国家赔偿举证责任分配规则探析

常晓云

(武汉大学法学院,湖北武汉 430072)

国家赔偿举证责任分配规则探析

常晓云

(武汉大学法学院,湖北武汉 430072)

明确赔偿请求人与赔偿义务机关在国家赔偿案件中的举证责任分配规则无疑是修改后的《国家赔偿法》的一大亮点。修改后的《国家赔偿法》规定国家赔偿案件在一般情况下适用民事侵权损害赔偿案件中举证责任分配的一般规则,此无疑与现代举证责任分配之基本理论相合。同时,修改后的《国家赔偿法》亦考虑到赔偿请求人与赔偿义务机关举证能力之差异,从而加重了特定情形下赔偿义务机关的举证责任。此外,赔偿义务机关举证责任的范围应当扩大到因赔偿义务机关办理案件的程序不完备或因受害人人身自由被限制导致赔偿请求人无法证明的所有事实。

国家赔偿;侵权;举证责任

在现代证据法理论上,举证责任又称证明责任,从狭义上讲,其仅指结果责任,即在案件言辞辩论结束后,当事人之间争议的要件事实仍处于真伪不明的状态,法院不认可相当于该事实的构成要件的法律发生效力而产生的诉讼上的不利益;从广义上讲,除结果责任外,举证责任还包括提供证据的责任,即当事人在具体的诉讼过程中,为避免承担败诉的危险而向法院提供证据。本文采用的是狭义上的举证责任。国家赔偿举证责任是指在国家是否应承担赔偿责任的法律构成要件事实处于真伪不明的状态时,一方当事人所要承担的不利后果。该不利后果由谁来承担,需要立法对其在双方当事人之间进行分配,此乃举证责任之分配,亦为举证责任之核心问题。修改后的《国家赔偿法》新增第十五条、第二十六条对国家赔偿举证责任在赔偿请求人和赔偿义务机关之间进行了分配,此无疑是修改后的《国家赔偿法》的一个亮点。尤其是明确了赔偿义务机关的举证责任,这对遏制非正常死亡事件、防止刑讯逼供具有重要意义[1]。但截至目前,理论上鲜有对国家赔偿案件举证责任进行系统、深入和全面的研究。本文将结合《国家赔偿法》中举证责任的规定探讨其具体适用,进而深入分析其存在的不足,期冀对立法的完善及司法实践的发展有所裨益。

一、国家赔偿案件举证责任分配的一般规则

国家赔偿案件与民事侵权责任案件存在许多相似之处,如都存在侵权行为、侵权行为均侵害了受害人的人身权或财产权、支付赔偿金皆是承担责任的主要方式等,从本质上说,国家赔偿责任仍是一种侵权责任。其实,此特点早在 1986年《民法通则》第一百二十一条“国家机关或者国家机关工作人员在执行职务中,侵犯公民、法人的合法权益造成损害的,应当承担民事责任”之规定中即予以明确。因此,从理论上讲,国家赔偿案件完全可以适用民事案件的举证责任分配规则。

修改后的《国家赔偿法》第十五条第 1款、第二十六条第 1款规定了国家赔偿举证责任分配的一般规则,即“赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张,应当提供证据”。此规则与《民事诉讼法》第六十四条第 1款“当事人对自己提出的主张,有责任提供证据”的表述基本一致,表明立法上亦已明确了国家赔偿案件适用民事案件举证责任分配的一般规则。目前,学界关于民事案件举证责任分配规则的主流观点是“法律要件规范说”,即凡主张权利存在的人,应当对权利发生的法律要件事实负举证责任;否认权利存在的当事人,应当就权利妨害、权利消灭或权利受制的法律要件事实负举证责任[2]。因此,国家赔偿案件中,一般应由赔偿请求人对国家赔偿责任的构成要件承担举证责任。

