是公诉机关代表国家提起诉讼，追求相关对象刑事或民事责任，监督职能是宪法赋予检察机关的，检察机关依照法定程序对法律适用，如立案活动、侦查活动、审判活动以及刑罚执行过程中的违法行为进行监督和纠正。第三，二者的行使主体不同，诉讼职能主要由公诉部门行使，监督职能由检察机关的侦查监督、检察监所等多个部门共同行使。第四，二者的职权对象不同，诉讼职权的主要对象为刑事案件中的相关当事人，监督职权的主要对象为司法活动过程中的相关工作人员。诉讼职权与监督职权既有区别，又有联系，二者之间是不可割离，相互依存的。

二、诉讼职权及监督职权的配置现状及问题

(一)诉讼职权与监督职权的配置现状

诉讼职权主要由公诉部门行使，公诉部门对案件进行审查，审查完毕后决定对公安机关、本院自侦部门移送的案件提起公诉或者做出不起诉的决定，或者建议公安机关撤案。监督职权由检察机关的各个部门共同行使，主要有立案监督、侦查监督、审判监督、执行监督等。

关于诉讼监督配置，从职权行使的阶段来看，主要分为审查起诉、审判、执行三个阶段。从检察机关内部职权划分来看:第一，诉讼监督职权由检察机关的多个部门共同行使，比如侦查监督部门行使侦查监督权，监所部门行使刑罚执行监督权，职务犯罪侦查部门行使职务行为监督权，民事行政部门行使民事行政审判监督权。第二，各个部门之间既有重点监督事项，又有交叉监督事项。如，民事行政部门对民事、行政领域的审判进行监督，公诉部门对刑事诉讼进行监督，各有重点监督事项。

(二)诉讼职权与监督职权存在的问题

1．诉讼职权配置不充分

首先，刑事公诉权的不完善。在刑事诉讼过程中，存在如下问题:对公安机关不应立案侦查而立案侦查的案件的监督缺乏法律依据;对侦查人员刑讯逼供行为的监督缺乏实际可操作性;对审判活动中违法行为的纠正均在庭审后提出，不利于及时、有效地履行审判监督职责;对罪犯减刑、假释案件的裁定与执行，检察机关难以监督。刑事公诉权的配置不充分主要体现在:第一，监督程序的滞后性和监督权的事后性［4］;第二，监督缺乏实质的程序性保障，更缺乏相应操作章程;第三，证据的收集存在困难，可能会因为无法收集到充分的证据导致案件不能查实。其次，民行公诉权缺失。1983年《人民检察院组织法》取消了地方各级人民检察院的一般监督权与民事、行政案件的法律监督权，主要表现为取消了检察机关代表国家利益和公共利益提起和参与民事、行政诉讼的权力，故检察机关在民事、行政诉讼中只有抗诉职能，没有起诉和参诉的权力。当行为人侵犯了国家利益、社会利益或者他人利益、侵犯了社会管理秩序的时候，诉讼主体的缺失使公共利益得不到救济。虽然在后来制定《民事诉讼法》、《行政诉讼法》时加入了检察机关对民事、行政案件具有事后抗诉权等程序性条款，如《行政诉讼法》第六十四条、《民事诉讼法》第一百八十五条等将抗诉的对象确定为人民法院已经发生法律效力的判决裁定，将抗诉的原因规定为原判决、裁定认定事实的主要证据不足等四种情形。但是上述立法未确立民行公诉权，并且对民行抗诉权的行使规定过于模糊，可操作性差，使检察机关对民事、行政司法的参与与监督工作难以开展。

2．监督程序体系不完整

主要表现在:第一，可操作性不强。我国关于检察权行使的有关立法，大多为原则性、指引性的规定，不具有直接的可操作性，影响了监督的效力。检察机关所作的内部规定很难得到其他机关的直接认可和有效执行，并且立案、侦查、审判、执行等各个监督环节的制度设计缺乏统一的考虑，监督手段相互之间衔接不够。第二，监督方式单一。从目前来看，检察机关对刑事审判进行监督的手段主要是抗诉，其次为发出“纠正违法通知”、“检察建议”等建议性公函。抗诉能够产生使法院受理的强制性法律效果，但是难以启动，而督促纠正通知的性质为建议性质，无法对具体违法事项进行监督，方式单一决定了检察机关在监督活动中难以发挥设定的作用。第三，监督途径受限。监督主要通过查阅案卷，或者通过办理控申部门移送的被害人不服公安机关不立案案件和审查逮捕案件而发现线索，监督途径过窄，无法保障监督效果的实现。

