海洋管理经济刺激手段性质剖析＊

彭本荣，虞 杰，刘 岩

（1.福建省海洋环境科学联合重点实验室 厦门 361005；2.厦门大学海洋与海岸带发展研究院 厦门 361005；3.国家海洋局海洋发展战略研究所 北京 100860）

海洋管理经济刺激手段性质剖析＊

彭本荣1，2，虞 杰1，刘 岩3

（1.福建省海洋环境科学联合重点实验室 厦门 361005；2.厦门大学海洋与海岸带发展研究院 厦门 361005；3.国家海洋局海洋发展战略研究所 北京 100860）

文章对我国已经和即将实施的几种主要海洋管理经济刺激手段的概念、内涵、外延及其经济性质进行了剖析，并探讨了这些经济刺激手段间及他们与行政事业收费间的区别和联系。理清海洋管理的经济刺激手段的性质，对完善我国海洋管理，利用经济刺激手段来提高海洋资源的利用效率、保护我们赖以生存的海洋资源与环境的安全性和完整性具有重要意义。

经济刺激手段；海洋资源；海域使用金；海洋工程排污费；废弃物海洋倾倒费；海洋生态补偿

随着海洋管理方法的改进，经济刺激手段在海洋管理中的应用越来越广泛［1］。目前我国海洋管理中的经济刺激手段包括海域使用金、海洋工程排污费、废弃物海洋倾倒费以及即将实行的海洋生态补偿等。由于经济刺激手段涉及“收费”，收费标准一般由政府部门制订，并由政府部门进行征收。因此这些概念非常容易与“行政事业收费”混淆，被很多人误认为是“乱收费”。在国家努力改善投资环境、减轻企业负担及清理乱收费现象的背景下，理清这些收费的概念和性质，对完善我国海洋管理，利用经济刺激手段来提高海洋资源的利用效率、保护我们赖以生存的海洋资源与环境的安全性和完整性具有重要意义。

1 海洋资源

目前我国利用的经济刺激手段是针对不同类型的海洋资源、环境以及相关的海洋资源与环境问题设计的。要对海域使用金、海洋生态补偿、海洋工程排污费及废弃物海洋倾倒费的性质进行分析，首先必须对海洋资源的内涵有一个很好的把握。

海洋为人类提供了多种多样的资源，人类使用海洋资源的方式也是多种多样。即使是同一种海洋资源，根据人类利用方式的不同，也有不同的称呼；同时，随着社会、经济和技术的进步，以及人类偏好的变化，原来被认为是无用之物的东西也可能成为资源，也就是说必须将海洋资源放在一定的社会、经济和技术的范畴内进行考量。

传统海洋资源是指蕴藏在海洋中一切可被人类利用的物质、能量和空间。按照上述定义，根据资源的自然属性，将海洋资源分为海水化学资源、海洋矿产资源、海洋动力资源、海洋生物资源和海洋空间资源等五大类［2］。

这一分类系统涵盖了传统的大部分海洋资源，但也有很多的缺失。首先，它没有考虑海洋生态系统为人类提供的各种服务：海洋浮游植物能够吸收二氧化碳，释放氧气提供的气体调节和气候调节服务；红树林生态系统提供的稳定岸线、抵御风暴的服务以及生境服务等［3－4］。其次，它没有包括海洋所具有接纳和再循环由人类活动产生废弃物的功能，也就是说，海洋资源还包括海洋环境容量资源［5］。这些是随着人类对海洋的科学认识的不断提高、人类海洋活动的集约化程度不断增强以及海洋资源越来越稀缺等背景下产生的新资源类型。因此海洋资源除包括上述五大类资源外，还应加上海洋生态系统服务和海洋环境容量资源。