修改后的《国家赔偿法》第二条第 1款规定,国家机关和国家机关工作人员因违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织合法权益并造成损害的,受害人有权请求国家赔偿。据此可知,在我国国家承担赔偿责任应具备以下四个要件:(1)侵权行为主体是国家机关及其工作人员。(2)国家机关及其工作人员在行使职权过程中实施的行为违法。(3)受害人的合法权益遭受损害。(4)国家机关及其工作人员的违法行为与受害人所受损害之间存在因果关系。与民事侵权责任的过错归责原则不同的是,国家赔偿责任的归责原则采违法归责原则,即赔偿义务机关只要实施了法律规定的违法行为并给受害人造成了损害后果,就要承担赔偿责任。又依据修改后的《国家赔偿法》第九、十一、二十二条有关赔偿请求的规定来看,国家赔偿程序不判断赔偿义务机关行为的违法性问题,只处理赔偿请求人的赔偿请求,换言之,行政行为或司法行为被确认违法是请求国家赔偿的前置程序,即提起国家赔偿之前,国家机关及其工作人员实施的行政行为或司法行为已被有关机关确认违法。因此,在国家赔偿案件中,侵权行为主体是国家机关及其工作人员与行政行为或司法行为具有违法性这两项要件事实属于已为生效的裁判文书确认的事实,依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条“生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实,可以作为定案依据”之规定,上述两项要件事实是无须证明的。

故一般情况下,赔偿请求人应证明受害人遭受损害事实、国家机关及其工作人员的违法行为与受害人所受损害之间存在因果关系两项要件事实,若赔偿请求人提不出证据或提供的证据不能证明此两项要件,导致受害人是否存在损害事实与因果关系处于真伪不明的状态,则赔偿请求人的赔偿请求将得不到支持。

二、国家赔偿案件举证责任分配的例外规则

与民事侵权行为相比,国家赔偿案件中的侵权行为有其特殊性,其特殊性首先表现在双方当事人实体法律地位不同。与民事侵权案件中双方当事人实体法律地位平等不同的是,国家赔偿案件中的侵权行为主体是掌握国家公权力的国家机关及其工作人员,赔偿义务机关与赔偿请求人的实体法律地位不平等。如赔偿义务机关控制行政行为或司法活动的进程,赔偿请求人在行政程序或司法程序中处于被动的弱势地位,赔偿义务机关占有、控制大量的信息证据,具有强大的资金、人力、物力、技术资源,熟练掌握法律专业知识等等。这一特点表明赔偿义务机关的举证能力明显优于赔偿请求人。因此,在国家赔偿案件中应当由赔偿义务机关对某些赔偿请求人没有能力证明的要件事实承担举证责任。只有这样才能体现实质意义上的公平,才能真正做到保护弱者,实现国家赔偿法的立法宗旨,兑现宪法尊重和保障人权的庄严承诺。

以往有关行政赔偿举证责任的司法解释都规定原告提起行政赔偿诉讼不仅要证明自己有损害事实,还要证明损害事实是受被诉行为侵害造成的,即损害事实及与被诉行为之间的因果关系①如 1997年《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定:“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”1999年《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十七条规定:“原告对下列事项承担举证责任:‘第 3项’在一并提起的行政赔偿诉讼中,证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实。”2002年《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定:“在行政赔偿诉讼中,原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。”。显然这些法律规定,并未考虑到行政程序中双方举证能力的差异。2009年以来,“躲猫猫”、“喝水死”、“睡觉死”以及“洗脸死”等非正常死亡事件时有发生,社会公众反应强烈。对于非正常死亡事件的赔偿,以往的做法是,由赔偿请求人自己举证,证明羁押机关有责任。这对本就处于弱势地位的赔偿请求人来说,未免过于苛刻。正是这些非正常死亡事件的发生,促使立法机关加重了赔偿义务机关的举证责任。

修改后的《国家赔偿法》第十五条第 2款、第二十六条第 2款明确规定,受害人在限制人身自由期间死亡或丧失行为能力与赔偿义务机关的违法行为之间是否存在因果关系由赔偿义务机关承担举证责任。即受害人一旦死亡或者丧失行为能力,除非赔偿义务机关能证明不是自己行为造成的,否则就要承担赔偿责任。这对于防止刑讯逼供、防止牢头狱霸虐待嫌疑人有重要意义。这一规定也有利于促进我国羁押制度的改革,使羁押、讯问制度更加透明,进而从根本上保护嫌疑人的合法权益。

有学者称此项规定为“举证责任倒置”[3]。举证责任倒置本是民事诉讼法学者用来概括某些特殊民事侵权行为案件中举证责任的分配规则。在这些特殊的侵权行为案件中,主体双方的平等性和互换性基本上完全丧失,侵权和被侵权的主体在社会结构层次上固定下来,双方角色几乎没有互换的可能,而且这种互换性的丧失在程序中常常表现为当事人实质地位和掌握武器的不对等[4]。国家赔偿案件中也存在这种情形。由于诸多客观原因使赔偿请求人的举证能力明显弱于赔偿义务机关,如果仍按照严格意义上的法律要件分类说进行举证责任分配,则赔偿请求人就会陷入举证困难或举证不能的境地,从而遭受不利后果,这与现代法治基本价值理念是相悖的。

