涉诉信访问题成因及疏导机制研究＊

王永军

(河南城建学院,河南平顶山467036)

涉诉信访是我国司法、行政合一传统的沿用,这种传统的存在使人们不相信法院判决的公定力和公信力,在法院作出终审判决后,依然向行政机关或权力机关申诉,以求有利于己的救济途径。而行政机关和权力机关有时自己重新处理,有时指令法院重新审理。前行后效,越来越多的信访者想从信访中获得反败为胜的机会。结果是法院的终审判决成为一纸空文,裁判的既判力无以实现。行政机关,权力机关和司法机关都在一轮又一轮的信访潮中耗费大量的人力、物力、财力,最终还难以满足信访者的要求。如何摆脱涉诉信访困扰、为国家和社会节约资源,提高法律公信力以及建设和谐社会具有重要的意义。

1 涉诉信访及其现状

涉诉信访,是指公民、法人或者其它组织因为对司法机关审理的案件裁判不满,采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式,向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况,提出建议、意见或者投诉请求,依法由有关行政机关处理的活动。

涉诉信访往往是与具体诉讼案件相联系,针对人民法院审判和执行案件的行为或结果,要求人民法院启动司法程序、实施一定诉讼行为的人民群众的来信和来访。涉及案件的实体处理问题,也涉及诉讼程序、案件执行、办案效率、审判作风,以及法官的工作态度、方法和司法礼仪等问题。

目前,涉诉信访在所有寻求解决诉讼问题的途径中,是一项相对“廉价”的途径,而为广大人民群众广泛使用,且数量节节攀升;群体访、重复访、多头访升幅大,成为影响地方改革、发展、稳定的一个障碍因素;信访人主观诉求与现行司法的规律性要求不能契合,越级访、重“访”不重“法”现象普遍,处理信访案件的难度越来越大。一定程度上,涉诉信访问题已成为当前困扰各级法院领导和法官的一个难点问题,日渐成为社会各界广泛关注的热点和焦点问题。涉诉信访工作处理得好坏,成为党和政府、民众评判法院工作的一项重要内容。

近年来,各级法院普遍从维护社会稳定大局的高度出发,提高了对涉诉信访工作重要性的认识,纷纷出台了一些诸如强化信访责任制、建立信访案件终结机制、判前预防、判后释明等一系列治标、治本的举措,取得了一定的成效。但是,涉诉信访依然面临十分严峻的形势,面对越来越多的涉诉上访,在进一步规范和提升审判、执行工作水平的同时,加强对涉诉信访制度的研究,建立信访工作长效机制,已成为人民法院实践科学发展观,构建和谐社会,实现司法为民要求的重要任务。为此,笔者欲通过对涉诉信访问题的成因,及成因的内在根源入手,寻求解决涉诉信访积重成患的方法,建立完善的法律机制,从根本上解决因涉诉信访造成的社会和法律问题。

2 涉诉信访问题形成的原因和根源

涉诉信访问题的形成,是多种因素长期共同作用的结果。主要原因有以下几种：

2.1 法院判决的权威性和公信力不足是导致当事人涉诉上访的直接原因

司法公信力体现在人们对司法的信任和尊重的心态以及人民对司法的认同和信仰程度上。近年来,越来越多的人不愿意到法院打官司、“暴打抗法事件”层出不穷,“执行难”的问题长期困扰着各地法院,涉诉信访率不断上升。种种现象表明我国司法公信力在严重下降。对司法的不信任感正在泛化成普遍的社会心理,这更进一步削弱了法律的权威,并形成了严重的恶性循环。这种公信力和权威性的不足看似简单的社会现象,实则有深刻的社会矛盾。

