农村金融现状及民间金融法律地位研究*

马保荣,马保明

(1.华中师范大学 政法学院,湖北 武汉 430079;2.北京交通大学,北京 100044)

农村金融现状及民间金融法律地位研究*

马保荣1,马保明2

(1.华中师范大学 政法学院,湖北 武汉 430079;2.北京交通大学,北京 100044)

农村民间金融的发展对于解决中国当前的“三农”问题,农村乡镇企业发展,城乡一体化建设具有十分重要的意义。目前,我国农村合作金融发展面临的法律保障问题主要包括:农村合作金融机构的改革与其目标相互冲突、法人治理结构失衡、法律供给滞后、政府行政干预严重、金融监管制度存在缺陷、产权关系不清晰等方面,要完善民间金融法律制度以保障民间金融良性发展,引导民间金融走向规范化、法制化,使正规金融机构与民间金融形成优势互补,共同解决“三农”发展融资难的问题。

民间金融;金融机构;农村信用社

我国农业大国的现实国情和城乡二元经济结构的长期性的制度制约,使得农村经济发展水平严重滞后,决定了在现阶段农村金融经营成本高、风险大、收益率低,由此造成了农村金融机构资产质量低下、亏损严重、资本严重不足、难以实现可持续发展等问题,使得我国的农村金融机构成为整个金融体系的瓶颈。

一、完善农村金融监管的法理基础

在 2006年年底,银监会发布相关规定,准许在中国的农村地区,建立村镇银行,贷款公司,互助社等多种形式的农村金融机构。为了贯彻这些农村金融市场开放的新规定,在全国五省区进行了试点工作。全国人大十七次会议后,中央以一号文件的形式,提出了村镇银行改革将作为新型农村金融改革发展的重要组成部分,并将其正式纳入中国农村金融体系,以便于更好的为全国 9亿农民提供更多更好的金融服务。村镇银行作为新型农村银行业金融机构就是为原有的农村金融市场添加了鲜美的佐料。

农业是我国国民经济的基础,金融是现代经济的核心。现代农业的发展,建设社会主义新农村,这些都离不开农村金融的强有力的支持。在 2008年全国金融工作会议上,该会议明确提出要把农村金融作为今后金融工作的重点,党的十七次代表大会报告还指出要深化农村综合改革、推进农村金融体制改革和创新,并把农村金融问题列入统筹城乡发展和推进社会主义新农村建设的重要内容;银监会也同样高度重视在农村金融服务方面的改进工作。农村金融问题关系到中国亿万农民的切身利益,对基本民生,国家整体经济有着基础性的重大意义。

民间金融的法律界定对于民间金融的界定,理论界一直存在争议。比较流行的观点认为,按金融机构和金融活动的合法程度可以划分为三类:正规金融、非正规金融和非法金融。正规金融主要是指国有商业银行、农业发展银行、农村信用社以及邮政储蓄等组织的金融活动。非正规金融和非法金融可统称为民间金融。民间金融是指民间借贷或股权集资的融资活动,是相对于有组织的金融中介或有组织的发行与交易市场而言的非正规金融的组织和活动在银行、证券、保险等正规金融所组成的范畴以外,在农村其主要形式有:合会、钱庄、集资、农村合作基金会等形式,据国际农业发展基金会的研究报告,中国来自非正规金融市场的贷款大约为来自正规信贷机构的 4倍。温铁军等人对中国东部、中部、西部共 15个省份 24个县市的一些村庄进行了个案调查,发现民间借贷的发生率高达 95%,高利息率的民间借贷发生率达到了 85%。

二、当前农村金融面临的问题有

(一)农民,农村贷款难,国有银行除了存贷款外的其他金融服务很难满足农村发展的货币需求。这种贷款难的现象在目前普遍存在,信贷资金的供给缺失,造成了严重的机会不均,尤其是我国偏远落后的农村地区。

(二)旨在服务于农村的三类金融机构亏损严重,不良贷款率较高。中国农业发展银行,中国农业银行,农村信用社等三大农村金融机构的大面积亏损,是这一切问题弊端的核心。其原因有,第一:内部产权不清,容易受到内部人员的控制,道德信誉低。第二:地方政府通过行政手段干预金融,使得企业缺少监督,逃避负债。第三:现在的农村金融机构功能不健全,难以承担起政策性金融的重任。

(三)农村资金流失严重,在政府的主导之下,大量支农资金被抽走,农村的金融资源以主要蜷缩于邮政储蓄和农村信用社。邮政储蓄转存中国人民银行利率过高,造成大量农村资金外流,中央银行利率结构扭曲,邮政储蓄部门违章经营等问题。