在以法律要件说为基础、对举证责任进行分配的做法不作根本性改变的前提之下,寻求减轻赔偿请求人举证责任负担的途径只有一条,即将国家赔偿责任部分构成要件从权利发生规范的要件事实中排除,而从反面归入到权利妨害规范、权利受制规范和权利消灭规范的要件事实中去,产生所谓举证责任的倒置。由此可见,所谓举证责任倒置并非指本来应由赔偿请求人承担的举证责任转换给赔偿义务机关承担,而是指应由赔偿请求人承担的举证责任被免除,由赔偿义务机关对本来的证明对象从相反的方向承担举证责任。所以,举证责任倒置仅是对举证责任一般分配规则的补充,也是由法律预先设置好的,并不随具体诉讼的进行而发生改动,因而从实质意义上的举证责任分配角度来讲,并未发生所谓的倒置。本文称之为举证责任分配的例外规则。

三、国家赔偿举证责任分配规则存在的问题

修改后的《国家赔偿法》规定国家赔偿案件适用民事案件举证责任的一般规则,同时考虑了特殊情形下赔偿请求人与赔偿义务机关在国家赔偿案件中举证能力的差别,加重了赔偿义务机关的举证责任。但立法规定还存在需要进一步完善的地方。

第一,国家赔偿举证责任分配一般规则的立法表述未体现举证责任之本质。

修改后的《国家赔偿法》第十五条第 1款、第二十六条第 1款“对自己提出的主张应当提供证据”的表述与《民事诉讼法》第六十四条第 1款“当事人对自己提出的主张,有责任提供证据”的表述基本一致,这一表述被学界称为“谁主张,谁举证”,而这一规则实质上并未体现举证责任的本质,未明确当事人违反该规则将承担怎样的法律后果,亦未明确当事实在案件审理终结时仍真伪不明时,应由谁来负担败诉的不利后果。另外,此规则貌似合理,但对其深入进行推理,便可发现其乃非逻辑性思维的产物。例如,若双方就损害事实与违法行为之间是否存在因果关系发生争议时,依此原则,赔偿请求人应就其因果关系存在之主张负举证责任,而赔偿义务机关则应对其因果关系不存在之主张负举证责任,此时就出现了双方必须同时对该事实承担举证责任的情况。若双方均未能通过有效的举证达到证明标准的要求,就出现了事实真伪不明的情况,依此规则推理双方对自己的主张均负举证责任,因而裁判者无法将不利益判定给任何一方。

第二,赔偿义务机关现有举证责任的范围过窄,不利于保护受害人之权益。

修改后的《国家赔偿法》对赔偿义务机关举证责任范围的规定比较有限,具体表现在:首先,赔偿义务机关只对限制公民人身自由的违法行为与受害人遭受的生命权、身体健康权损害之间的因果关系承担举证责任,对赔偿请求人遭受的人身自由权、财产权损害不承担举证责任;其次,赔偿义务机关应证明的因果关系中受害人所遭受的身体健康权损害仅限于死亡或丧失行为能力,不包括身体一般伤害或伤残;最后,行政赔偿义务机关应证明的因果关系中其限制人身自由的违法行为仅限于行政拘留或者限制人身自由的强制措施,不包括非法拘禁或者以其他方法非法剥夺公民人身自由的行为。这显然不利于全面地、彻底地保障受害人的权益,也不符合修改后的《国家赔偿法》的立法宗旨。

第三,举证责任分配规则在国家赔偿程序中适用的范围有限。

根据修改后的《国家赔偿法》有关赔偿程序的规定,国家赔偿程序包括行政赔偿程序与刑事赔偿程序,行政赔偿程序包括赔偿义务机关先行处理程序、行政复议程序、行政诉讼程序,刑事赔偿程序包括赔偿义务机关先行处理程序、复议程序和人民法院赔偿委员会的决定程序。根据修改后的《国家赔偿法》第十五、二十六条,举证责任规则只适用于人民法院审理行政赔偿案件的行政诉讼程序和人民法院赔偿委员会的决定程序。在其他程序认定案件事实时,能否适用举证责任规则,立法未予明确。

