关于新型产业集中区城乡社会保障制度一体化的思考——以安徽省江南集中区为例

杨 群

（池州学院，安徽池州247000）

伴随我国东部沿海发达地区进入市场化发展成熟阶段，产业结构调整升级与土地、劳动力、能源等资源环境形成的矛盾日益突出，产业向中西部地区转移的趋势也日益明显。为了推进东部沿海地区产业向中西部转移，充分发挥中西部地区的自身优势，促进地区经济发展，2010年国家批准通过了《皖江城市带承接产业转移示范区规划》，江南集中区即是安徽省委、省政府根据《规划》要求设立的省直管直建新区[1]。建设好江南集中区是皖江城市带承接产业转移示范区建设能否取得最大成效的关键环节，也是安徽省能否抓住此次机遇实现大发展的重要支撑。

一、江南集中区城乡社会保障一体化的积极意义

（一）加快推进集中区建设进程。江南集中区落户于池州市梅龙镇，这里原有农村居民5.6万多人，伴随着集中区大规模建设需要，势必将有更多原有农村土地通过各种项目征用转为建设用地，在征用土地过程中，如何安置补偿这些由原有农村居民沦为失地农民后的生活保障问题，成为是否能顺利快速推进集中区建设的重要因素。农民失掉土地从某种意义上讲是为了集中区的整体发展，安置失地农民的过程实质上就是一个土地换保障的过程，因此，集中区应积极提高失地农民的社会保障水平，解决他们生活的后顾之忧，再进一步与市民对接，逐步实现社会保障一体化，让失地农民真正转为市民，为集中区顺利快速发展赢得时间和民心支持。

（二）吸引稳定人力资源。对于江南集中区的规划定位不仅仅是要建设成为长江经济带新兴的现代产业密集区，更要把它打造成为一座宜业宜居宜游的现代滨江城市。如何吸引大量人力资源来江南集中区安居乐业，成为集中区能否实现可持续发展的关键因素。分析现在发达地区劳动力用工不足，一个根本问题就是在这些地方生活成本过高，另外最核心的问题，就是他们的基本保障没解决，只有把他们的根固定下来，才能从根本上解决问题。江南集中区的起步发展阶段肯定会面临吸引劳动力的问题，从建立社会保障城乡一体化为切入点，对于解决江南集中区的用工问题和吸引人力资源长期稳定就业生活有着积极意义。今后的江南集中区，无论是原住的老百姓还是新进的农民工还是各路大学生、包括蓝领、白领，都可以转为城市市民，享受市民化待遇，形成江南集中区真正的人力资源优势。

（三）促进池铜两市一体化对接。近几年虽然池州、铜陵两市经济发展水平很快，人均水平在全省17个市当中靠前，但从总体上看，两市还存在着规模偏小、总量不大的限制。如果能够进一步发挥两市地缘相近、人文相亲、经济互补性强的优势，加速一体化方向发展，对于池州、铜陵甚至于对整个安徽省区域经济发展都具有重要的意义[2]。江南集中区正好居于池州和铜陵两大主城区中间，起初对江南集中区的功能定位和发展策略就充分考虑到按照“池铜一城化”发展的思路及承接产业转移的需要。实现江南集中区城乡社会保障一体化，一方面，将有利于以此作为过渡，逐步促进池州、铜陵两个中心城市市民生产生活对接，进而全面推进池、铜两市城市功能、城市产业等对接；另一方面，从长期发展看，碎片化的社会保障制度是不适应池铜一体化经济体系的，江南集中区城乡社会保障一体化是江南集中区和池铜两市经济一体化发展的必然要求。

二、江南集中区城乡社会保障一体化促成性条件

（一）制度转化成本小。制度转化成本小是城乡社会保障一体化快速推进的基础条件。何为制度转化成本，在这里可以理解为从碎片化的社会保障制度转化为城乡一体化的社会保障制度所需要的改革费用。制度转化成本越小，说明这项制度转化风险越低，制度改革成果也越明显有效。目前，江南集中区起步区37平方公里面积内只有5.6万多农村居民，随着他们失去土地转变为失地农民，大部分农民将被集中区各种产业吸收成为产业工人，人口基数较小成为集中区能在发展初期迅速推进一体化制度转变、降低制度成本的有利条件。

（二）政府重视，政策支持。社会保障制度基本上是一个有赖于政府财政支持的社会制度，在目前中国的政治体制下，只要政府部门高度重视并付之实施，就能办好让百姓受益的事情。因此可以说政府重视、政策支持是集中区城乡社会保障一体化实现的关键。江南集中区政府明确表示将遵循城乡统筹原则，在社保等方面推行市民化管理、市民化待遇，消除城乡二元社会结构[3]。自2010年6月江南集中区揭牌成立以来，一方面，在制度改革上，集中区政府通过对周边池州和铜陵两市社会保障制度的深入调研，结合集中区实际情况，认识到户籍制度是阻碍社会保障一体化的最主要障碍，为此，集中区政府把户籍制度改革放在首位，加大户籍改革力度，同时积极筹划推进社会保障一体化的具体操作方法和途径；另一方面，在资金来源上，江南集中区作为国家层面承接产业转移的重要区域平台、安徽省两个直管直建新区之一，在集中区建设和各项制度实施上享有国家和省级财政的优先大力支持，为集中区城乡社会保障一体化提供了重要的资金保证。