3．部门之间配置不合理

第一，部门之间行使监督职权出现交叉与空白。侦查监督部门发现侦查活动中存在违法事项或者相关单位在管理中存在漏洞，侦查监督部门有权发出纠正违法通知书或者检察建议书，公诉部门在审查起诉的过程中同样对侦查行为进行监督，亦可就相同或者相似的事项发出纠正违法或者检察建议。同样的情况还会出现在反贪侦查部门与职务犯罪预防部门之间。法律文书的发出是以检察院的名义，而这样就会导致监督重复、并且致使检察机关的监督效力和公信力降低。实践中，也存在两个部门有交叉监督的权能、但两个部门均不行该监督权的尴尬局面，致使出现法律监督真空地带。第二，公诉部门的诉讼职权与监督职权存在矛盾。公诉部门在出庭的时候既要以参与人的身份履行诉讼职能，又要以监督者的角色履行法律监督职能，使得公诉部门的中立角色受到质疑，认为检察机关同时担任“运动员”和“裁判员”的双重角色。这在一定程度上影响了公诉部门参与诉讼和监督诉讼的公信力。

三、优化诉讼职权和监督职权的具体路径

(一)完善诉讼职权和监督职权的相关立法

上文提到法律监督工作的问题，与我国有关法律监督的立法过于分散、没有形成一个系统完整的法律监督体系有很大关系。立法机关应尽快研究制定一部符合中国国情的《法律监督法》或由权威部门对检察机关的法律监督权从法律监督的主体、内容、途径、手段、程序等方面加以详细规定，使检察机关的法律监督权以立法的形式得以确认和完善。同时，完善《人民检察院组织法》和三大基本诉讼法［5］。重点要细化监督程序和实施细则。明确诉讼监督的范围包含民事诉讼、行政诉讼、刑事公诉及自诉案件等各种诉讼类型。在民事、行政、刑事诉讼法中以专门章节规定诉讼监督的原则、权限范围、监督方式、程序、后果等。例如，明确《说明不立案理由通知书》、《通知立案书》、《纠正违法通知书》、《纠正违法意见书》的法律效力，同时赋予检察机关对拒不接受监督的单位和个人有建议处分权，以树立检察机关监督工作的真正权威，从而使监督工作产生实际效力与效果。

(二)对检察机关各部门进行调整梳理

1．减少公诉部门的诉讼监督责任

公诉部门的主要任务是提起公诉，可以扩展到刑事、民事、行政领域，主要审查是否提起公诉，以及对公诉案件是否支持，追求法院对公诉案件的公正有效判决，起到权力制衡的作用，充分履行起诉权。

2．合理分配协调各部门监督职权

合理分配侦查监督、审判监督、执行监督、职务犯罪监督的职权，并且加强部门的配合协作，提高检察机关监督权的准确性和统一性，有效地维护检察机关诉讼监督的效力和权威。

3．加强部门之间有效的协调配合机制

检察机关内部可以建立公诉部门与自侦、侦查监督、控告申诉、监所检察等部门的沟通、协调、配合工作机制，形成诉讼过程中的监督合力，实现对案件的跟踪监督。

4．提高检察队伍的素质，实现监督职能

检察机关要胜任新时期法律监督的职责，在推进依法治国进程中发挥职能作用，就必须培养一支高素质专业化的检察队伍，不断提高干警运用法律政策的能力、发现问题的能力、对判决裁定的审查能力、审查抗诉案件的能力，使检察人员能够有效实现检察机关监督职能，完成法律监督任务。

(三)健全现有监督机制

1．拓展诉讼监督手段

要正确处理监督目的与监督手段的关系，拓宽监督思路，讲究监督方法，赋予检察机关更多的监督方式和监督手段，使诉讼监督能够实现真正的全程、同步进行。采取事前、事中和事后监督相结合，个案监督与类案监督并行，在监督活动中赋予检察机关相应的权利，比如赋予检察院调查阅卷的权利，审查公安机关的立案材料、登记表的权利等。对于诉讼监督主体，应赋予他们知情权、相应的程序参与权等，以便于监督过程的调查取证，另外除了调查阅卷权利，还可以建立立案监督案件同步跟踪督促机制等。监督手段的拓展可以更有利于诉讼职权和监督职权的实现。

2．增强监督措施的刚性

“一个法律制度，如果没有可强制实施的惩罚手段，就会被证明无力限制非合作的、反社会的和犯罪的因素，从而也就不能实现其在社会中维持秩序与正义的基本职能。”［6］诉讼监督亦是如此。我国的诉讼监督多以建议、通知的形式开展。对于办理案件过程中严重违法的，检察机关应该可以提出更换办案人、改变案件管辖的处置意见等，对于办案人员严重损害诉讼公平的行为，检察机关可以做出相关处罚建议。如果被监督者不纠正其违法行为，可以给予其监察处罚程序，如警告、罚款等。检察机关作为对行为违法与否的确认者和监督者，应该以一种更主动的方式进行，例如，对于侦查机关严重侵犯当事人宪法权利的侦查行为，检察机关可以直接宣告该侦查行为无效等［7］。