2 海域使用金

2002年开始实施的《中华人民共和国海域使用管理法》（以下简称《海域法》）建立了海域有偿使用制度，规定单位和个人使用海域必须缴纳海域使用金。《海域法》第二条第一款规定：“本法所称海域是指中华人民共和国内水、领海的水面、水体、海床和底土”。由此可见，海域是指一定范围内的空间概念。海域被单位或个人使用主要是作为空间这样一种生产要素为生产活动作出贡献，所以海域使用金主要是针对海洋空间资源而设计的。

《海域法》第三条规定“海域属于国家所有，国务院代表国家行使海域所有权”。因此海域使用金是国家作为海域的所有者出让海域使用权应获得的收益，是资源性国有资产收入，属于权利金范畴。它不是行政事业收费，也不是税收。一般说来，国家按照财产权第一、政治权利第二的原则，首先凭借其对资产（自然资源）占有的权利来增加国家财政收入，其次才是通过政治权力征税［6］。在国家的财政收入中，权利金在数量上远低于税收收入，但其优先度高于税收，是国家首先应该获得的财政收入。

需要指出的是，单位或个人缴纳海域使用金获得海域使用权后，在海域的使用过程中不得损害海洋环境与生态系统，否则，即为下文要谈到的海洋生态补偿。

3 海洋生态补偿

海洋生态补偿包括两个方面的含义：一是海洋生态保护补偿，即政府代表公众对海洋生态的保护者和建设者为保护和修复海洋生态环境付出的直接成本和间接成本进行的经济补偿。从经济学的角度看，海洋生态保护补偿是对海洋生态保护者和建设者产生的外部性收益的补偿，是一种正外部性的内部化的手段。二是海洋生态损害补偿，指海洋开发利用者在合法利用海洋资源的过程中造成海洋生态的损害，对海洋生态进行的补偿。这个层面的海洋生态补偿是海洋生态损害的责任方对海洋生态系统服务损失的补偿。作为自然资源受托方的政府代表整个社会对海洋生态损害的责任方进行求偿。从经济学的角度看，海洋生态损害是海洋开发者造成的一种外部性成本，海洋生态损害补偿是将这种外部成本内部化的手段［7］。

海洋生态损害分为两种：初级生态损害（即纯海洋生态损害）和次级生态损害（即由于对海洋环境的负面影响而造成的私人身体健康损害、财产损害和财务损失）。关于次级生态损害，可以通过民事责任解决，已经有比较完善的补偿法律规定；而关于初级生态损害，如对生境、生物多样性、海洋珍稀物种、海洋渔业资源、海洋鸟类、海洋哺乳动物、沙滩和具有公共娱乐价值的景观等的损害，在我国还没有具体法律的规定，这使得很多初级生态损害的责任方逃避了补偿的责任［8］。

从上面的分析可以看出，海洋生态补偿与海域使用金的性质完全不同，属于完全不同的两个范畴，前者是对自然的补偿，而后者是资源所有者得到的权利金。

4 海洋工程排污费

根据国家海洋局2003年颁布实施的《海洋工程排污费征收标准实施办法》，海洋工程排污费是指在中华人民共和国内水、领海、毗连区、专属经济区、大陆架以及中华人民共和国管辖的其他海域内从事海上石油勘探开发活动，并向海洋排放污染物的企业或作业者收取的费用。它是一种为了规范海洋石油勘探、开发中的排污行为，保护海洋环境而设置的收费。

关于海洋工程排污费的性质还存在很多争论，也容易与其他性质的收费混淆。其实《海洋工程排污费征收标准实施办法》暗含了这样一个假设：经“批准”的海洋工程排污是在海洋环境容量的容许范围之内，不会对环境与生态系统造成损害，所以海洋工程排污费可以理解为企业或者作业者利用国家拥有的海洋环境容量资源所支付的费用。也就是说，海洋工程排污费是针对海洋环境容量资源而设置的一种经济刺激手段，是一种资源租金。它类似于海域使用金，属于权利金的范畴，但是针对的不是海洋空间资源而是海洋环境容量资源，所以与海域使用金又是不同的。

