以华北人民政府的土改为例看加强党的执政能力建设

刘建民 刘 伟

（1.河北科技大学文法学院，河北石家庄050018；2.大连海事大学马克思主义中国化研究中心，辽宁大连116000）

在新世纪的新阶段，国际局势发生深刻变化，国内改革发展处于关键时期，加强党的执政能力建设，既是时代与人民的要求，也是社会发展的要求。通过对华北人民政府土改工作的深入研究，客观全面地审视当时的历史发展轨迹，探讨党在社会转型时期的执政能力建设，为今天新形势下加强党的执政能力建设总结可资借鉴的宝贵经验。

一

在中国历史上，关注土地问题的政党很多，然而能把土地问题解决的只有中国共产党。“革命运动必须向农民个人提供物质利益，以换取农民对革命的支持和参与。”［1］199对于党而言，土地问题是其领导的民主革命之中心问题，是中国革命胜利的法宝之一。土地改革在实际的运作中远远超过了土地分配的本身，它涉及到了农村社会生活中的方方面面，也出现了许多令人思考的问题与现象。所以，土地改革实际上是党建立基层政权从而实现对农村社会资源控制的过程。然而，以往关于土地改革的研究，多集中于土地改革的过程、意义及描述一幅轰轰烈烈、欢天喜地的画面，而对其引起的乡村权力结构和社会生活的变迁甚少关注。

华北局曾总结土改结束与基层政权建设的一般过程：首先成立临时人民代表会议，在集中领导下，宣传党的政策，充分发扬民主；结束土改后，在群众中普遍地进行针对性的教育，总结土改成绩经验，指出生产前途等，召开正式的人民代表会，选举村政委员会，进一步整顿合作社，转向生产运动。在结束土改时充分运用人代会（或临时人代会）的作用，一方面便于对群众进行宣传教育，一方面可以通过结束土改，提高群众的组织性，亦即与建政相结合。但在实际运作中，各地由于环境所限，在这一过程中有或多或少的变通，不过大体遵循了这种模式建立起基层政权来，验证了“结束土改是进一步提高群众觉悟程度和组织程度的一个承上启下的重要环节”［2］417。

从《五四指示》颁布土地改革开始，到《中国土地法大纲》的施行，再到华北人民政府成立前华北区土改的调整整顿，实际上是农村权力结构一次大变动的过程。作为“一场根本性的权力和地位的再分配，以及原先存在于地主与农民之间的基本社会关系的重新安排”［3］261，华北区的土地改革实际上是为华北人民政府的成立首先在基层领域做了准备，是基层政权建设的先导。

总体来看，《五四指示》的规定无疑是比较温和的，但在内战激烈进行的时刻，领导者不愿意、群众也不可能完全遵守那些温和的条款。因为贫农采取行动的动机，“似乎并不只是单纯地为保卫或恢复道义共同体和生存的权利，或者为了谋取最大的政治利益，又或是单纯地为了反抗阶级剥削”［4］316，这种复杂的心理也就决定了其在运动中的多种面相。到《中国土地法大纲》颁布以后，党虽然承认原先的运动中有过火的行为，但认为主要的是右不是左，群众发动的还不够。如此一来，不尊重人权的暴力现象就在所难免了。

有据于此，1947年底的“十二月会议”决定纠正土改中的“左”倾现象。党要把“一个广袤而凋敝的乡土社会和分散而‘落后’的农民大众”，“组织成摧毁旧世界建设新社会的力量，塑造成新国家的人民，分类就成为一个必不可少的过程”［5］513。1948年初阶级划分标准的制定，就使原来划分过多的地富成分人员迅速减缩，群众也明确了斗争的对象。此后，土地改革进入了相对平缓有序的阶段。

随着战争形势的变化，党根据解放区具体情况的不同，把老区（抗日战争胜利以前中共控制的区域）、半老区（抗日战争胜利后到中共战略反攻时控制的区域）归为一类，把新区（中共战略反攻后控制的区域）归为一类，以此为标准来制定不同的土改政策。周锡瑞认为乡绅力量的弱小，会给社会运动带来显而易见的更多可能性，反之，若乡绅力量强大，“他们不是被迫入伙——使运动的性质带来某种难以避免的结果；就是与运动发生直接冲突——使运动带有某种阶级斗争的性质”［6］366。对华北区而言，经过前一阶段的运动，农村中的旧有精英力量已经大为削弱，为权力政治格局的巩固与发展提供了条件。

