欧洲跨区域性公共部门服务绩效评奖机制研究与启示

田蕴祥

(武汉大学政治与公共管理学院,湖北武汉 430072)

欧洲跨区域性公共部门服务绩效评奖机制研究与启示

田蕴祥

(武汉大学政治与公共管理学院,湖北武汉 430072)

公共服务的质量与创新是当今国内外政府部门与公共管理学界热烈关注讨论的议题,不少国家地区通过设置相关奖项,来鼓励公共部门提升与创新服务质量。在整合下的欧洲大陆,由欧洲公共管理学院所主办的欧洲公共部门服务奖,是一项完全针对公共部门所设置的跨区域性奖项,以欧洲公共部门服务奖为切入点,从评价标准、活动特色等各方面来探讨,应该对于我国公共部门在服务促进的工作上,提供有益的参考与借鉴。

欧洲;跨区域性;公共部门;服务绩效;评奖机制

自 1980年代“新公共管理”(New Public Management,NPM)运动以来,为了满足民众对于公共部门的期许与要求,各国政府对于公共服务质量的提升投入了大量心力。关于服务质量促进的方式,除了靠机关部门内部的管理当局和成员主动思考、提出可行策略并付诸实行之外,透过具有公信力的机构组织建立起完善严谨的评鉴与奖励机制,或许能够监督引导与鼓励公共部门机关进一步致力于服务质量的提升。

综观我国近十年来对于公共部门服务质量的成效衡量,陆续发起了相关的评选和奖励活动,例如中国大陆地区2000年由中共中央编译局比较政治与经济研究中心,以及中央党校世界政党比较研究中心,合作开展了首届“中国地方政府创新奖”;台湾地区自2008年起由“行政院研究发展考核委员会”设置“政府服务品质奖”,做为政府机关推动为民服务工作的最高荣誉。

放眼其他地区国家的政府当局,也有各自的公共服务评奖机制,以欧洲大陆为例,“欧洲公共部门服务奖”是由欧洲公共管理学院(European Institute of Public Administration)所主办,15个欧洲国家及欧盟委员会(EU Commission)协办,唯一完全针对公共部门所设置的跨区域性奖项,至今已举办两届,每届的参奖单位在300个以上,获奖单位仅有个位数,竞争相当激烈。

要提升公共部门的服务质量,寻求服务创新工作的方向思路,从评奖机制中的评核架构与指标、以及获奖者的经验作法,应该可以得到具有借鉴意义的启发。有鉴于我国学界对于欧洲地区公共管理事务仍有进一步深入关注研究的空间,因此,本研究以欧洲公共部门服务奖为出发点,从其中的评选制度设计规划进行重点讨论,来协助我国政府当局掌握国际潮流脉动,思考未来在服务创新促进工作上的趋势方向。

一、相关文献回顾

学界对于公共部门服务质量与创新的议题至今已有不少研究讨论,但是从国内外相关的评奖机制来思考公共部门服务工作的研究并不多,在国外的部分,自2000年起陆续开始有学术文章出现,例如Borins[1]分析了加拿大公共部门服务评奖方案所可能产生的正面与负面影响,并提出进一步完善评奖机制的各项建议。Entwistle与Downe[2]、Hartley与Downe[3]探讨英国政府衡量提升公共部门服务质量的标杆局评奖方案(Beacon Council Scheme),从次级资料或是辅以面谈访问的方式,论述评奖方案所存在的问题、诱因以及未来发展趋势。有别于上述研究以单一国家的评奖机制为分析焦点,Bovaird与L?ffler[4]则是采取较为宏观的分析视角,从欧盟各国重要的公共部门服务评奖机制,提出服务质量评奖的评估架构,从而讨论对公共组织、服务以及公众的影响。

我国目前比较具有代表性的研究有以下几篇:第一是先介绍当地以及国外政府的相关制度作法,然后从中寻求政策完善精进的启示,廖丽娟和魏秋宜[5]曾撰文介绍台湾“行政院”推动为民服务的工作近况,接着陈述欧美各国政府在服务质量评鉴的作法,以及台湾“行政院”服务评奖机制及后续建议。

第二是从私营部门的评奖机制,去设计公共部门的服务评鉴体系,姜重宇与吴卫东[6]根据西方国家工商管理理论评估服务行业服务质量的方法——波多里奇质量奖评奖标准,引入到政府部门服务的评估中来,尝试建立政府服务质量评估模型,并设计基层政府质量评估调查问卷,运用调查数据统计分析的方式,完成整个质量评估体系的建立。

