区域建设用海规划编制问题的思考

徐 伟，刘淑芬，张静怡

（国家海洋技术中心 天津 300112）

区域建设用海规划编制问题的思考

徐 伟，刘淑芬，张静怡

（国家海洋技术中心 天津 300112）

文章分析了当前区域建设用海规划报告编制中存在的问题，探讨了区域建设用海规划方案编制的重点内容，指出区域建设用海规划编制的重点应是规划的功能定位、围填海工程平面设计及总体布局（包括功能分区和用海平面布置）等问题，并结合当前区域建设用海规划审查和管理的要求，提出了提高区域建设用海规划编制水平的有关建议。

区域建设用海；用海规划；围填海；平面设计

区域建设用海是指在同一区域内、集中布置多个建设项目，进行连片开发并需要整体围填用于工业、城镇和港口等建设的用海方式。2006年，国家海洋局发布了《关于加强区域建设用海管理工作的若干意见》（国海发 〔2006〕14号），开始实施区域建设用海规划制度。区域用海规划制度实施以来，对于服务沿海经济发展等发挥了重要作用，受到沿海地方政府的高度重视，已成为当前海域工作的重点和热点问题。据统计，沿海市县人民政府共组织编制了50多个区域建设用海规划，其中30多个区域建设用海规划通过审批。作为一项创新性的制度，区域建设用海规划制度尚不完善，尤其是规划报告的编制存在很多问题。鉴于此，笔者对当前区域建设用海规划报告编制中存在的有关问题进行了探讨，并论述了规划方案编制的重点内容，以期对规划报告的编制能起到积极的作用。

1 规划报告编制中存在的问题

1.1 用海单位对规划的编制目的认识不足

编制区域建设用海规划，对区域建设用海实行总体规划管理，其目的就是要对区域内的建设项目进行整体规划和合理布局，确保科学开发和有效利用海域资源，同时也有利于解决单个项目用海论证可行而区域整体论证不可行的问题。所以，规划工作不仅仅是解决海域使用中的技术问题，更重要的是对未来海域开发的谋划，对一定时期内的用海活动进行统筹安排，合理布局，以提高海域资源的利用效率。该制度建立之初，就要求区域建设用海规划必须由地方政府组织编制，但在操作实践中，地方政府往往把规划编制工作作为开展围填海工作前提条件，全权委托技术单位进行编制。而技术单位把重点放在区域现状的分析评价、用海的必要性、可行性、与相关规划的符合性等方面，对区域用海规划的核心内容规划方案往往缺少深入的研究。规划实施后，发现技术单位提出的功能分区、项目布局、实施步骤难以操作，不得不调整规划方案。

1.2 编制技术单位对相关概念的理解不一致

为规范区域建设用海规划编制工作，国家海洋局2008年出台了《区域建设用海总体规划报告编写大纲（试行）》和《区域建设用海规划报告编写技术要求（试行）》，对报告编写的格式、内容和相关概念做出了规定，2011年3月对编制要求进行了修改，印发了《区域建设用海规划编制技术要求》。但作为一项创新性的制度，区域建设用海规划融入了当前海域管理工作的最新理念，形成了很多新概念，如区域功能定位、空间布局、平面设计、功能分区和平面布置等，这些概念来源于城市规划和土地利用总体规划等，但又与之不完全相同，增加了很多与海洋相关的要素，报告的编制者对文件和相关概念的理解不一致，编制内容差异较大。

1.3 功能定位不合理，产业特色不鲜明

部分区域建设用海在确定产业定位时，在产业选择上没有考虑当地的要素禀赋，没有明确主导产业，产业链体系还较为薄弱，企业间关联度不高，难以形成特色鲜明、具有产业集中度的区域，甚至有些规划与区域发展规划或区域产业定位不衔接。笔者翻阅了环渤海几个区域建设用海规划报告，大都定位在工程装备制造业、能源化工产业、船舶修造业和物流业等产业。由于我国北方已经集中了规模客观的重型装备制造业，作为一个新建设的工业项目集中区，理应与周边形成优势互补，错位发展，形成产业特色，防止产业雷同，避免恶性竞争。