2.1.1 传统的司法体制是造成法院权威性不足的内在根源

从我国司法制度的历史看,司法一直从属于行政,两者合一,司法不独立;重刑轻民,法律以刑为主。法律和法院是行政权力的附庸,是去奸止暴、“从重从快”、“严打”的专政工具——实际是“法等同于刑”等传统司法制度和理念的延续;程序和实体不分,行政和司法界限模糊依旧等等。在改革开放30年后的今天,司法独立、程序正义等现代司法理念还没有真正形成,方方面面以提出“建议”、要求“慎重研究”,或由一些机关出面“协调”等形式向法官施加影响是一种普遍现象。在人们的心目中,法院的权威性远远低于行政机关。当事人对案件稍有不满就通过各种途径和关系向有关部门申诉,而领导在接访的时候又过于随意,随随便便就签字要求法院复查,导致生效判决翻来覆去、无休无止,有的甚至在法外实施一些安抚“软政策”,更助长了当事人“上访有理”和“会哭的孩子有奶吃”的错误心理。当法院裁判的既判力荡然无存的时候,法院的权威性会每况愈下。

2.1.2 法院工作的不足是法院公信力不足的现实根源

一是少数法官素质问题。笔者认为法官队伍承载着繁重的审判任务,其总体素质是好的。但毫无疑问,由于历史原因,我国法官队伍的整体素质还不十分理想。一些法官由于年龄、文化程度、身体状况等诸方面原因已不能胜任目前的审判工作;有一些法官缺少社会责任感,拘泥于刻板的“法条主义”,当事人不能接受;有一些法官的业务水平有待提高,比如裁判文书的说理性不强,有的甚至违反审判程序,损害了当事人的合法权益;也有一些法官审判作风简单粗暴,对上访群众存在推、拖现象。个别案件到了上级机关又引不起高度重视,认为此类案件应由下级机关解决,处理不及时,造成当事人产生对立情绪。二是案件质量问题。以目前的司法水平,不可避免地,仍然有少数案件在实体上程序上都存在这样那样的问题。对审判机关来说一百宗案件错了一宗、有一宗存在问题是百分之一,但对当事人来说就是百分之百,对此,他们就要通过各种各样的手段进行反映,涉讼上访就是当事人对自己权利救济的一种方式。此外,案件久拖不决、久执不结也是诱发当事人信访的另一重要原因,特别是针对执行难问题。三是法院内部责任追究机制不到位。虽然法院普遍制定了《监督制度》、《督查督办制度》、《过错责任追究制度》和《信访工作制度》等规章制度,但并没有建立相应的信访工作奖惩机制,没有将审判、执行责任与信访责任对接,法官(执行官)只管办理案件,结果造成“官了民未了,案结事未了”。个别部门在明知案件处理不当的情况下,怕揭短亮丑,影响单位形象,不能正确采取补救措施,严格依法追究,致使案件当事人在申诉无果的情况下上访。四是信访处理机制不完善。面对群体信访或矛盾激化的信访,上有领导指令及领导责任追究制度压力,下有群众不满怨气,很多基层信访的处理不得不采取强压、妥协、哄骗、盯梢跟踪、截访等法治以外甚至违法的方法,有的甚至以违反现行法律为代价来满足部分信访者的非份要求,从而达到息访的效果,其结果是导致恶性循环继续升级,加之舆论的不正当引导、宣传,使大量的社会矛盾涌向信访渠道。

2.2 对实体公正的片面追求使人们的“清官”情结根深蒂固

人们追求的公正是实质公道,而司法停留在非理性状态,依赖一种实在的个体化与恣意专断。在我国民众的价值观中,为追求实体公正可以“进省进京”,可以到党委、人大、政府,到可以去的任何地方、任何机关信访,可以不要任何程序,可以不择任何手段,只要可能接近自己所认为的“实体公正”,就要到处找、到处“闹”。这种价值观,与两审终审、裁判既判力等现代化的司法制度格格不入。法官按证据规则进行事实判断,按对抗主义庭审模式规范审判秩序,根据证据证明的法律真实作出判决,极有可能与案件的客观真实有一定差距。同时,“法外施恩”在我国社会也被认为是理所当然的事情,在这种状况下,一些当事人拒绝认可法院的裁判,即使是终审裁判,只要判决与自己的愿望不符,就要到党委、人大或者上级法院上访、申诉,寄希望于能够找到类似包公的“清官”法外施恩,宁愿通过“人治”追求实体公正,而不愿意通过“法治”实现实体公正与程序公正的统一。

