民间智库在公共政策制定中的功能及实现障碍

吴军飞

(浙江金融职业学院,浙江杭州 310018)

民间智库在公共政策制定中的功能及实现障碍

吴军飞

(浙江金融职业学院,浙江杭州 310018)

在国际事务日益纷繁复杂、中国政府公共决策逐渐透明民主的背景下,中国民间智库应运而生。中国民间智库因其独立的身份和中立的价值,必将在政府公共政策制定中发挥应有的功能,使决策更加民主、科学,并减少资源浪费。但是,生存身份尴尬、资金来源渠道少、研究人员专业化程度低、政策影响力不大等障碍,却阻碍了其功能的实现。

民间智库;公共政策;功能;障碍

公共政策是政府实施公共管理、促进公共利益实现的主要手段。公共政策的实现是信息、咨询、决断、执行、监控、评估和反馈等各子系统相互联系、相互依存和相互作用的过程。因此,完善公共政策的咨询系统,听取政府部门之外的声音,对公共政策制定来说显得尤为重要。

如今,在愈演愈烈的国际竞争中,中国的经济硬实力虽有所提升,但体现国家智慧的软实力差距还很大。西方研究机构对国际政治、经济、文化等形势的研究在战略性、前瞻性上远远超过中国。中国只有提高体现智慧的软实力,才能真正屹立于世界民族之林。此外,由于现代社会日益多元化,中国政府在决策上也逐渐民主、透明。中国民间智库正是在这样的社会环境中应势而生。

智库被称作 Think Tank,又被称为思想库或脑库。“从资本构成和隶属角度来看,中国目前的智库主要分为三大类:官方智库、大学附属型智库和民间智库”。[1]而民间智库是为政府或企业决策提供资料、信息、指导、策略的非官方的研究机构。较之于官方智库,它具有独立的身份和中立的价值观。作为体制内的智库,官方智库在政府公共决策的过程中发挥着重要的作用。同样,民间智库在政府公共政策制定中的咨询作用也必将逐渐扩大。

一、民间智库在公共政策制定中的功能

官方智库和大学附属型智库受到部门本位和学科本位的限制。与他们相比,体制外的民间智库具有独立的身份和中立的价值。因此,在公共政策制定中具有不可替代的功能。从目前来看,主要体现为以下几方面。

(一)民间智库参与公共决策,有利于政府决策中的利益协调。

尽管政府是公共利益的代表,是人民赋予权力的执行者,但是其制定的公共政策未必能完全体现民意,符合大多数人的利益。原因是多样的,除了决策者的有限理性、决策程序的不完善之外,更重要的是公民参与民主决策的途径有限以及决策者个人及其所代表的集团或党派的利益与偏好不同。

随着政治改革的深入、公民意识的觉醒、网络交流平台的发达和媒体舆论监督的加强,公民参与公共决策与以前相比有了较大的进步。但是,我们也要看到,网络民意、社评建言,从一定程度上看,虽然体现了民主的进步,但距离形成一个科学的决策体制尚相去甚远。我们且不说公民现有参与公共决策的途径有限,就是像听证会这样已被法律认可的民主参与机制,在公共政策制定的实际过程中,要么形同虚设,要么在参与的对象范围、信息的公开程度、程序的规范完善上都存在不足。

另外,政府、政党、利益集团、媒体、社会公众等不同的政策管理主体由于其不同的利益和话语权,在公共政策制定的过程中,发挥的影响力不同。公共政策未必能真正符合民众的利益要求。

民间智库由于其身份独立,且来自民间,他们能够收集不同民众的利益诉求,实现公共利益的初步整合,并且以咨询的方式对政府决策施加影响。从一定意义上说,民间智库的咨询功能是民众影响公共决策的重要途径。

(二)民间智库参与公共决策,有利于政府决策的科学化

现代社会的多元化与复杂性,要求政府在决策时必须依赖广泛的咨询。目前,中国十大智库如中国社会科学院、国务院发展研究中心等大都属于官方或半官方机构。它们提供的政策或咨询在国家政治、经济、文化、军事、外交等各领域发挥着重要的作用。但是,我们也看到,这些智库的经费来源于政府。他们并非独立的第三方。他们有时是做“御用”文章,有时是为公共政策提供注脚。他们的部门本位导致他们看问题的视角、视域是有局限的。但民间智库身份独立,深深扎根于民间,他们的观点更客观,视野更宽阔。如果民间智库能更多地为政府提供咨询,政府在决策时就能拥有更多的信息和进行更多的利益权衡,从而制定更优的方案。

(三)民间智库参与公共决策,能减少公共政策成本的浪费

全国人大常委会委员长吴邦国曾说:我们国家最大的浪费莫过于战略决策的失误。“中国人民大学公共管理学院毛昭晖教授说,从国际视角看,中国的决策失误率达到30%,西方发达国家却只有5%左右”。[2]各级政府决策失误的惨痛教训昭示着我国政府在公共政策成本上的极大浪费。这说明,一方面有些政府还没有形成决策咨询的意识,在决策时存在“拍脑袋”现象。另一方面,一些政府也还没有将民间智库的力量吸纳到公共决策中来。决策智力支持系统的建立,民间智库的加入,必将减少各级政府在决策时的盲目性,减少公共资源的浪费。