第三是从评奖活动中的入围得奖项目,来分析公共部门服务创新发展的趋势,俞可平[7]通过对过去十年中100多个地方政府创新奖入围项目的分析,发掘出入围较多的类别,以及中国政府创新总体的普遍性发展趋势。吴建南、马亮、苏婷、杨宇谦[8]同样利用“中国地方政府创新奖”自2000年以来五届共计100多个获奖项目,分析出中国地方政府创新的主要类型与特色。

廖丽娟和吕雅雯[9]曾在文章中提及过欧洲跨区域性公共部门的服务评奖机制,但是并未针对欧洲公共部门服务奖进行详尽的分析,因此,本文的写作应能填补目前公共部门服务评奖机制研究上的不足之处,具有积累研究成果的重要意义。

二、欧洲公共部门服务奖介绍[10]

欧洲公共部门服务奖于2007年成立首届,采取隔年举办的方式,今年2011年举行第三届,以下将针对该奖项的内容与特色进行介绍整理。

(一)欧洲公共部门服务奖的主题项目

欧洲公共部门服务奖每届会设置不同的主题组别,例如2007年首届的主题是协作治理、稀缺资源的善用、人口变迁的因应;2009年第二届的主题是公共服务供给的绩效改进、公民参与、协力运作的新形态、变革领导与管理;至于2011年第三届的三个主题分别是低迷经济景气下的智慧型公共服务供给、透过协作治理来敞开公共部门、走向绿色:来自公共部门的具体解决方案。

虽然每届的主题不尽相同,但是基本上都是环绕在近二十年来全球公共部门所受到的社会经济、环境与政治等变迁因素影响,思考所面临到的这些挑战应该如何解决,例如高龄化社会、就业人口减少、移民人口增加等人口变迁问题;气候异常和空间不足等环境变迁问题;都会地区通勤与住房压力的都市化问题;国际化与欧洲化之类的全球化问题;社会资本降低的问题,包括了选举参与以及对公共行政与服务部门的不信任;来自社会分化所产生的复杂社会议题,难以靠单一机关当局的行动回应来解决;尽管外界对公共服务的要求和期待不断提高,但是对公共部门资源投入的意愿却很薄弱的困境[11]。

(二)欧洲公共部门服务奖的评价标准

欧洲公共部门服务奖在评选标准要求上,采取的作法是一般性与特殊性兼具的方式。所谓的一般性,是指无论申请单位是申报哪一类的项目评选,主办单位要求申请单位在递送申请材料前,应该要注意以下的一般性评选标准:

1.创新

创新指的是项目计划的崭新程度,整个项目计划在公共管理的运作中所展现的创意水平,要有明显超越当今现有运行方案的地方。

2.公众关注

项目计划所要传达解决的是公众所关注的迫切需求或是重要问题,项目的主题在欧洲公共组织议程事项中具有优先性,是多数公共部门组织所苦思解决的议题。

3.可持续性

项目计划在目标达成与活动执行完成之后,仍然具有持续性的长远价值与影响力。

4.影响

项目计划要提供证据,阐明效益与具体的影响,要有具体的成果展现。

5.学习能力与可移转性

项目计划对其他组织的启示与潜在价值,该计划提供给其他公共组织成功仿效的可能性;要能激发未来在实行应用上的进一步完善、提供相互学习的观点。

除了上述一般性的评奖标准之外,每一类别中还有个别的评选要求,以2011年第三届设的三个组别为例,谨将各组的要求整理至下表:

表1 2011年欧洲公共部门服务奖各组标准要求

(三)欧洲公共部门服务奖的评选流程

欧洲公共部门服务奖从官方正式发布到最后的颁奖典礼为期十个月,采取多重阶段的评选流程,申报机关单位首先必须要登录官方网站进行注册,注册成功生效之后即进入评选程序,以2009年为例,评选作业主要有四个阶段:首先第一阶段是申报机关单位的个别线上评估,由至少三位以上的评审进行初评,主办单位会把初步的分数排名结果告知各申报单位。

第二阶段是由从欧洲各地的25位评委对于每个主题组别的申报项目进行讨论,得出在排名上的共识,初选出28个入围项目;第三阶段,将会由学院代表实地考察这些入围项目进行确认,结果将回报至评审委员会。