2.3 因上访人自身的原因,使涉讼上访不断增加

上访人大多从自己的利益出发对规则的正当性作出价值判断和选择。这种选择使法律纠纷的性质难以朝法治化转化,其核心不是判断何为合法,而是判断何为达到自身实体利益最大化之路。

有些上访人上访动机不良,明知无理,缠访闹访,要挟法院。多数案件经过一审、二审和再审,上访人明知自己上访无理,但把上级部门对信访案件的通报视为“惩治”法院的有力武器,多次到上级法院或有关部门缠访,借此要挟案件所在法院,并以有关部门对法院工作人员的处理为快感,偏执狂妄,固守已见,不达目的,誓不罢休。

有些上访人员,因裁判结果不利,败诉后或主观臆断,或道听途说,甚至编造谎言,捏造事实,蓄意诽谤,诬陷法官吃请受贿,偏袒一方,徇私舞弊,枉法裁判。更有甚者,到处散发虚假材料,上访告状,败坏法院形象,毁损法官人格,以求法官受到处理和追究,进而泄私愤,图报复。但此类案件往往经过有关部门多次调查,并不能认定其所反映事实。

还有其他一些类型的上访人,比如：期望高值型,有些上访人员不能正视存在问题,不愿承担诉讼风险,以为案件到了法院就进了“保险箱”,自己的权益就一定能够得到最终实现。一旦案件不能得到全部执行,便视法院为取款的“银行”,向法院伸手要钱。如果要求得不到满足,便会将本应自己在交易过程中承担的商业风险转嫁到法院头上,埋三怨四,上访告状;固执己见型,些上访人员自身素质较差,对法律、法规、政策或理解片面,或一知半解,或生搬硬套,或断章取义,只理解对自己有利的部分,不考虑对自己不利的部分,且固执己见,不听劝解,无视生效裁判的合法性、公正性。不达目的,誓不罢休;举证不能型,有的上访人在一、二审及再审期间,因收集证据、举证不能等,致使裁判结果对已不利,在无法理解法律事实与客观事实之间的关系时,坚持自述的客观事实,上访不息;法律无知型,个别上访人出于对国家机构设置及职责权限的无知,在向其他部门反映问题受挫后,以为法院能“统管天下”,坚持去法院告诉。等等

3 疏导涉诉信访的措施和对策

我国涉诉信访制度的困境,涉及到民主政治制度建设问题、人民代表大会制度的权威问题、政治体制改革的问题,也涉及到司法的公正与效率的问题、诉讼成本问题、社会矛盾与纠纷的解决机制问题,还涉及到提高执法人员的职业素质、普及法律知识、防止当事人诉权滥用等等,是一项庞大的系统工程。依法治访的基本设想和建议如同社会主义法治社会的建设需要经历一个漫长而又曲折的过程一样,以法治为内容的信访制度改革同样也是一个渐进的过程。但就目前司法实践而言,建立涉法信访听证程序和完善再审程序改革,则是现阶段涉法信访工作的重中之重。

第一,完善再审程序或增加审级,实行有限制的三审终审制。法院除了在立案和一审二审等日常审判工作中要依法做到位之外,还要特别重视再审程序的作用。根据我国刑事诉讼法、民事诉讼法和行政诉讼法以及最高人民法院司法解释、国家《信访条例》的有关规定,涉诉信访问题只能通过法律渠道加以解决,也就是说,法律规定再审制度是解决涉诉信访的法律基础。这就需要完善再审程序,使再审程序成为解决涉诉信访的防线。另外,鉴于再审程序的诸多弊端,笔者建议实行有限制的三审终审,既增加了一次审理次数,法院的审判结果更加公正,也实现了效率的双赢。

第二,按照宪法规定,保证诉权和审判权不受干预地行使。宪法虽然赋予了当事人诉权和法院的审判权,在现实社会中,行政机关和立法机关对法院工作进行指导应进一步改进,过度的干预会让审判失去公正,也失去审判机关在人们心目中的权威形象,从而怀疑法院解决纠纷的能力。认为只有行政机关和人大才能最终解决矛盾。便“弃诉就访”了。