二

1948年5月25日，中共中央制定的《老区半老区的土地改革与整党工作》是一个纲领性的文件。它将老区半老区分为三类地区，根据不同的情况采取不同的工作方针。第一类地区是土地改革较为彻底的地区，土地大多已经平分，没有再次平分的必要，只需要在一定的范围内调剂土地及一部分的生产生活资料。第二类地区是土地改革还不彻底的地区，一般情况下不再进行一次彻底的平分，而是在较大范围内进行调剂；在特殊情况下，有大多数农民的要求并经过中农的同意后，再进行平分。第三类地区是土地改革不彻底的地区，土地没有平分，封建的土地制度依然存在，地主富农依然占有绝大多数的土地，贫雇农处于依附的地位，对土地的要求依然非常强烈。因此，平分土地在这些地区是非常必要的。

根据中央的指示，华北局宣布华北区“土地改革业已完成的大部分地区，结束土地改革，发给土地证，而以全力进入生产”；“在土地尚须抽补调剂的地区，则宣布在实行必要的调剂后，即发给土地证，投入生产”；在接敌区及游击区，“以军事斗争为主要任务，不进行土地改革”［7］445。

在此方针的指导下，通过发动群众，经过调查研究、反复评议，把土地在大体持平的原则下进行调剂，使土改能持续进行。到1948年8、9月的时候，华北区各地陆续发出颁发土地证的指示。发放土地证是要宣布确定地权，使所有各阶层人民的土地均有合法凭证，一律加以保护。而经过前一阶段的斗争，领导者教导群众要意识到“结束土改是一件细致而麻烦的工作，它不会有‘轰轰烈烈’，只能平稳前进”［2］416。发放土地证的时候，一般都是先在一些村庄进行典型示范，然后在秋后再大面积展开，并由贫农团、农会共同组成专门委员会，负责审查、丈量、登记、解决纠纷等工作，以保证土地证的发放能顺利进行。

在冀热察地区，党委指出今后总的中心任务就是搞生产，因为“若不强调生产、若不以生产为中心，就会脱离战争，脱离群众。同时今后只有搞好生产，才能有力支前，才能克服灾荒，才能团结群众。只有搞好生产，纠偏整党建政建党才有真实内容”［8］489。而北岳行政公署更是在9月3日发出了地字第一号布告——《关于确定地权发展生产的问题》，认为该区的工作方向已由土地改革方面转入生产建设方面，因而县政府要在审核后发给农民土地证以确立地权，使全区人民的既得利益在获得法律的保护后，能“安心经营，努力发展生产，建设新民主主义的经济”［8］510。与此同时，冀中、冀东、冀南等地相继确立了颁发土地证发展生产的指示。

综合华北区的情况，1949年2月24日，华北人民政府第二次委员会通过了《华北人民政府一九四九年国民经济建设计划》，认为在华北区战争即将结束，乡村实行了土地改革，城市工作即将成为工作重心的情况下，华北区1949年国民经济的中心是恢复工业，恢复农业，恢复交通，恢复商业，密切城市与乡村的关系［9］327。“恢复”一词连续使用了四次，既反映出了国民经济在战乱环境中的残破，又表现了华北人民政府要坚决地在恢复的基础上发展生产的决心。

随后，华北局在3月份发出了关于发展农业生产的指示。开篇即指出“开展大生产运动，中央局在去年秋季结束土改时，就指出过是今后压倒一切的中心工作”，因而在土地改革后，土地证已发地权已确立的情况下，华北地区要在以往的基础上，“以春耕为中心”［9］354，开展农业生产运动。并分析了农业生产中可能出现的问题，提出了解决的措施。此后，华北老区半老区的广大农村进入了全民动员起来生产的新阶段。

三

以上是华北区土改结束进而发展生产的一般过程，下面就其中颁发土地证确定土地财产所有权的几个环节进行分析，以求从地权的重新确定中体会权力体系的重建。

——宣传动员工作。各地在进行颁发土地证的时候，一般都很慎重。党员干部了解了土地证发放的相关政策，统一了思想以后，再开始对农民进行宣传。如北岳的塔河、梁家铺、黄安坨等村事先将“《北岳日报》六五六期、六六五期、六七六期、七○二期刊载各地有关颁发土地证之通讯，以及北岳行署的指示，与颁发土地房产所有证的具体办法等文件作了深刻的检讨”［8］570，并根据各地的实际情况制定了相应的部署。基层工作人员利用走访、座谈会、群众大会等形式，向广大群众进行宣传教育，让他们认识到土地证的颁发正是结束土改发展生产的关键措施，是为了确定平分以后的地权，从而保护农民的土地所有权。

——领导机构。在先前土改中出现的一切权力归农会，贫雇农包打天下等做法，此时已经得到了纠正。一般的村子在向群众进行了宣传动员以后，组织群众选出了一些代表，推选了一些公认的公平正直、有威望熟悉村子生活的人组成发放土地证委员会，委员会下根据需要设立登记、审查、丈量、处理等组织来处理实际中遇到的问题。当然，村子里识字的人被聘请参加委员会也是必要的。这样，在村里党、政、农、委员会的领导下，土地证的发放基本上能有领导有组织地开展了。