此外,欧洲公共部门服务奖所颁的奖项类型分成四大类:(1)参加奖(submission),该机关单位并未获奖,但是案例成果收录于主办单位的出版品中;(2)证书奖(diploma):获颁优秀实践奖证书;(3)获奖候选人(nominees);(4)得奖者(awards)。评审委员根据学院代表考察所反馈回来的信息,选出20项获奖候选人以及40项优秀实践奖。

最后一个阶段,评审团会议开会决选出各组的得奖单位,2009年最后得奖的四个机关单位分别来自于法国、德国、英国、西班牙,另外两个分别来自波兰与罗马尼亚的单位,也获得评审团的荣誉评价。

(四)欧洲公共部门服务奖的宣传诉求

为了让欧洲公共部门服务奖的评选活动信息能够被广为人知,进而吸引更多的机关单位参与,主办单位在活动正式发布之前,到各国进行宣传,以2011年第三届为例,在2011年2月份前往奥地利等六个国家进行了七场的宣传会。另外,在活动开始正式发布之后,主办单位将各国媒体对评选活动的相关报道汇总至官方网站上。

值得一提的是,第三届主办单位列出了11项鼓励各机关单位积极申报参与的诱因,这些诱因总体而言可以整合成以下几个方面:

首先,强调该服务奖是一个向机关单位内部成员,以及面向欧洲大众展示成果的极佳平台,此奖不仅是个荣耀肯定,也可以与其他的机关单位进行知识交流和经验分享,藉此机会提升知名度与形象。

其次,强调评选的公正性,无论机关单位的规模层级或是从事的业务类型、所属的国家,这些因素都不影响参赛的资格,主办单位的评审团委员们为国际知名度专家,秉持着独立公正的原则参与评选事务。

另外,在参与成本上,强调线上申请的程序简单便利,不需要缴交任何申请费用;进入最后决选的机关单位,由主办单位支付相关的交通与住宿费用前来参赛。

四、欧洲公共部门服务奖的思考与启示

综观欧洲公共部门服务奖的规划设计,有其重要的特色与值得借鉴的地方,本文重点在于以欧洲公共部门服务奖为主轴,思考我国公共部门服务质量创新评奖机制日后发展完善的可行方向,谨分述如下。

(一)跨区域公共部门质量创新评奖设立的可行性思考

欧洲公共部门服务奖之所以能够成功举行,与欧洲各国的整合发展有密不可分的关系,不然在语言、文化、政治体制不一致的情况下,成立此类的跨区域性公共部门评奖机制并非易事。相较之下,两岸四地虽然执政政府不同,但是在语言文化上的相近度上远比欧洲各国来得高,如果有一个可以让两岸的公共部门共同参与的评奖机制,可以让各个机关单位相互观摩学习,也能作为两岸公共部门互动交流的管道媒介。

当今两岸四地其实已经存在共同参与评奖的活动,例如华人电影圈极受瞩目的金马奖即是一例,原先只是促进台湾地区电影制作事业、表扬优秀电影工作者的奖项,后来开放中国大陆电影亦可参赛,成为了华人电影圈每年交流的重要盛会。因此,办理跨两岸的公共部门服务评奖工作并非不可能的任务。

(二)每届评奖主题组别的更换设定

欧洲公共部门服务奖有一个很大的特色是,采取类似一些行之有效的学术研讨会的作法,每届所订定的主题与申报的组别有所调整变化,但是不至于相差太多,此种作法能让评奖活动不至于每届千篇一律,而能提升活动的多元丰富性,更可以突显近期公共管理学界与实务界讨论面对的热点议题,从现有的成果实践中,共同寻求未来解决完善的可行途径。

(三)同中有异的服务质量创新评量指标

不同类型的公共服务,其质量创新评量的侧重点应该也会有些许的差异,若是用相同的评比指标齐一而论,往往显得过于粗糙,对于某些性质较为特殊职务类型的机关未必公平。在欧洲公共部门服务奖的规划中即有考量到组别的不同,而分别设计相关的评量标准。尽管无法从官方网站中得知欧洲公共部门服务奖评审委员在评选的过程中究竟是直接给整体总分的方式,或是先给予每个单项指标要求一定的分数比重,接着分项给分完后再计算总分,但是日后相关的奖项评选指标设计上,应该朝向分类订定评比指标的方式去做规划。

