国家赔偿的经费保障问题研究

汪 燕

(湖北民族学院法学院,湖北恩施 445000)

国家赔偿的经费保障问题研究

汪 燕

(湖北民族学院法学院,湖北恩施 445000)

新修订的《国家赔偿法》并没有为国家赔偿经费提供有效的立法保障。要进一步明确国家作为国家赔偿责任主体的法律地位,为公共财政支付国家赔偿金提供法律依据,在公共财政体制下,各级财政对国家赔偿的支出责任应按照产生国家赔偿的公共产品的支出责任划分,同时规定中央财政承担补充责任,对有过错的国家机关和国家机关工作人员追偿,遏制国家赔偿金的绝对数量,以减轻国家赔偿的支出负担。但国家机关和国家机关工作人员承担的不是国家赔偿责任,而是对内的组织法上的责任。

国家赔偿责任主体;国家赔偿经费承担主体;国家赔偿经费支付主体

最高人民检察院有关人士曾指出:“国家赔偿难的重要原因就在于缺乏经费保障。”[1]为此,修订后的国家赔偿法第三十七条对国家赔偿的经费支付主体、时间和程序予以改进,试图通过完善支付主体、改善支付程序保障国家赔偿经费。但本文认为这一修改并没有为国家赔偿经费提供有效的立法保障。

一、国家赔偿经费保障不力的原因

国家赔偿经费难以保障的情形主要有以下几类:一是国家赔偿金绝对数量大,国家财政支付不能。中央财政和地方财政均无财力负担。二是国家赔偿金绝对数量并不大,但由于地方财政财力有限,财力不足难以支付。三是由于没有公共预算而无法列支或者公共预算执行不规范以致赔偿困难。第一类情形属于财力问题。其深层诱因应是国家赔偿范围或者力度与国家的财政制度之间的不协调。如果法律制度与社会经济相适应,则一般不会出现这种情形。在公共财政体制下,国家赔偿经费难以保障,主要表现为后两种情形。后两种情形是何种原因所致呢?

(一)国家赔偿仍然“地方化”

《国家赔偿法》明确规定了公民、法人和其他社会组织享有国家赔偿请求权,但并没有明确规定与赔偿请求权的原权利相对应的国家义务的主体,即国家应当作为国家赔偿责任主体的法律地位。只是强调国家赔偿义务机关应当依照本法及时履行义务。但国家赔偿责任主体与国家赔偿义务机关不是同一法律概念。本文从赔偿费用来源这个角度去剖析二者的差异,可以发现它们存在以下区别:国家赔偿义务机关只是国家赔偿责任主体的代理人,或者更具体地说,国家赔偿义务机关只是使用国家赔偿责任主体的财产去履行赔付义务。如国家赔偿法第三十七条规定“赔偿费用列入各级财政预算”。在分级财政体制下,各级财政实际预算本级行政主体的国家赔偿费用。由于国家赔偿费用支出呈正金字塔形,基层多,中央少,与我国财政收入的倒金字塔形相反。这样,地方政府往往无钱支付国家赔偿①2003年河南省驻马店中级法院审理国家赔偿案件 42件,最后确定赔偿案件 10件,金额总计 220051元,但至 2008年仅支付 130083元,仍有 40%的决定赔偿金额没有兑现。参见叶逗逗:《国家赔偿法 14年一改》,《财经》2008年 11月 10日。。可见,各级财政预算本级赔偿费用是国家赔偿经费难以保障的原因。中央财政在绝大部分国家赔偿支出责任中的缺位,使得国家赔偿实际演变成为地方赔偿。《国家赔偿法》有关“财政部门应当自收到支付申请之日起十五日内支付赔偿金”的新规定并没有解决地方财政无力支付国家赔偿费用的问题,只是将“赔偿义务机关无钱垫付”转变成了财政部门无钱支付。

(二)国家赔偿预算欠规范

新修订的国家赔偿法明确规定了赔偿义务机关和有关财政部门是国家赔偿的支付机关。但支付主体只是国家赔偿责任的代理机关,并不是责任主体。赔偿义务机关的赔偿费用必须来源于国家的公共预算而不是赔偿义务机关的其他合法财产或者非法财产。公共预算的规范化成为保障国家赔偿经费的关键环节。