四、完善国家赔偿举证责任分配规则的几点建议

(一)修改国家赔偿举证责任分配一般规则的立法表述

国家赔偿案件本就是一种特殊的侵权行为案件,可以适用民事案件举证责任分配的一般规则,因此,在国家赔偿案件中,赔偿请求人主张赔偿请求须证明自己存在损害事实以及损害事实与国家机关及其工作人员的违法行为之间存在因果关系这两项法律要件。笔者建议,立法应当摒弃“谁主张、谁举证”的表述,将国家赔偿举证责任分配一般规则的立法表述修改为:“人民法院审理行政赔偿案件(人民法院赔偿委员会处理赔偿请求),赔偿请求人对自己提出的赔偿请求所依据的事实负有举证责任。”这一表述更加符合现代证据法理论,司法实践中,若赔偿请求人主张赔偿请求所依据的事实处于真伪不明时,法院可以依据该规定直接将不利后果判给赔偿请求人。

(二)扩大赔偿义务机关举证责任的范围

实践中,除了受害人在限制人身自由期间死亡或丧失行为能力与赔偿义务机关的违法行为之间的因果关系外,还有一些事实赔偿请求人也是没有能力证明的。我们可以根据《国家赔偿法》第三、四、十七、十八条关于赔偿范围的规定来进行分析。赔偿请求人受到的损害包括人身权损害和财产权损害,其中人身权损害又包括人身自由被限制和身体健康权、生命权受到损害两种情形。

对于人身自由受限制的事实,由于国家机关及其工作人员限制受害人人身自由的行为在赔偿请求人提起国家赔偿之前已被确认违法,因此,受害人被限制人身自由的事实以及受害人人身自由受限制与国家机关及其工作人员的违法行为之间的因果关系是可以直接被认定的。但是,对于被限制人身自由的天数,如果国家机关没有遵循有关程序,对限制人身自由的行为没有任何文书记载,没有给受害人送达任何法律文书的情况下,赔偿请求人无法证明自己被限制人身自由多长时间。

对于身体健康权、生命权损害,受害人身体上的伤害或受害人死亡是客观存在的,赔偿请求人有能力证明此事实。由于受害人人身自由受限制,其没有能力去收集证据、固定证据,因此,对于受害人在人身自由受限制期间身体受到伤害或者死亡是由国家机关工作人员殴打、虐待等行为或者唆使、放纵他人以殴打、虐待等行为造成的,赔偿请求人一般无法证明。修改后的《国家赔偿法》考虑了这种情形,将受害人在限制人身自由期间死亡或丧失行为能力与赔偿义务机关的违法行为之间是否存在因果关系规定由赔偿义务机关承担举证责任。但将受害人的损害仅限于死亡或丧失行为能力,言外之意,只要受害人的伤害程度没有达到丧失行为能力或死亡,仍由赔偿请求人对违法行为与损害事实之间的因果关系承担举证责任,这对赔偿请求人而言,显然无法完成。此外,行政赔偿案件中,行政赔偿义务机关应证明的因果关系中其限制人身自由的违法行为仅限于行政拘留或者限制人身自由的强制措施,不包括非法拘禁或者以其他方法非法剥夺公民人身自由的行为,依此规定,受害人在被行政机关非法拘禁或者以其他方法非法剥夺人身自由期间遭受身体伤害或死亡的,仍由赔偿请求人对非法剥夺人身自由行为与损害事实之间的因果关系承担举证责任,这显然违背国家赔偿法的立法本义。

至于受害人的财产损失,如果行政机关实施了罚款却未出具收据或发票,赔偿请求人如何证明自己被罚了多少?国家机关没收、查封、扣押、冻结、征收、征用财产时未履行有关手续,未对没收、查封、扣押、冻结、征收、征用的财产进行登记,赔偿请求人又如何证明自己哪些财产被没收、查封、扣押、冻结、征收、征用?

通过上述分析,赔偿请求人在证明损害事实时,如果赔偿义务机关在行政程序或司法程序中未遵守相关程序办理相关手续送达相关法律文书,有些损害赔偿请求人是无法证明的。在证明因果关系上,如果受害人人身自由被限制,其也没有能力证明。因此,对于赔偿请求人没有能力证明的事项,赔偿请求人只需作出合理说明即可。比如,在限制人身自由或侵犯财产权的国家赔偿案件中,赔偿请求人只需说明国家机关的行为是因为欠缺合法程序而被确认违法;在侵犯身体健康权的国家赔偿案件中,赔偿请求人只需说明曾被限制人身自由即可。赔偿请求人尽到说明责任后,应由赔偿义务机关就赔偿请求人的主张不存在承担举证责任。