——颁发原则。土地证颁发的过程，实际上是对地权体系的一次打乱后的重新确定。在华北区，为了防止混乱局面的出现，根据各地的实际情况制定了颁发土地证的原则。在对一般土地进行分配发证以后，那些没有分配的学田公田、不属于私人所有的不利经营的土地财产划归村里所有，土地执照发给村政府，由村政府主席或村长收执，这些土地的“地权之变动，动用或分配须经村民或村代表会公议报县政府批准，始得生效”［8］524。这使村级组织的权力受到了一定的约束。而对于山沟小道自然村各户门前的荒山等，虽然也不便于生产经营，但因属于公地的性质就分配给农民发给土地证，但无疑以当时农民的生产条件还不能在这些土地上产生太多的生产力。

——丈量土地。作为实际运作中的措施之一，丈量土地实际上起到的作用远远超过了它本身。丈量土地时能否做到公平公正，既关系着农民的切身利益，又能体现出村级政权是否正当地行使职权。丈量土地时所采取的土地面积单位是顷、饷、亩（即一顷等于十饷，一饷等于十亩，一亩为360平方弓或9000平方市尺）。至于所用的尺弓，则由行署统一制定标准，分发各地使用，并明令“不得擅自伸缩”。丈量开始后，由于在场的人多，一般弄虚作假的行为不会出现，多采用“自量自报，群众公议，实际抽查三榜定案”的办法，力求使工作做的细致、公平。但在丈量过程中也发现了不少多出的地、黑地等，如“叶柏寿县在一个村内就丈出一千三百亩，在上店村一户中农丈出六十亩，在一区北三家（一自然村）竟丈出三百多亩”［8］609。对于此类土地的处理，由于时间的紧迫性，除了分配特别不公平合理的需要进行调整以外，一般的仍归现在土地所有人。

——评产定级。土地本身质量有优劣，而所处方位、先前耕作基础等又使土地之间差距大的现象十分明显。在热河省，一般都是农民自报产量后，经过小组讨论评议，最后到群众大会上评定。在群众讨论时，引导其在地与地比、户与户比、村与村比的原则下进行。但农民对于土地的渴望使其在评产时多打起了“小算盘”。如有的主张地与地比，用山地的标准来衡量平地的标准，明显其间产量相差的太大。所以各地基本上要求坚持平衡的原则，规定“不能因劳动力的强弱或地之远近而提高或降低产量”［8］608，不能因“勤劳细作，产量因而提高或因懒惰荒废而产量降低者，土地等级一律不能因之提高或降

低”［8］525。

土地产量评定以后，等级的确定就相对简单了。整个华北区的定级情况大体类似。在冀热察地区，以每亩产米50斤为起点，每增20斤上升一级，50斤及不足50斤者为一级地，70斤为二级地，90斤为三级地，以此类推，有多少级评多少级。在热河地区的情况也大体如此，50斤以下者为一级地，51斤至70斤之间为二级地，全省级数最低的为一级地，最高到20多级，一般在二级与13级之间。

——土地执照的填发。土地证由华北人民政府统一印制式样，采用两连三联式：两连中的第一联由产权所有人保存，第二联留县政府备查，第三联单行制印的存根，随同村里领用的两连的所有证纸，编号后发到村里，以便政府登记土地时作为留存底册用。区里负责计算审查土地的亩数、等级，登记各种统计数字，填写土地证，县里负责审查编号盖印、填写存根、收费等事项。一般由县、区、村的党政民三方组成土地证颁发委员会，其中县长、农会主任、实业科长为当然的委员。委员会下设地照处，设专管干部两名，负责颁发时及颁发后有关地政的事务和行政工作，并根据实际情况的需要有权抽调其他部门的工作人员来协助，以保证土地证能及时颁发到户。

从华北区老区半老区的土地改革来看，实际上是在自觉不自觉地执行着“土地的没收即是对旧有基层领导阶层的摧毁，土地的重新分配则意味着新建立的农村基层政权的合法化”［10］的原则。土地改革“不仅摧毁了地主和富农阶层的经济特权，还破坏了支持地富并为他们所拥护的政权组织。共产党因此得以用一个对其忠心不二的政权组织取而代之，并在贫农的拥护下保持这一组织的地位”［11］328。通过没收土地摧毁旧有的权力体系后，就要求新的基层政权要通过组织大家发展生产、支援前线等公共行为开始运作，力图取得农民的认同。从这一点来说，对党的执政能力建设是一次成功的实践。

［1］ ［美］米格代尔.农民、政治与革命：第三世界政治与社会变革的压力［M］.北京：中央编译出版社，1996.

［2］ 华北解放区财政经济史资料选编编辑组.华北解放区财政经济史资料选编：第1辑［M］.北京：中国财政经济出版社，1996.

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