（三）良好的经济发展前景。经济发展和社会保障一体化之间是相互促进、相互制约的关系，社会保障促进或制约着经济发展，而经济发展却决定着社会保障的长期发展水平。从目前来看社会保障大部分项目采取的还是最直接的经济手段来进行保障，它必然受到地区经济发展的制约。目前，集中区虽然有国家和省级财政的大力支持，但如果没有良好的经济发展前景，随着集中区规模的不断扩大、人口数量的不断增长也必然会带来财政负担的增大，影响社会保障一体化的规模和质量。所以，对江南集中区良好的经济发展前景的预期是城乡社会保障一体化可持续发展的强有力支撑。

三、对江南集中区城乡社会保障一体化政策的建议

（一）对象一体化。目前，在江南集中区内存在着四类人群的社会保障问题：第一类是原有的5.6万多农民；第二类是入驻的机关事业单位人员；第三类即大部分的企业员工；第四类包括其他非正规就业的人员或没有就业的人员。在这四类人群中又存在着一定的交叉重复，如沦为失地农民后的原有农民可能转化为企业的员工也可能成为第四类人群中的一员。所以，城乡社会保障对象的一体化就要超越城乡、地域、职业和其他群体类别等方面的限制，实现覆盖所有社会成员的社会保障体系[4]。最彻底实现社会保障对象一体化就是要赋予集中区所有成员平等身份的权利，要改变这一点可以从户籍制度改革入手。原有农村居民可以通过拆迁安置在所在新街道办事处办理新的市民身份，而对于外来劳动力，例如农民工，可以进一步降低户籍门槛，只要有单位介绍信就可以在相关部门办理户籍转入登记，成为江南集中区市民。另外，针对社会保障对象的一体化可以分为两个层次：一是面对江南集中区内所有市民确定的，即对所有社会成员采用同样的身份标准享有同样的社会保障权益，目的是防止因行业、职业等方面的差异而使一部分人受益，而另一部分人被排斥；二是针对特殊群体的普惠型的社会保障制度，主要涉及社会保障中较低层次的社会救助和更高层次的社会福利制度，即通过这些制度为某一群体的成员提供同样的社会保障待遇，例如最低生活保障制度，老年人福利、儿童福利等。

（二）项目一体化。由于目前集中区内社会保障对象的城乡身份差异性，在社会保障项目上也存在着不完整性、重复交叉性等问题。例如近几年在农村推行的的农村医疗救助制度、新农合制度、农村低保制度等新制度与农村原有的诸如五保供养、灾害救助和特困户救助等旧制度存在着重复交叉的现象，但同时诸如社会福利等普惠性社会保障制度在农村的缺失又是制度不完善的体现。城乡社会保障项目的一体化应达到这样几个要求：一是项目的完整齐备性，即在一个社会保障制度体系中应包含所有必须的项目，既包含维护社会弱势群体基本生存保障的社会救助项目，又要重视社会保险项目对劳动力的保障和激励作用，还应进一步提高社会福利项目的普惠范围；二是社会保障项目的非重复性，即各个项目之间在功能上应尽量避免交叉重复，防止因重复受益而导致的资源浪费和不公平现象；三是项目的协调性，即各个项目之间应建立互补和协调的关系，提高社会保障项目的综合效益。在江南集中区消除户籍壁垒、统一市民身份后，应由相关部门牵头为市民建立相应的社会保障档案，保障所有市民平等完整享受社会保障权益。

（三）标准一体化。城乡社会保障标准的一体化是城乡社会保障一体化较高层次的目标。它应是一个根据集中区经济不断发展、财政实力不断增强为后盾，分步骤，分阶段推进的过程，企图实现短时间内一步到位反而会带来负面效果。具体来说社会保障标准的一体化也包括两个不同的层次：一是统一标准下的差异性保障水平，即按照统一的标准去确定保障水平，但允许实际保障水平有所不同，这是现阶段集中区具有现实可行性的操作手段，即针对不同的社会保障项目对所有集中区市民制定统一的基础标准，但具体保障项目和保障水平有所差异。二是更高层次的在统一标准基础上进一步统一保障水平，即对所有的保障对象都提供同样水平的保障待遇。

（四）管理体制一体化。目前，城乡社会保障管理体制在具体经办层面上仍然是碎片化的现状。首先，不同的社会保障项目分属于不同的部门管理，例如社会救助由民政部门管理，而社会保险又由社会保障部门管理，部门之间没有形成制度化的沟通和信息共享渠道。导致针对有些需要保障的人员没有进行保障，而有些有保障人员又重复受益；其次，由于具体管理经办单位的不统一，常常导致多个组织以不同的资源和不同的方式同时介入一项社会保障事务，降低工作效率，形成资源浪费。江南集中区政府提出针对集中区社会保障城乡一体化管理实行全面的社会化管理体制。政府主要负责社会保障制度制定层面的问题，其他社会保障的管理交由统一的社会管理机构执行，这样既有利于避免不同部门管理形成的信息不畅通，又有助于节约管理成本，提高办事效率；同时社会化管理也有助于在集中区构建一个更加民主的小政府、大社会格局，增进集中区内社会和谐。

[1] 张谋贵.皖江城市带承接产业转移示范区建设研究[J].中国城市经济，2010，（3）.

[2] 张祥安.抢抓历史机遇，打造产业新城[J].决策，2011，（1）.

[3] 荣兆梓.皖江城市带的战略意义与集中区建设[J].安徽行政学院学报，2011，（1）.

[4] 关信平.论我国社会保障制度一体化建设的意义及相关政策[J].东岳论丛，2011，（5）.