3．健全民行诉讼监督

现代检察机关是社会公共利益的代表，检察权又具有主动性的特点，赋予检察机关对行政违法行为提请司法审查的资格，增强对行政违法行为进行司法审查的主动性，从而使司法审查的权利救济功能和监督行政行为的功能相得益彰。同样赋予检察机关对特定民事诉讼行使公诉权，检察机关对民事活动的重点监督可以起到保护国家利益和社会公共利益的作用，故可以从如下领域健全民事、行政诉讼监督:第一，赋予检察机关对特定民事诉讼、行政诉讼行使公诉权、立案监督权，解决群众诉讼无门的情况，防止社会矛盾激化;第二，规范立法，建立民事、行政申诉案件的受理、立案和审查抗诉工作机制;第三，突出重点，明确检察机关对民事执行工作进行监督的范围、程序和方式。

(四)深化诉讼监督改革

1．完善提前介入机制

《人民检察院刑事诉讼规则》第三百八十三条规定:“人民检察院根据需要可以派员参加公安机关对于重大案件的讨论和其他侦查活动，发现违法行为，应当及时通知纠正。”此条规定，明确了检察机关可以提前介入公安机关正在侦查的案件。然而实践中，检察机关介入侦查的情况不多，且没有严格规范，检察机关对侦查机关的违法行为监督，多是在审查逮捕阶段和审查起诉阶段［8］。故可以根据需要对时效性较强或者重大的案件适用提前介入监督，这种监督可以弥补检察机关事后监督的滞后性缺陷。

2．探索量刑建议制度

量刑建议权是指公诉人在刑事诉讼活动中代表检察机关就被告人的量刑问题向审判机关提出具体、明确主张的一种司法建议权［9］。最早是北京市东城区检察院于1999年4月在全国率先实行检察量刑建议制度。2005年6月最高人民检察院《关于进一步加强公诉工作强化法律监督的意见》指出:“为更加充分地发挥公诉职能，强化对审判机关量刑活动的监督制约，保证案件公正处理，要在总结一些地方探索量刑建议经验的基础上，进一步积极稳妥地开展量刑建议试点工作。”此为检察机关的量刑建议权试点工作提供了依据。进一步探索量刑建议权行使的时间、方式、种类以及效力问题，符合人权保障的宪政理论，并且符合诉讼原理。检察机关在诉讼过程中提出具体的量刑建议，最后的审判仍然由法院作出，这样就更好地实现了权力制衡。

3．设立专门的诉讼监督机构

关于设立专门的诉讼监督机构，实践中的做法，第一是成立专门的立案监督机构来进行立案监督，并且派专人负责立案或者不立案信息的收集整理，从而及时了解公安机关立案监督后的案件进展情况。同时，也可以尝试在公安机关设立监督派出机构。如北京市朝阳区人民检察院成立案管中心，进一步拓展其职能即可实现专门机构进行立案监督。第二是成立专门的类案监督机构，如基层检察院专门设立妇女犯罪、未成年人犯罪的诉讼部门，不仅可以实现对类案的有效监管，提高司法效率，并且能够保障当事人的基本权利。

合理配置检察机关的诉讼职权和监督职权，有利于检察机关的科学、明确定位，有助于更好地行使宪法赋予的检察权，提高诉讼效率和监督效力，具体表现在:一是有利于权力的制衡;二是有利于司法公正;三是有利于节约司法资源。不断优化检察机关职权配置，强化法律监督职能，对继续深入推进检察体制和工作机制改革具有重大意义。

［1］顾永忠．准确把握诉讼监督内涵增强监督效能［J］．人民检察，2010，(3)．

［2］陈卫东．论法治理念下的检察机关职务犯罪侦查权［J］．人民检察，2005，(7)．

［3］朱孝清．中国检察制度的几个问题［J］．当代检察官，2007，(6)．

［4］耿元光．论中国检察法律监督制度的现状及完善［D］．中国政法大学硕士论文，2006．

［5］陈伟．浅论人民检察院在诉讼中的法律监督职权［J］．法制与社会，2009，(4)．

［6］(美)博登海默．法理学——法哲学与法律方法［M］．邓正来译．北京:中国政法大学出版社，1999．340．

［7］卞建林，李晶．关于加强诉讼监督的初步思考［J］．国家检察官学院学报，2011，(2)．

［8］天津市北辰区人民检察院课题组．刑事诉讼监督机制的完善与创新［J］．河北法学，2010，(3)．

［9］邢菲菲．检察机关量刑建议制度的构建基础及初步设想［J］．法制论丛，2009，(5)．

Optimal Path of the Prosecution of Litigation and Supervision

HUANG Jing

(People’s Procuratorate of Chaoyang District，Beijing China100025)

The effective exercise of legal supervision and litigation power concerns the implement and the positioning of the procuratorial power．It’s the keystone of the judicial reform．This passage，by discussing the intention of the legal supervision and litigation power and by analyzing the configuration problems of the procutatorial power，specifies the path to optimize the procuratorial power of supervision and litigation．

Litigation;Supervisory;Optimal path

D926．3

A

1008－2433(2011)06－0080－04

2011－10－19

黄 婧(1988—)，女，湖南常德人，北京市朝阳区人民检察院反贪污贿赂局侦查二处书记员。