(四)农村金融改革一直没有解决农村金融的根本问题,对农村金融的认识不够,中国人民银行的支农再贷款一定程度上缓解了农村贷款难的问题,但是不具有持续性。

随着新农村建设的深入,农业发展已离不开金融体系的有效支持,现阶段,我国的农村金融供给组织体系十分脆弱,金融发展还存在着很多问题。从经济学方面看有,在2002年,中国人民银行决定在全国每个省选择 1～2个县作为试点实行农村信用社利率改革,2003年扩大到 92个县 (市)。试点内容是,存款利率最高浮动 50%,贷款利率最高浮动 100%,目的是增强农村信用社财务能力,挤压民间高利贷生存空间,但是试点效果并不理想。从法律方面则有,在 2006年底,中国银监会发布了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》,按照“低门槛、严监管”原则,引导各类资本到农村地区投资设立村镇银行、贷款公司和农村资金互助社等新型农村金融机构。自 2007年年初以来,银监会出台了《农村资金互助社管理暂行规定》、《村镇银行管理暂行规定》、《贷款公司管理暂行规定》,以及一系列行政许可实施细则文件,后经国务院同意,银监会决定扩大调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策试点范围,将试点省份从 6个省 (区)扩大到全部 31个省 (区、市)。银监会三个暂行规定的出台时间十分仓促,并且还正处于试点阶段,不可避免地存在着一些不完善的地方。第一,法律法规层级过低,不能与农村金融改革相适应。目前为止,我国还没有一部专门的法律来规范农村金融,即使有一些相关的法律涉及到农村金融也是非常有限的,大多还是以部门规章的形式出现。第二,关于新型农村金融机构缺乏法律规范。随着农村市场经济的快速发展,近年来出现了一些新型的农村金融机构,例如农村商业银行,农村合作银行,他们在农村金融市场中扮演着越来越重要的角色,承担着越来越重要的任务,但是目前只有一些政策性文件出台。第三,农业保险法律制度不健全,信贷风险无法得到有效分散,“把风险装在了这一个篮子里”。至今仍没有专门的农业保险法律,仅在《农业法》第四十六条规定了国家建立和完善农业保险制度、农业保险实行自愿原则等内容。由于中国农业基础薄,在农业保险方面存在着高风险、高赔付,商业保险公司不愿涉足农业保险,农业保险业务呈逐年负增长,造成农业陷入发展困境,从而影响了信贷资金投入农村的力度。

三、完善我国现行农村金融法律的制度构想

近年来,我国民间金融资本对于正规金融的不足、促进市场机制完善发展等方面起到了积极作用,但是基于当前我国的现实情况而言,即农村金融改革是垄断性的,没有来自于其他金融组织竞争,我们的金融监管组织成了保姆。面对这种现实,我们的农村金融改革目标应该是:

(一)应给予农村民间金融合法的法律地位。市场经济是法治经济,要规范金融事业,必须有完备的法律制度予以保障,在当前我们要尽快建立健全与民间金融相关联的法律法规,为民间金融发展提供必备的法律制度环境。国家立法部门尽快通过法律手段使民间融资逐步走向制度化,规范化的道路。从法律的角度予以正名,给其以合法地位,加强民间借贷的法律规范和保护。

(二)引导民间金融进入正规的金融机构体系

我国目前的金融机构,由于产权结构、内部管理等方面的问题,导致现有的机构从功能上不能够有效满足农村地区金融发展的需求,应该通过多渠道对现有金融机构的进行改造,引进民间资本和吸引自然人注资,改善股权结构。国家还应针对小额贷款发展的实际情况,尽快制定相关的法律法规,给予民间小额信贷机构以合法地位,逐步放宽对小额贷款机构的种种不合适限制并且配套相关政策法规措施,以扩大其资金来源。

(三)实事求是,因地制宜,有区别的对待农村合作金融

对于自愿加入农村信用联社的村民,按照合作金融的组织方式组成信用合作社,恢复合作金融的本来面目并按其进行管理运行。同时积极支持农民自愿组建新的合作金融组织。在边远偏僻的农村地区,给予积极支持,等条件成熟后进行改革,目的实现发展该地区经济。

(四)完善监管体系和建立农村金融行业自律协会组织

各国和地区在建立农村金融体系的同时,也十分重视建立与之相配套的农村合作金融监管体系,其中尤以美国的管理体系为典型代表,即设有专门的有别于商业银行的农村合作金融管理体系。同时,行业协会在行业自律,会员信息服务,协调和沟通各环节的关系,帮助其金融成员搞好宣传工作和处理公共关系等方面承担着重要的义务。建立农村金融行业自律协会予以监督管理,是农村金融改革与创新不可缺少的组成部分。

在现代社会,金融对经济发展的促进作用日益强大,建设新农村与构建和谐社会离不开农村金融组织,尤其是民间金融资本的支持。中央已把对农村加大资金投入作为建设新农村与构建和谐社会的重要措施。只有通过既科学规范又切实可行的体制创新与法律制度建设,为促进农村合作金融发展提供法律制度保障,才能为农村合作金融的发展提供健康的外部环境。

[1]成思危.改革与发展:推进中国的农村金融 [M].北京:经济科学出版社,2005.

[2]洪葭管.中国金融史[M].成都:西南财经大学出版社,2001.

[3]罗春玲,谢家智.农村金融体系的制度创新[J].财政金融,2005,(2).

[4]周霆,邓焕民.中国农村金融制度创新论——基于“三农”视角的分析[M].北京:中国财政经济,2005.

F832.35

A

1006-5342(2011)07-0007-02

2011-05-10