1.4 平面设计简单，缺少深入研究

优化填海造地工程的平面设计方案，是集约节约使用海域资源、保护海洋生态环境的重要手段，尤其是对提高岸线利用水平、保护自然岸线具有重要意义。因此，应把优化围填海工程平面设计作为区域建设用海规划编制的核心内容之一。目前，部分编制者已开始意识到优化围填海平面设计对提升土地价值的重要性，规划方案应用离岸、多区块和曲线的设计思路，采用人工岛式和多突堤式填海方式；在岸线形态上，大多采用曲折的岸线。但多数规划方案对平面设计缺少深入研究，仅考虑了如何延长人工岸线，没有充分体现生态设计和景观设计的理念，对如何保护自然岸线、保护海洋生态环境，营造水系、廊道、亲水海岸等景观效果缺乏考虑。

2 区域建设用海规划方案的重点内容

区域建设用海是一种大规模的填海造地活动，区域用海规划的实施，不但能够有效缓解沿海地区经济迅速发展与建设用地供给不足的矛盾；还将有效引导海洋产业聚集发展，促进海域资源的集约利用和优化配置。但是，如果不能科学围填，也会造成近岸海域生态环境破坏，海水动力条件失衡，以及海域功能严重受损，因此，必须科学编制区域建设用海规划［1］。

一个高质量的区域建设用海规划报告，应能够做到用海理由充分，规划选址适宜、功能定位明确、产业特色鲜明、平面设计科学、总体布局清晰和用海面积合理等。其中规划方案的重点是功能定位、围填海工程平面设计、总体布局（包括功能分区、用海平面布置）等问题。

2.1 总体功能定位

总体功能定位指区域建设用海在区域经济发展中的作用和承担的分工，经济、社会和环境发展目标，产业发展方向和规模等，以城镇建设为主要开发利用方向的区域建设用海规划，还应明确城市的性质和未来的人口规模。功能定位必须与相关规划相一致，与相应的区域发展规划、城镇体系规划、城市总体规划、产业布局规划、土地利用规划和港口总体规划等相协调，符合国家相关产业政策。同时，功能定位决定了未来规划区域的发展方向，在产业选择上要考虑当地的要素禀赋，发挥当地的区位、资源和环境优势，以发展主导产业和建设产业链体系为目标，形成特色鲜明的产业集中区或滨海新城。

2.2 平面设计

2008年，国家海洋局发布了《关于改进围填海造地工程平面设计的若干意见》（国海管字〔2008〕37号），开始普及和推广围填海平面设计的先进理念。目前，围填海平面设计已成为我国围填海工程和区域建设用海规划审查的重要内容。围填海平面设计的内容比较广泛，包括围填海的方式、围填海布局、围填所形成的岸线形态和使用、亲海环境的营造、绿地、广场、水系和景物等形成的景观效果等。在平面设计中，应当遵循对环境影响小、保护自然岸线、延长人工岸线和提升景观效果的原则。一个好的平面设计方案，应当具有以下优点：提升海洋价值、增加岸线资源、对海洋环境的影响相对较小、利于分期实施，同时要为未来预留发展空间。

区域建设用海规划应尽量采用以下设计理念：在填海造地方式上，如果自然条件允许，应采用人工岛式，可最大限度地减小对原有依托海岸的开发活动的影响，保护原有岸线。在内部布局上，应采用水道分割，设置一定的水系景观，可形成较多的亲水岸线，提升景观效果，有利于海上交通和旅游观光等多种海洋开发活动；同时，在一定程度上仍能维持水体交换和海洋生态系统，对海洋环境影响相对较少。在岸线形态上，应尽量采用曲折的岸线走向，避免采用截湾取直，不仅可以增加岸线资源，还能大幅提高新形成土地的价值。在绿地、广场和景物等景观设计上，要结合工程技术的特点，进行园林景观设计，种植亲海水的植物，建设滨海公园，美化海岸堤岸等。