(四)透过网站充分宣传报道活动信息

在网站建置的部分,欧洲公共部门服务奖与中国地方政府创新奖都在网站建设上投入了大量的心力,主办单位除了在评选活动期间将所对外发布的通讯报道汇整欧洲公共部门服务奖的官方网站中之外,活动结束之后网站继续维持运作,由专家所撰写的分析报告也在网站上公开供大众下载阅读。

(五)重视评奖活动后续的知识移转学习

欧洲公共部门服务奖每两年评奖一次,至于未举行评奖活动的年份,主办单位并没有闲置停顿下来,而是将前一年度的获奖项目,与其他国际或是国内机关组织合作,透过专题研讨、座谈会、演讲等方式,在欧洲各国进行交流推广,此种作法让整个评奖活动不仅仅是停留在表扬的层次上,而是让其他的公共部门现阶段或是日后遇到类似的问题时,能够从前人的经验智慧中积累知识,得到解决的思路。

五、结论

本研究尝试整理介绍欧洲公共部门服务奖的评奖机制,并希望从中寻求完善我国公共部门服务创新评奖的工作方向,此篇文章背后所透露的,是对公共部门服务创新工作的思考与启示。未来在相关的议题上,仍然有可以进一步深入研究的空间;举例而言,在宏观的制度层面上,可以继续探讨其他国家地区的公共服务评奖机制,扩大研究比较的范围;至于在微观实证研究的部分,可以探讨公共部门对于与其有关的评奖活动的态度和认知状况,以此作为制度修正完善的参考;简言之,唯有从各个面向对此议题进行更多的研究,才能在学术层面上累积更多的成果,并作为公共部门服务质量创新促进的参考基础,对管理实务有所贡献。

[1]Borins,S.PublicServiceAwardsPrograms:An Exploratory Analysis[J].Canadian Public A dministration,2000(3):321-342.

[2]Entwistle,T.,Downe,J.Picking Winners to Define and Disseminate Best Practice[J].PublicPolicyand A dministration,2005(4):25-37.

[3]Hartley,J.,Downe,J.The Shining Lights?Public Service Awards as an Approach to Service Improvement[J].Public A dministration,2007(2):329-353.

[4]Bovaird,T.,L?ffler,E.More Quality through Competitive Quality Awards?An Impact Assessment Framework[J].International Review of A dministrative Sciences,2009(3):383-401.

[5]廖丽娟,魏秋宜.政府服务品质奖评奖机制之探讨[J].研考双月刊,2009(5):94-100.

[6]姜重宇,吴卫东.基层政府服务质量评估体系建立与实证分析——基于美国波多里奇国家质量奖模型[J].世界科技研究与发展,2009(6):1153-1156.

[7]俞可平.应当鼓励和推动什么样的政府创新——对中国地方政府创新奖入围项目的评析[J].河北学刊,2010(2):123-128.

[8]吴建南,马亮,苏婷,杨宇谦.政府创新的类型与特征:基于“中国地方政府创新奖”获奖项目的多案例研究[J].公共管理学报,2011(1):94-103.

[9]廖丽娟,吕雅雯.提升政府服务品质策略之探讨[J].研考双月刊,2010(5):12-23.

[10]European Public Sector Award[EB/OL].http://www.epsa2011.eu/

[11]Heichlinger,A.,Pröhl,M.Taking the Pulse of European Public Administration:Key Findings of the European Public Sector Award 2009[EB/OL].http://epsa2009.eu/files/EPSA%20Brochures/ResearchReport_spread_webversion.pdf

A Study on the Mechanism of Transnational Public Service Awards in Europe

TIAN Yun-xiang
(School of Political Science and Public Administration,Wuhan University,Wuhan 430072,China)

The quality of the public service has been a popular issue over the past years.Many governments have set up awards to evaluate the service performance of the public sector and encourage public organizations to devote themselves to improving their service quality.In Europe,the European Public Sector Award is the only transnational award exclusively for the public sector.This paper takes the European Public Sector Award as an example to analyzes important characteristics of this award,such as award themes,selection criteria,evaluation process,etc.It would be possible for our country to acquire some inspiration and enlightenment on the promotion of public service quality.

europe;transnational;public sector;service performance;award mechanism

C936

A

1008-2603(2011)06-0076-05

2011-09-26

武汉大学人文社会科学“70后”学者学术发展计划项目——“中国地方政府基本公共服务体制创新研究”。

田蕴祥,男,台湾高雄人,武汉大学政治与公共管理学院讲师,留法管理学博士。

(责任编辑:李潇雨)