对我国招投标领域存在问题的思考

李海燕,黄鹏玮

(重庆市人民检察院第一分院,重庆 401147)

对我国招投标领域存在问题的思考

李海燕,黄鹏玮

(重庆市人民检察院第一分院,重庆 401147)

随着招投标工作在我国的广泛开展,其发挥的积极作用和现实意义越来越大,但内定招标、围标、串标等问题十分突出,影响了整个招投标领域的公平竞争氛围。因此,必须完善相关法规制度,严格制度的执行;厘清监管责任,加强监督检查;构建作用体系;营造诚信氛围;加加中介机构的配套设置和监管;加大招投标领域的犯罪的预防力度。

招投标;法制完善;招标监管;信用体系;犯罪预防

《中华人民共和国招标投标法》(以下简称《招标投标法》)自2000年1月1日实施以来,对政府采购、工程建设施工以及土地使用权转让等方面的积极推动作用毋庸置疑。但是,由于我国招投标市场发展时间较短,相关法律、法规不完善、不配套,《招标投标法》被一些利欲熏心的不法分子所利用,甚至被扭曲,用于规避法律风险,致使招投标领域的围标、串标、虚假招投标现象严重,贪污腐败、商业贿赂问题凸显,亟需我们高度关注,整饬改革。

一、当前招投标领域存在的问题

(一)暗箱操作,不进行公开招投标

业主单位直接违反国家规定,应当公开招投标的不进行公开招投标,或者规避公开招标条件,将工程总额拆分到国家规定的限额以下,或将建设项目化整为零或少批多建,把项目造价压低在招标规定数额以下,或只对主体工程实行招投标,而将大量的附属工程、计划外工程和装饰工程不列入招标范围,直接承包给施工单位。如某省发电公司在电厂三期工程建设期间违反招标法的规定,擅自决定将该工程的现场物资保管业务直接发包给北京某公司做,并在上述经济活动中,在帐外暗中收取北京某公司200万元的贿赂。

(二)内定招标,招投标流于形式

在按规定应采取招投标方式的项目中,采购单位与承包商在现有招投标过程中相互配合,排斥潜在竞争者:有的抬高招标条件,挤压竞争空间;有的列入特殊条件,恶意排斥其他投标人;有的甚至在报价内容中设置大量的“按暂定价处理”的项目,规避评标考核。最终在招标代理机构的操作下,通过一套看似“正义”的招投标程序,使其违法行为合法化、责任主体模糊化,达到采购单位权利寻租及承包商的利润要求。如重庆市某区农机水利局在长江某水域采砂权招投标过程中,该局领导在收受投标人李某给予的35万元贿赂款后,采取只在本地船舶内邀标的方式,确保李某低价中标,获得该水域的采砂权。

(三)围标、串标行为频发,破坏公平竞争市场环境

很多投标企业为了达到中标目的,在私下通过许以重利、“找关系打招呼”,甚至威逼强迫等手段使得其他投标企业与之相互配合,分别通过“陪标”、多头挂靠、围标、串标抬价等方式中标,获得丰厚的利润;作为回报,中标企业要付给“客串”企业的负责人或代表好处费。如重庆市某建筑工程招投标过程中,某集团分公司为保证自己公司顺利中标,串通该集团公司旗下的其他分公司及行业内其他公司共计11家共同投标,先后支付1600余万元给其余的11家投标企业作为“买标费用”,由该分公司统一制作标书,制定报价参与投标,确保了该分公司顺利中标,非法获取高额利润。

(四)“潜规则”盛行,职务犯罪现象突出,中介机构成为新的案件高发地带

招投标领域中“潜规则”盛行,通常投标人会在中标后按照事前承诺以中标价的一定比例或确定数额支付给相关人员好处费。这种不成文的规则,使得行贿人把送礼、打招呼当成是中标的必经之路,而受贿人也把拿人钱财替人办事当成是理所当然的事情,严重危害了国家正常的招投标管理秩序,侵犯了国家工作人员的职务廉洁性,使公权力异化为谋取个人利益的工具。如重庆市某高校绿化工程招投标过程中,某园林公司承诺支付工程款20%的好处费给该校领导,在中标后的施工过程中,某园林公司支付给该校领导约定的25万元好处费。又如,评标专家作为某一行业的专家型高级知识分子,在进行评标过程中,有着举足轻重的作用。投标人看中了评标专家的这种行业内的权威性和影响力,以之作为投标的突破口,行贿评标专家,获得专家评标时的倾向性意见,最终中标。如某市聘请的政府采购专家王某,经常参与政府采购多媒体招投标项目的专家评审,其利用评审专家的身份,通过发表倾向性意见,帮助投标单位中标,从而收受好处费5万元。

招标采购人可以自由委托招标公司代理重大项目的招标采购,而招标代理机构为谋取自身利益,向投标人出卖未公开的招投标信息,破坏了招投标的公平和顺利进行。如重庆市某区公路修建工程招标过程中,招标代理机构收取某投标企业5万元贿赂款,向其出卖了其余参与竞标单位的信息,导致某投标企业采取威胁、利诱等方式,促使其余竞标企业退出竞标,从某投标企业得以中标。