第三,保证法院裁判的既判力,确保纠纷解决的司法终局性。法院裁判的既判力,保证了法院解决纠纷的权威。我国奉行稳定压倒一切,一切以群众满意为标准。而当事人双方几乎都有一方不满意审判结果而上访,进行缠讼。其他机关若否定法院的裁判,要求法院重审,这不符合法理,难于保证纠纷解决的司法终局性。

第四,限制信访案件的类型。因为信访制度有其优点,不能简单的取消了事,而是限制案件的类型,使少数案件流入信访流中。信访的案件应集中于违反法定程序之类,并要求上访者有相应的证据支持。

第五,建立和完善对恶意缠讼人员的处罚机制。信访案件中不乏无理取闹,恶意缠讼者。对这类信访人员,不仅不应同情,还应对其进行批评教育,必要时应加重处罚。这些恶意缠讼的人包括：⑴群体性无理访中的首要分子;⑵冲击司法机关,使司法机关正常的工作秩序遭受干扰的;⑶诬告、陷害原承办人并给该工作人员的人格尊严、精神带来毁损的;⑷以自杀自残、伤害他人或其它过激手段相威胁,以满足其不合理要求的;⑸实施其它手段或方法,造成不稳定状态的。

第六,涉诉信访听证程序。对于对终审判决不服和因执行等问题引起的涉诉信访案件,可以启动涉诉信访听证程序,作为涉诉信访的终结程序。建立信访终结机制不是限制当事人的信访权利,恰恰是为了保障当事人的合法权益,使其避开信访怪圈。通过这一制度设计,贯彻司法程序穷尽原则,既要穷尽各种司法程序,充分保障信访当事人正当行使合法权利,也要认定无理信访,防止少些信访人无理取闹,以信访要挟法院。对通过严格履行涉诉信访听证程序作出的结论,法院应负责严格执行。如果审判结论得到旁听各方的广泛认同,那么涉诉信访问题也就得到了理论上和法律上的最后处理,也为涉诉信访者划了一条合法与非法的界限。为法院依法处置“缠诉缠访”、杜绝“反复信访”提供了法律依据。

第七,不断规范法院的各项管理,进一步加强法官队伍建设,有效地预防和扼制涉诉信访的发生。要解决涉诉信访反映出的法院“内部管理不严”等问题,就必须加强对法院各项工作的管理,建立科学完善的工作机制,才能有效地扼制涉诉信访的发生。作者认为,建立一套完整的工作通报制度,对各项管理制度的落实情况进行监督。进一步加强法官队伍建设和监督管理,进一步转变审判作风,从根本上预防涉诉信访的发生。同时建立并强化信访责任追究制度。当前绝大部分的法院还没有建立信访奖惩机制,有问题得不到处理,导致责任性上访不断,损害了法院形象,败坏了法官声誉。为实现信访工作与奖惩机制的对接,法院应制定“办案责任与信访责任合二为一的信访责任追究制”,明确什么是责任性上访,规范追究责任性上访的程序和标准,以有效地抑制责任性上访。

第八,注重法院调解与替代性纠纷解决方法相结合,最大限度减少涉诉访。司法现代化的发展要求裁判结果的理性化与程序设计的经济性,从而使司法资源得到最大化的配置。因此,作为“东方经验”的法院调解制度,其功能应得到进一步的彰显和加强,尤其是应注重对庭前调解机制的探索。建议在条件较好的法院设立庭前准备庭或在立案庭里建立起具有相对独立的庭前调解组,使调审相对分离;同时选派经验丰富的人员担任调解员,把握好中立性原则,使庭前调解能较好地发挥裁判的过滤器作用。通过这种理性化的庭前调解,使调解当事人内心形成道德强制,能有效实现案结事了、止争息讼的效果,从源头上使涉诉访的比率明显下降。同时,充分发挥法庭、基层法院及人民调解员的作用,尽量使绝大多数的纠纷、矛盾消化在基层非诉阶段、消解在萌发状态。

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