在海域使用管理中引入“建设期海域使用权证书”有关问题的探讨

陈洲杰，丁天明，马苏群，唐伟平，谢立峰

（1.浙江海洋学院 舟山 316000；2.舟山市海洋与渔业局 舟山 316000）

在海域使用管理中引入“建设期海域使用权证书”有关问题的探讨

陈洲杰1，2，丁天明1，马苏群2，唐伟平2，谢立峰1，2

（1.浙江海洋学院 舟山 316000；2.舟山市海洋与渔业局 舟山 316000）

文章通过对舟山市海域使用管理中海域使用权证书存在着“图实不符”的现状进行分析，对海域使用权证书管理中存在的问题进行了探讨，并在此基础上提出了引入“建设期海域使用权证书”的初步设想。

海域使用；海洋管理；海域使用权证书

海域使用权证书是县级以上人民政府颁发给海域使用权人以证明其对特定海域在批准期限内具有排他性使用权的凭证。在2008版的海域使用权证书中，有项目名称、用海类型、宗海面积、用海方式、终止日期、宗海界址图及坐标等要素。其中，宗海界址图及坐标是海域使用管理的重要内容，因为海域使用管理的主要任务之一是对海域空间属性的管理。从规范上说，海域使用权证书中的宗海界址图和坐标应该和用海实际情况相符合。但是，从海域使用管理的实践来看（以舟山为例），海域使用权证书中的宗海界址图和坐标往往与用海实际情况不一致。这种“图实不符”的现象，给海域使用管理工作带来了许多不便。当然，这其中有一部分是因为在《海域使用管理法》实施早期，各种配套制度尚不完善、CAD技术尚未普及和宗海界址图的绘制过于简单造成的。本研究不涉及这部分海域使用权证书，重点讨论在宗海图的绘制已经走上规范化轨道以后，仍旧出现“图实不符”的现象，并由此提出解决方案。

1 现状及问题

据统计，截至2010年底，舟山市各级政府在舟山海域内共发放海域使用权证书1025本（剔除注销项目）。通过对这些项目宗海界址图的分析，可以得出在项目海域使用管理宗海界址方面的现状及存在问题。

1.1 初设变化大，导致图实不符，但调整难度较大

一般来说，一个工程项目的海域使用论证中所确定的用海范围，是根据工程项目平面布置方案，结合海域使用要求、项目所在海域的地质和水文等自然条件，经测量界址点坐标，计算海域使用面积，形成宗海图，根据专家评审意见修改后，就是海域使用权证书中的宗海界址图。但是由于一个工程项目的海域使用论证在先，工程科研和初步设计在后，导致工程项目在进入实际设计施工阶段时，因地质勘探、地形变化和采用的技术手段不同等原因，会不断完善和优化原先的设计方案，从而与原先海域论证时所确定的方案、结构及用海面积等造成差异，导致“图实不符”现象的发生。

针对这种情况，为了维护海域的国家所有权和海域使用权人的合法权益，准确反映用海项目的真实情况，必然希望海域使用权人能及时调整其海域使用权证书中的宗海界址图和坐标，以能与实际情况一致。但是在实际管理中却有很大的难度。首先，调整宗海图需要资质单位对竣工的海上构筑物等进行测量，由此必然要产生测量费用。第二，海域使用权人往往会这样认为：既然政府发给我这本海域使用权证书，那么在证书的批准时限内，都不用换证，只要按时缴纳海域使用金，海域使用权证书就是合法的和有效的。由于以上原因，对于海域使用权人来说，他们对于调整宗海界址图是不主动的。对于管理部门来说，即使发现存在“图实不符”的现象，在批准的海域使用期限未满前，也不能强制要求海域使用权人进行换证。

1.2 用海项目的监管难度大

这里所说的项目用海监管，不涉及海洋环境影响方面的监管，主要是对经批准的项目用海的界址点和宗海面积控制的监管。在舟山市目前的海域使用管理实践中，除在填海项目进行全程监管外，在一般用海项目中开展监管的难度很大，主要体现在以下几个方面。① 海洋管理人员、海监执法人员数量不足，而舟山海域的用海项目数量众多，不可能对所有用海项目尤其是使用海域面积小、建设周期短的项目全部进行监管。② 在一般项目用海中尚未开展竣工验收工作，因此对在建设过程中海上固定构筑物的边界是否在批准的界址点范围内未进行复核。③一些海域使用权人不配合监管，认为在批准的海域范围之内，改动构筑物的形式、用海面积是自己的事情，管理部门无权干涉。

1.3 建设期和运营期用海范围不一致

在用海方式中有构筑物和海底电缆管道等用海方式的，其建设期和运营期的用海范围往往是不一致的。目前在海域使用权证书中的宗海界址，都是按照项目论证材料确定的运营期的用海范围来确定的，这是在假定建设期和运营期的用海位置没有发生变化的前提下。实际上，在海底管线中，最后竣工的坐标有可能和施工坐标相差很多，导致宗海界址图不能反映海底管线的实际路由，从而埋下船舶抛锚钩断或损伤海底管线等事故隐患；在跨海桥梁中，建设期的用海范围要比运营期的用海范围大上许多；而有码头等构筑物的，其建设期其实并不需要占用船舶回旋水域；在建设船坞工程时，一般需要设置围堰才能进行施工，在船坞施工完成之后再对围堰进行拆除，其建设期和运营期用海范围明显不一致。