在具体的设计方案中，要重点考虑以下要素：离岸距离、水道宽度、人工岛面积、岸线形态及走向。对于离岸距离，要从保护滨海湿地、地形地貌、景观岸线对水深的要求等方面综合确定，在可能的条件下尽量选择－3m处，保护近岸的滨海湿地，保护原有湿地的生态功能和未开发的海岸自然风貌或原始岸线。对于水道宽度，要从地形、景观格局、水动力和生态系统等方面确定，要保障水体交换和生境空间，有利于浮游生物、游泳生物迁移和物质、能量流动。人工岛面积不宜过大，以减少对海洋环境的干扰，当填海面积的需求较大时，可增加人工岛的数量。岸线形态及走向的设计与海岸自然风貌和人工景观等应相协调，形成较高品味的海滨视觉景观。

2.3 总体布局

总体布局指区域建设用海规划各类功能区、各类用地和项目在空间上的分布情况。区域建设用海规模大，其总体功能定位往往包含多项功能，如物流、临港工业、高端制造业、文化娱乐、商贸和居住等功能，必须明确功能分区。部分功能相互干扰，甚至相互排斥，必须通过合理的空间安排，才能在满足多种功能需求的同时，节约有效的空间资源，营造良好的使用环境，避免相互干扰。例如，公共服务生活居住区，要尽量远离工业区；对产业性质相关联的企业，要尽量集中布局，增加基础设施的共享程度，减少运输环节；主要景观周边宜布置居住、商业和办公等功能区；在港口区和居住区之间要设置一定的缓冲区或以水系等做隔离设计。

总体布局中还应介绍居住、工业、仓储、市政公用设施、道路（广场）、绿化和公共水域等用地布局规划情况，并明确各类用地的比例。用地布局情况应符合集约、节约用海的原则，市政公用设施、道路（广场）和绿化等非经营性用地的比例不应过高，应符合相关国家标准的要求［2］。

项目布局情况应介绍拟入住项目的基本情况，如投资、占地面积和具体位置等，为了避免区域建设用海规划过于超前，造成“围而不填、填而不建”的后果，必须根据当地的需求情况进行规划设计，在规划方案中，应明确已落实项目占用海域面积情况；同时每个项目的占地面积应符合工业用地控制指标和建设项目用地控制指标要求。

3 提高区域建设用海规划编制质量的有关建议

3.1 提高区域建设用海的定位

通过填海造地形成的土地具有较好的区位优势，比其他土地具有更高的价值，应当得到更加科学、节约和集约使用，区域建设用海应具有较高的定位。根据规定，区域建设用海的规模最少不能低于50hm2，而实际上上报到国家海洋局的区域建设用海规划，少则几百公顷，多则几千公顷，如此大的发展空间，对沿海地区经济的发展将发挥至关重要的作用，规划必须高起点、高标准，必须符合区域发展战略定位，由全省进行统筹。

同时，还应当提高产业准入门槛。这包括两个方面：一是要严把产业准入关，区域建设用海不应当什么产业都部署，它部署的产业应当具有这样的特点：能充分发挥临海优势、符合该区域建设用海在该区域的功能定位、可以形成产业链带动整个区域发展；二是提高企业准入门槛，这点可以仿效工业园区的投资准入政策，设置投资强度控制指标，只有投资强度达到一定的数值时才可以允许企业进入，建议投资强度不低于当地省级工业园区的标准。