二、民间智库功能的实现障碍

尽管民间智库参与公共决策有诸多裨益,但是这些功能的真正实现却仍存在着诸多障碍。

(一)生存身份尴尬

现有的中国民间智库一是以非营利性社会组织的形式出现,二是以工商注册企业的形式出现。但是,不管是以非营利性社会组织还是以企业的形式出现,中国民间智库的身份都比较尴尬。作为非营利性的社会组织,不管是《社会团体登记管理条例》(1998年9月25日国务院第8次常务会议通过)还是《民办非企业单位登记管理暂行条例》(1998年10月25日国务院令第251号发布)都规定,非营利性社会组织必须有业务主管单位。从寻求身份独立的民间智库的本意来看,他们并不愿意找这样的“婆婆”管自己。因此,一些民间智库不得已只能以企业的形式注册,但这又使他们疲于处理工商、税务等行政事务。

(二)资金来源渠道少

作为非营利机构的民间智库,必须有稳定的资金来源,才能安心从事政策研究,提供知识产品。西方智库的经费主要来自于基金会、企业和个人的捐赠,以及政府委托项目的合同收入等。在中国以公司注册的民间智库,其资金主要来源于市场,即主要是为企业决策进行咨询获得的收入。让人尴尬的是,中国一些民间智库的资金来自国外基金会及跨国公司的资助。这不仅让政府对其存在目的、价值等产生疑虑,而且对民间智库研究的独立性也会产生影响。总之,中国的民间智库缺乏稳定、多元的资金来源渠道。资金来源少成为民间智库成长的重要瓶颈。

(三)研究人员专业化程度低

人才是决定民间智库影响力的最关键因素。美国智库从规模上看,一般超过100人的就算是大智库了。但是,美国智库的研究人员专业化程度非常高。他们一般都是各学科的专家,或者是有着丰富政治经验的前政府官员。他们非常注重政策分析人员和政策研究人员的培养,而且这种人力资源的积累需要十几年才能真正完成。此外,美国智库的运作是团队协作式的,专业化分工非常细。当完成一个政府委托项目时,他们能够在短时间内收集各自领域的信息。美国智库的专业化人才使得他们在公共决策面前拥有话语权,同时增强了其对政府决策的影响力。

然而,目前中国一些著名的民间智库的声望和名誉主要来源于智库发起人,他们的知识产出在整个智库中占了非常大的比例。另外,“由于中国现行体制,具有专业素养的政策研究和分析人士,不情愿或不能够到民间智库中工作,这就造成了民间智库目前在人才队伍建设上的困境”。[3]

与西方智库相比,中国民间智库的研究人员在专业性上还需要加强建设。

(四)政策影响力不大

美国布鲁金斯研究院理事会主席约翰·桑顿先生指出,“布鲁金斯能够成为一个顶级智库,关键在于它一直坚守三个核心价值:质量、独立性和影响力”。[4]美国智库通过其专业的研究,在政府决策中发挥着重要的咨询作用。美国政府甚至在已有决策备选方案时,仍愿意委托智库进行研究以提供支持证据或倾听反对声音,以提高决策的科学化和公信力。美国智库以其曾在政治、经济、文化等领域发挥的影响力,巩固着自己在政府和公众心目中的地位。

在中国,政府与民间智库缺乏良性互动。一方面,政府对民间智库的价值和作用心存疑虑;另一方面,民间智库无法满足政府的决策咨询需求,导致政府与民间智库关系的非良性互动。中国民间智库尚未在政府和民众面前建立起影响力。清华大学公共管理学院院长、教授薛澜在接受《人民论坛》的采访时说:“智库的研究成果不仅向政府部门输出,还必须以各种形式向其他关心该政策问题的公众和社会团体提供,使智库通过丰富多样的方式实现其政策影响力。”[5]

综上所述,中国民间智库的发展壮大,必然伴随着中国公共决策机制的改革。而中国公共政策的制定必然要求民间智库的智力支持。中国民间智库的发展任重而道远。

[1]王志存.中国民间智库的发展障碍与对策思考[J].法制与社会,2009(8):240.

[2]王俊秀.人大教授呼吁:今后反腐重点要转向决策类腐败[N].中国青年报,2008-01-12.

[3]李文涛.中国民间智库现状分析与发展建议[J].商场现代化,2009(13):196.

[4]智库的核心价值是什么?——访布鲁金斯研究院理事会主席约翰·桑顿[J].决策与信息,2009(8).

[5]康培.多元趋势之后:中国智库仍需“松绑”[J].人民论坛·政论双周刊,2009(5).

[6]陈潭.公共管理案例分析[M].北京:社会科学文献出版社,2009:7.

[7]王春福.政策网络的开放与公共利益的实现[J].中共中央党校学报,2009(1):99-103.

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1008-2603(2011)06-0041-03

2011-09-08

吴军飞,女,浙江金融职业学院讲师。

(责任编辑:王 荻)