如何解决上述问题，我们准备引入“建设期海域使用权证书”这一环节。在“建设期海域使用权证书”中，它的宗海范围就是用海项目建设期间内所占用的海域，待用海项目建设期结束后，根据竣工测量坐标换发海域使用权证书。

2 引入“建设期海域使用权证书”的效果

2.1 界址准确，图实相符

建设期结束后，海域内的构筑物都建设完毕。即使由于设计的变化导致构筑物的位置和面积等发生变化，当进行竣工测量时，构筑物所有的界址点都可以实测，根据实测的界址点绘制的宗海图，可以保证它的界址是准确的，和实际用海情况是一致的。

2.2 有利于海域使用规范管理

海洋部门在海域管理系统中对已确权海域使用项目进行定位时，引入“建设期海域使用权证书”环节后，不会出现在系统中某些项目的海域使用范围相互重叠、在实际中应该相邻的用海范围却有空隙、码头一部分造到了岸上、引桥没有和海岸相连等情况。确保海域管理系统中看到的宗海范围和形状是正确的，有利于海域使用规范管理。

2.3 有利于减少海域使用权人的负担

海域使用权人有构筑物用海方式的，如需要建设码头等，按照海籍调查规范，其用海范围包括了构筑物用海和码头前沿的船舶回旋水域。实际上在码头建设完成之前，是没有船舶停靠的，即这块船舶回旋水域，海域使用权人在建设期内并没有使用，但已经缴纳了海域使用金。引入建设期海域使用权证书概念后，其确权范围只包含构筑物投影所围成的闭合用海范围，海域使用权人只需缴纳构筑物用海的海域使用金，一是面积界定更加科学合理；二是可以减轻业主单位负担。

3 实施方法

3.1 海域使用论证阶段

根据项目的初步设计中的建设期和运营期，在海域使用论证中也把项目用海范围分为建设期和运营期两部分。在建设期项目用海范围中，只要计算建设构筑物所需占用的那部分海域的垂直投影面积和施工需要的排他性用海面积。在运营期用海范围中，包括了项目正常运营所必需的海域使用面积，按《海籍调查规范》确定。其申请用海年限（建设期＋运营期）应小于海域使用权最高权限。

3.2 建设期海域使用阶段

海域使用申请经政府批准后，在海域使用批准通知书中，批准的用海范围只是建设期用海范围，为便于海域使用金管理和减轻海域使用权人负担，用海年限至建设期终止之日往后不超过6个月。待海域使用权人缴纳海域使用金后，发放建设期海域使用权证书。

3.3 海域使用竣工验收阶段

建设结束后，由海域使用权人向审核机关提出竣工验收申请。审核机关委托资质单位对竣工构筑物进行测量验收，并出具竣工测量报告。竣工测量报告宗海图除实测构筑物界址点坐标、用海范围外，还要包括运营期用海范围，如船舶回旋水域等。

对不合理改变批准范围（包括位置、面积和用海方式等）的验收不合格，进入处罚程序。

3.4 发放运营期海域使用权证书

竣工测量合格后，海域使用权人向审核机关提出变更申请。审核机关根据竣工测量报告，发放海域使用权变更通知书，其用海范围为运营期用海范围，用海年限由海洋结合海域使用管理的需要，在海域使用论证的申请年限内决定。

待海域使用权人缴纳海域使用金后，收回建设期海域使用权证书，并发放运营期海域使用权证书。

以上提出的程序只针对逐年缴纳海域使用金的项目用海，对非透水构筑物等一次性缴纳海域使用金的用海方式，只要不是恶意侵占海域，按照验收合格后的宗海界址图换证，海域使用金不再缴纳。

4 有关问题和建议

（1）《浙江省海域使用权申请审批管理办法》第十八条：“围填海及码头等海上固定构筑物的用海项目竣工后，海域使用权人应当在30日内向审核机关提交项目竣工验收申请。审核机关在受理申请起10个工作日内会同受理机关和宗海图制作单位对用海项目的用途、位置和面积进行复核。

经复核用途未改变，位置边界位移小于5m，面积误差小于1%的验收通过。

经复核不符合上款规定的，按照《中华人民共和国海域使用管理法》第四十二条和第四十六条规定办理。

可以看出，对有构筑物的项目用海进行竣工验收是有规范依据的。因此，“建设期海域使用权证书”的提出也符合以上精神。

（2）运营期海域使用权证书中的用海范围尤其是构筑物的用海范围是根据竣工验收实测的界址点得到的，允许和“建设期海域使用权证书”中的宗海范围不一致。但这并不意味着在项目用海建设期内海域使用权人就可以随意更改构筑物结构和用海面积等，海洋部门在建设期内就放弃了监管，海域使用权人还应根据海域使用权批准通知书中各界址点所确定的海域使用范围和经批准的用海方式进行施工。

（3）对建设期比较短的项目用海（如，3个月以内）或者海底电缆管道的施工用海，可以允许在取得海域使用权批复时施工，竣工验收完成后，再根据实测坐标发放海域使用权证，但海域使用金必须从取得批复时开始起算。

（4）引入“建设期海域使用权证书”环节后，有利于海洋部门对海域使用的规范化管理，但和以前相比，毕竟要使海域使用权人多办理手续。为了慎重起见，建议可以先把舟山市本级人民政府负责审批的项目用海作为试点先运行，成熟后再推广到全市，乃至可以作为省和国家的借鉴。