3.2 明确强制性内容

为提高区域建设用海规划的严肃性和灵活性，应当对规划报告的内容明确分为三类：一是强制性内容，一经批准不得修改，若修改须重新论证并报国家海洋局审批，如区域建设用海规划范围、平面设计、功能分区、实施计划、总体布局及各类型占地比例等内容；二是相对灵活的内容，经省级海洋部门批准可修改，修改后报国家海洋局备案，如区域建设用海内部道路走向，主要景观设计和用海项目调整等；三是可自行修改的内容，道路、绿地的具体位置、各项目的具体用海面积较小变化时，可以修改而不必备案或重新报批。这些明确后，编写者在编制时就会明确哪些内容在报告中必须精确，哪些只要相对明确，哪些只要写出大致的想法或理念即可。这样做的好处是：可以有效维护规划报告的严肃性和权威性，也便于开展区域建设用海规划的监督检查和验收等管理工作。

3.3 出台控制指标

目前的区域建设用海普遍存在用海规模上偏大、海域集约利用水平较低的现象，解决这个问题的最有效方法就是采用控制指标。区域建设用海控制指标就是通过制定海域利用效率、岸线利用效率、绿化率和道路占地比率等各种指标来衡量、控制区域建设用海的节约集约程度，控制用海面积、平面设计和土地的节约集约利用程度。具体来说就是通过海域利用率、绿化率、道路占地比率和投资强度等控制用海面积，通过岸线利用率来控制平面设计，通过投资强度来控制产业、企业的准入及土地的节约集约利用。同时，这种控制指标也是编制区域建设用海规划和海域使用论证等报告的重要依据，也可以在区域建设用海规划实施情况检查、项目竣工验收时发挥重要的作用。

3.4 加强宣传、培训和引导

区域建设用海是海域管理制度的重要创新，对它的认识还不很系统，管理也处于摸索实践阶段，因此，在规划报告的编制上，目前虽出台了编制技术要求，仍然难免会出现理解上的差异，对此，除了要加强研究之外，最重要的还是要加强宣传、培训和引导。通过加强宣传，让更多的人了解认识区域建设用海，进而带动吸引更多的人研究区域建设用海，逐渐提高区域建设用海的整体水平；通过加强培训，可以培养一批区域建设用海方面的技术人才，统一认识与理解，从而在较短的时间内提高区域建设用海报告的编制水平；通过加强引导，让地方政府、管理者更清晰地认识了解区域建设用海的意义及其特点，从单纯的填海以获得土地的误区中走出来，真正发挥区域建设用海的作用。

3.5 设立由多学科组成的专家咨询委员会

区域建设用海是一项技术性很强的工作，其中涉及区域发展定位、平面设计、环境工程、工程建设和城市规划等多个领域和学科，而区域建设用海报告的编制者往往限于经验、水平和专业等因素达不到报告编制的要求。可通过成立由多个学科组成的专家咨询委员的方式解决这个问题。由国家海洋局成立区域建设用海专家咨询委员会，其职责是在区域建设用海编制、审批和实施等环节提供全方位的技术指导和技术把关。① 报告编制者在编制时可以咨询相关专家，从而提高编制质量；② 在预审、评审时，专家咨询委员会可以发挥把关作用，保证规划报告的科学性；③ 成立专家咨询委员会后，可以引起更多的专家对区域建设用海工作的关注和重视，提高区域建设用海工作的普及度和整体研究水平。

3.6 发挥典型规划案例的示范作用

可以选择几个编制质量较好、对当地经济社会发展和环境带来良好效益的区域建设用海项目作为示范项目，对该项目从组织规划、报告编制、项目实施、监督管理和项目完成后对当地经济社会发展所带来的影响等各方面均予以重点研究和宣传，发挥这些规划的示范作用，有这样的范例，区域建设用海就会树立良好的社会形象，引起各方面的关注与兴趣，或许还会引发效仿和学习的热潮，无形中也会提高区域建设用海的编制质量。

［1］ 王平.对区域建设用海规划工作的几点体会［C］∥国家海洋功能区划专家委员会 .海洋功能区划研讨会论文集.北京：海洋出版社，2010：96－101.

［2］ 国家海洋局.区域建设用海规划编制技术要求［Z］.2011.