笔者建议,在国家赔偿举证责任分配的一般规则后,增加两项例外规则,行政赔偿程序与刑事赔偿程序中举证责任可分别表述为:“人民法院审理行政赔偿案件,赔偿请求人对自己提出的赔偿请求所依据的事实负有举证责任。但有下列情形的除外: (一)赔偿义务机关的行政行为因未遵守相关程序办理相关手续被确认违法,由赔偿义务机关对受害人主张的损害不存在承担举证责任。(二)赔偿义务机关违法或非法限制公民人身自由期间,被限制人身自由的人死亡或者身体受到伤害的,由赔偿义务机关对自己的行为与被限制人身自由的人的死亡或者身体受到伤害之间不存在因果关系承担举证责任。”“人民法院赔偿委员会处理赔偿请求,赔偿请求人对自己提出的赔偿请求所依据的事实负有举证责任。有下列情形的除外:(一)赔偿义务机关的司法行为因未遵守相关程序办理相关手续被确认违法,由赔偿义务机关对受害人主张的损害不存在承担举证责任。(二)被羁押人在羁押期间死亡或者身体受到伤害的,由赔偿义务机关对自己的行为与与被羁押人的死亡或者身体受到伤害之间不存在因果关系承担举证责任。”

(三)拓展举证责任规则在国家赔偿程序中的适用范围

目前,举证责任规则只适用于人民法院审理行政赔偿案件的行政诉讼程序和人民法院赔偿委员会的决定程序。我们希望举证责任规则能够适用于国家赔偿的所有程序,包括赔偿义务机关先行处理程序及复议程序,但理论上有一难题未予解决。国家赔偿程序中,除行政诉讼程序是诉讼程序外,其余程序均是决定程序。决定程序中的决定者要么是赔偿义务机关自己,要么是其上级机关,都存在“自己做自己的法官”之嫌。举证责任规则本是诉讼程序中的一项证明规则,一般也是在诉讼程序背景下进行研究的。理论上缺乏非诉讼程序能否适用举证责任规则的研究。即使立法规定了非诉讼程序中能够适用举证责任规则,也缺乏举证责任规则适用的程序制度保障,其实施效果是令人怀疑的。

明确了赔偿请求人和赔偿义务机关的举证责任是修改后的《国家赔偿法》的一大进步。国家赔偿责任本质上仍是侵权责任,故可以适用民事案件举证责任分配的一般规则。立法考虑了国家赔偿案件中双方当事人主体地位的特殊性、双方举证能力天然的差别,加重赔偿义务机关的举证责任,但此规定对受害人权益的保护不够全面、彻底。为了切实地保护受害人的权益,促使国家机关及其工作人员依法行使职权,应将赔偿义务机关举证责任的范围扩大至赔偿请求人没有能力证明的所有事实。我们期望这一维护受害人合法权益的规则能切实地发挥效果,赔偿义务机关能自觉地参照举证责任规则,客观地对待自己的错误,切实地保护赔偿请求人的利益。

[1][3]姜明安.国家赔偿法:受侵害人的救济法(上)[N].光明日报,2010-4-29(第 10版).

[2]江伟.民事诉讼法[M].北京:中国人民大学出版社,2008.212.

[4]王亚新.对抗与判定——日本民事诉讼的基本结构[M].北京:清华大学出版社,2002.229-230.

责任编辑:邵东华

Abstract:It’s undoubtedly a highlight of the revised“State Compensation Law”that the rules on the burden of proof allocation between the claimant and the organ under compensatory obligations in state compensation cases have been made clear.In accordance with the modern theory,the provisions on the burden of proof distribution about general state compensation cases in the revised“State Compensation Law”is the same with those of tort cases.Meanwhile,the burden of proof of the organ under compensatory obligations has sometimes been weighted in he revised“State Compensation Law”in view of the difference of the ability to prove between the both parties involved.In addition,the scope of the burden of proof of the organs under compensatory obligations should be extended to all facts that the claimant can not prove because of the incomplete procedures or restricted personal freedom.

Key words:state compensation;infringement;burden of proof

The Rules on the Allocation of the Burden of State Compensation

Chang Xiaoyun
(Law School,Wuhan University,Wuhan,Hubei430072)

D923.9

A

1008-6951(2011)01-0142-05

2010-09-20

常晓云(1980— ),女,湖北荆州人,武汉大学法学院博士研究生,武汉科技大学文法与经济学院讲师,主要研究方向为行政法与行政诉讼法。