二、当前招投标领域存在问题的原因分析

(一)法律制度的不完善

招标投标的法律体系不完善。其一,我国可以说是世界上罕见的既有《政府采购法》,又有《招标投标法》的国家。这两部法律既相互雷同又相互矛盾,导致招标范围不明晰、法律适用不明确,给招投标市场带来很大的混乱;其二《,招标投标法》对招标投标的一些环节缺乏强制性规定,尤其对资格预审和评标等关键环节规定过粗,存在一些可以人为调控的因素;其三《,招标投标法》给予业主的权力过大,对其缺少责任约束和追究制度,造成业主权利和义务不对等。

(二)招投标监管不到位

一是招标监管与执法分别为发改委、建设、水利、交通、民航、铁道等各主管部门负责,导致了监管政出多门,纠缠不清;二是从当前的实际情况来看,监管部门对招标活动的监管仅限于程序上的监管,有时也只是出席一下开标、评标活动现场,而对招投标工作没有进行全过程监管,致使监管流于形式,很难发现问题;三是缺乏必要的投资约束机制和工程建设管理的连续性,通常工程项目的使用者或管理者并不实际承担相应的投资风险和责任,权大责小,执法责任不明确,使监管存在许多漏洞;四是一些行业和部门既是政策的制定者和是资金的安排者,也是代理机构的遴选者,还是许多项目的招标人和部分投标人的领导者、招标工作的仲裁者,集决策、执行与监督权力于一身,极易在市场经济中引发权钱交易的腐败行为。[1]

(三)诚信及信用机制的缺失

1.诚信的缺失。市场经济下,所有的市场主体在追求个人利益最大化的同时,在一定条件下可能会铤而走险违反社会准则。[2]串标、围标是一种投机行为,是企业为了寻求生存和发展而采取的应对措施,但其根源是招投标领域乃至整个社会的诚信缺失。作为串标、围标的行为主体,企业注重短期行为而不是长期效益,忽视诚信建设,加之对失信现象目前没有建立起有效的预防和惩戒体系,个别企业屡屡“闯红灯”。

2.信用机制的缺失。当前信用体系的建设和管理大多处于各自为政状态,信用评价分散且规范性差、随意性大,且各政府部门基于自身的考虑,对自己所拥有的信用信息采取垄断式保护,使得信用信息无法实现公开、共享,导致我国目前无法建立起统一完备的信用体系,没有一套完备的约束信用缺失行为的法律法规制度,使得信用缺失行为和投机行为有机可乘。

(四)中介机构配套机制设置不足

1.对招标代理机构的监管缺位。由于招标代理机构作为中介服务机构进入门槛低,从业人员素质参差不齐,代理业务恶性竞争比较突出,使得招标代理机构对业主的要求言听计从,成为了商业贿赂的桥梁。同时,由于对招标代理机构监管主体众多,形成了“谁都能管,谁都不管”的局面,使得对其监管形同虚设,而招标代理机构为了谋取利益最大化,甚至不惜采取违法犯罪的手段。

2.评审委员会的机制不够完善。《招标投标法》给予了评标委员会过多的自由裁量权,而且监管不力和缺乏专家库,导致评标委员会组织的不透明、过程的不透明、操作的不透明。一是对专家评审缺乏有效的监督。由于负有对评审活动的监督责任的招标代理机构对招标采购的产品不内行,对专家评审活动没有能力进行监督。纪委派员监督也由于力量有限,对政府采购的招投标活动也无法形成真正的监督效应。二是缺乏专家资源库。一个地区的专家型高级知识分子的数量有限,如果没有建立长效的专家资源库,就会导致长期是个别专家参加评审,使其成为了被投标人拉拢的对象。

三、对解决招投标领域问题的几点思考

(一)完善相关法规制度,严格制度的执行

《招标投标法》在立法中存在的可操作性不强的问题只能通过制定具体的实施条例来加以解决。制定《实施条例》既是增强招投标法律制度可操作性的需要,也是促进招投标市场规则统一的需要,更是加强和改进招投标行政监督的需要。《实施条例》征求意见稿发布已有5年时间了,加快《实施条例》的出台,完善和细化招投标的法律责任条款,增强可操作性和约束力,十分必要。为尽可能避免《招标投标法》和《政府采购法》之间的交叉适用,建议在条例的层面上对工程采购的法律适用和其他采购方法作出明确规定,如竞争性谈判等。同时,建议就政府采购法下的招标投标程序作出具体规定。