如果这些工程排污超过了海洋环境容量，对海洋环境和生态系统造成了损害，则排污者不仅要支付排污费，还必须承担上文所说的海洋生态损害补偿的责任。如，国务院1990年5月25日发布，并于同年8月1日实施的《防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》（行政法规）第32条规定：缴纳超标排污费或被处以罚款的单位、个人，并不免除消除污染、排除危害和赔偿损失的责任。

5 废弃物海洋倾倒费

根据《国家发展改革委、财政部关于重新核定废弃物海洋倾倒费收费标准的通知》，废弃物海洋倾倒费是指在中华人民共和国内水、领海、专属经济区、大陆架和其他管辖海域倾倒各类废弃物的企事业单位及其他经济实体按规定缴纳的费用。

从海洋倾废的影响看，废弃物海洋倾倒有两个重要特征：一是废弃物占用海洋空间；二是废弃物倾倒会对海洋环境与生态系统造成负面影响。由此从理论上看，废弃物海洋倾倒费包括了两方面性质：一方面是使用海域空间而产生的海域使用金；另一方面对海洋环境与生态系统造成负面影响而进行的生态损害补偿。

6 结论和讨论

综合上述分析可以发现，海域使用金、海洋生态补偿、海洋工程排污费及废弃物海洋倾倒费的含义和性质是不同的。海域使用金是国家作为海域的所有者出让海域使用权应当获得的收益，是资源性国有资产收入，属于权利金的范畴；海洋工程排污费是国家作为海洋环境容量资源的所有者出让海洋环境容量资源使用权应当获得的收益，也是属于权利金的范畴；海洋生态补偿是对自然的补偿，是对海洋生态保护的生态正外部性或海洋生态损害的负外部性的内部化手段；废弃物海洋倾倒费包括了两方面的性质：一是使用海域空间而产生的海域使用金，二是对海洋环境与生态系统造成负面影响而进行的生态损害补偿。

还必须指出的是，海域使用金、海洋生态补偿、海洋工程排污费及废弃物海洋倾倒费都不同于行政事业性收费。行政事业性收费是指国家行政机关、执法机关、事业单位和社会团体在向特定服务对象实施特定行政管理或提供特殊服务时，按照非盈利原则收取的费用，包括行政性收费（国家行政机关或政府授权履行行政管理职能的单位为加强社会、经济和技术管理所收取的费用，如，管理费、登记费、手续费和证明费等）和事业性收费（国家机关、事业单位为社会或个人提供特定服务所收取的费用，如服务补偿费和社会福利费和检测费等）两大类［9－10］。目前我国将废弃物海洋倾倒费、海洋石油勘探开发超标排污费纳入行政事业收费范畴从理论上分析是欠妥的。

［1］ STERNER T.Policy instruments for environmental and natural resources management［M］.Washington，DC：Resources for the future，2003：5－6.

［2］ 朱坚真 .海洋资源经济学［M］.北京：经济科学出版社，2010：8－11.

［3］ World Resources Institute.Ecosystems and human well－being：a framework for assessment［M］.Island Press，2003：55－57.

［4］ World Resources Institute.Pilot analysis of globe ecosystems：coastal ecosystems［M］.Washington，DC：WRI Publication，2001：2－9.

［5］ 彭本荣，洪华生.海岸带生态系统服务价值评估：理论与应用研究［M］.北京：海洋出版社，2006：131－134.

［6］ 王铁民 .海域使用管理探究［M］.北京：海洋出版社，2002：42.

［7］ 陈静，张虹鸥，吴旗韬.我国生态补偿的研究进展与展望［J］.热带地理，2010（5）：503－509.

［8］ JURG B，PACSCAL B.The insurability of ecological damage［M］.Zurich：Swiss Re Publication，2003：5－6.

［9］ 胡学勤 .公共收费论［D］.厦门：厦门大学，2000.

［10］ 周敏.关于规范行政事业性收费的思考［J］.法制与社会，2007（11）：540－541.

海洋工程和溢油污染生态补偿/赔偿关键技术研究示范（＃201105006）.