(二)厘清监管体系,加强监督检查

从厘清监管体系入手,一是要统一执法的力度,将分散的行政监督权归口到一个部门,由该部门统一建立一支“精干、高效”的监督招投标活动的专业执法队伍;二是加大监督力度,变单纯的开标程序监督为事前、事中和事后的监督,即事前对招投标活动的前期工作,如招投标工作的实施方案等进行监督,事中对招投标活动中的开标、评标等进行监督,事后对中标通知书、合同签订、工程变更等进行监督;三是加大追究力度,对那些在招投标工作中违反规定不招标,规避招标、围标串标等问题,依照法律法规严肃处理,对存在弄虚作假、暗箱操作、领导干部违规干预招投标等违纪违规行为的单位,给予严厉的经济惩罚并追究有关人员的纪律责任;四是建立必要的投资约束机制和考评机制,将工程项目的使用者或管理者投资风险和责任作为单位考评和领导晋升的重要指标,同时,由检察机关出面与招投标单位签订《廉政责任状》,以预防招投标过程中的职务犯罪的发生。

(三)构建信用体系,营造诚信氛围

市场经济就是信用经济。对招投标市场主体及从业人员加强信用管理,是建立规范的招投标市场秩序的重要举措,也是整顿和规范招投标市场秩序的治本之策。[3]构建招投标领域的诚信体系建设,一是要整合信用信息平台,对招标人、投标人、招标代理机构、评标专家分别建立信用档案和信用评价制度,做到信息公开、资源共享,并将运作规范、信誉良好的单位以及违法操作的单位纳入社会信用系统,以供社会公众查询;二是要建立“廉政证明制度”。所谓“廉政证明制度”,是指以检察机关建立的行贿犯罪档案系统为依托,要求参与投标的企业与个人,必须具备三年以内无行贿犯罪记录之廉政信用的工作制度及其配套措施。“廉政证明制度”作为招投标领域的准入制度,有利于消除腐败诱因,规范权力运行,从源头上预防政府采购、重大工程建设招投标等领域的职务犯罪发生。招投标领域信用体系的建设,能有效消除各类矛盾纠纷和不稳定因素,积极营造公平、诚信竞争的市场氛围。

(四)加强中介机构的配套设置和监管

1.规范发挥招标代理机构的中介作用。一是要大力培育招标代理机构,提高招标代理机构的数量。一方面要设置合理的“门槛”,坚持必需的资质标准,防止一哄而起、良莠混杂;另一方面要有重点地扶植培养一定数量的“优质”招标代理机构,让其起到示范和导向作用。二是对招标代理机构实行严格的资质管理和严厉的惩罚制度。可以对招标代理机构实行分级制管理,对那些违反规定或与投标企业勾结损毁业主利益的中介机构应该实行严厉的惩罚制度,可以仿照国外的“黑名单制度”,一经发现违纪行为,将被登上“黑名单”,被作降级处理或者规定几年之内不得从事中介服务。

2.健全评标专家的管理和监督。评标是招投标过程中一个非常重要的环节,也是招标能否成功的关键。为此,一是要尽快建立评委专家库。由于评标专家是评标活动的主要参与者和决策者,他们的行为左右着招投标活动的最终结果,这就要求评标专家不仅要有较高的政策法规水平和丰富的专业技术知识,而且还必须具备良好的职业道德和认真负责的工作态度。科学地从评标专家库中选取评标专家,加大其随机性,防止招标人任意选择评标专家,保证评标专家的客观中立性。二是要加强对评标专家的法律监督。制度是抵御腐蚀的最好防线,要坚持评标专家的回避制度和责任追究制度,明确其责、权、利,从制度上加强监管。三是要加强重点环节的全程监督。对政府采购、重大工程评标活动过程进行全程录音、录像,为相关职能部门抽查评审活动、监督考核评审专家及处理投标方的投诉等提供依据。四是要坚持评标过程透明化。弱化评标委员会的自由裁量权,变决策为咨询,公开评标条件并说明理由,防止暗箱操作与权钱交易。

(五)加大招投标领域犯罪预防力度

一是司法机关应当加强与工商、房产、建设和招标等相关管理部门的沟通协作,建立信息共享机制,便于及时查询了解相关信息,全面掌握所有招投标工作,既是预防犯罪的需要,又是发现犯罪线索的有效手段。二是在加大打击招投标领域犯罪的同时,积极开展预防职务犯罪工作。注意发现发案单位在体制、制度和重点岗位、重点环节、管理监督等方面存在的问题,及时提出检察建议,帮助招投标方进一步加强廉政管理和完善监督制约机制,堵塞漏洞[4]。三是实行“检务公开”,充分发挥广大干部、职工的监督作用。对举报的违法违纪问题要及时查处,构成犯罪的要依法处理,努力将职务犯罪苗头遏制在萌芽阶段。

[1]孙国祥.串通投标罪若干疑难问题辨析[J].政治与法律,2009(3):50.

[2]苏宏章.利益论[M].沈阳:辽宁大学出版社,1991:21.

[3]海中洲.工程建设领域招投标问题的调查思考[J].中国监察,2011(4):44.

[4]杨莉英,崔雪芹.串通投标罪的法律适用[J].人民司法,2006(4):73.

D920.4

A

1008-2603(2011)06-0073-03

2011-09-23

李海燕,女,重庆市人民检察院第一分院检察员;黄鹏玮,男,重庆市人民检察院第一分院助理检察员。

(责任编辑:李潇雨)