而我国国家赔偿的地方预算并不规范。主要存在三种问题:一是未列预算;二是未按规定列预算;三是列而不付;四是临时调节支付。经济不发达地区,由于地方财政收入低、不愿或无法将赔偿费用列入财政预算,使国家赔偿费用成为无源之水①刘仁频:《国家赔偿费用预算管理若干问题追踪性刍议》,http://www.chinalaw.gov.cn/article/dfxx/zffzdt/200906/20090600134350.shtml,2010年 6月 8日访问。。比如,截至 2007年底,湖南省全省 14个市 (州)和 123个区(县)中只有 52个设立了专户,其中,县级专户43个②中华人民共和国财政部:《部分省(市)国家赔偿费用管理情况及立法建议》,http://nys.mof.gov.cn/mofhome/tfs/zhengwuxinxi/faguixinxifanying/200906/t20090624_171347.html,2010年 6月 8日访问。。由于国家赔偿预算欠规范,虽然财政部门应当支付国家赔偿金,但因无支出来源实际支出不能。

二、国家赔偿经费保障的法理分析

(一)国家赔偿的对外经费承担主体是国家

1.国家赔偿责任的本质。

公民因国家赔偿法获得了请求权,而国家则因其背负了赔偿责任。主张“代位责任”的学者认为,国家承担的责任并非自己的责任,是代替公务员承担责任[2]。而主张“自己责任说”的学者则认为,国家是国家赔偿的唯一责任主体、国家赔偿义务机关代表国家实际履行赔偿义务。后来,有学者在分析这两种学说的基础上提出,以过错 (包含违法)为要件的国家赔偿责任,用代位责任说解释之;无过错情形下的国家赔偿责任,用自己责任说解释之[3]。由此观之,不同学说所折射出的国家赔偿的本质是不同的。那么,国家赔偿责任的本质到底是什么呢?

从权利义务相对性的原理分析,国家赔偿责任与公民赔偿请求权的原权利是对应的。法律责任是“由于侵犯法定权利或者违反法定义务而引起的、由专门机关认定并归结于法律关系的有责主体的、带有直接强制性的义务,即由于违反第一性法定义务而招致的第二性义务”[4]。那么,公民有关国家赔偿请求权的原权利是什么?与这些原权利相对应的义务又是什么呢?毫无疑问,公民赔偿请求权的原权利是公法依据宪法规定的公民权利而赋予给公民的公法权利。与这些作为原权利的公法权利相对应的公法义务是依法行使职权或者依法履行职责不得违反侵犯公民的公法权利或者保护公民的公法权利。如果公权力的行使者违反了这些公法义务,那么,就必须依据相应的归责原则承担责任。而由于公权力的行使者本身存在代理或者委托关系,即公权力的行使者总是涉及抽象的国家及具体的行为主体,那么,与公民的公法权利相对应的公法义务主体实际上是国家及其代理人。有学者认为:“国家授予公务员权限本身,会有两种结果,即合法行使的可能性和因违法行使导致损害的危险性。国家既然将这种含有违法行使的危险性的权限授予公务员,便应当为此承担赔偿责任。”[5]国家承担赔偿责任的原因似乎是国家没有尽到组织法上的授权适合公务员的注意义务或者监督法上的对公务员行为的警示义务。而本文认为这可以视为抽象的国家始终要承担责任的原因,但只是公法义务主体内部责任分担的原因。因为与公民权利相对的是国家义务,国家义务的内容是尊重、保护并提供公民权利。国家及其代理人之所以要承担国家赔偿责任是因为没有履行这些第一性法律义务。为此,国家赔偿责任的本质是因为违反国家义务而应当承担的国家责任,并不是有学者认为的“公法责任”[6]。公法责任只能说明国家或者代表国家的公务员的责任来源于公法而不是私法,并不能说明这种来源于公法的责任与来源于私法的国家应当承担的责任有何不同。所以,这并不是国家赔偿的本质。

2.国家赔偿的经费承担主体。

国家赔偿责任的本质是国家责任,那么,与赔偿请求人形成赔偿法律关系的就是国家。国家作为一个整体对受到其侵害的公民、法人或者其他社会组织承担侵权损害赔偿责任,是一种公权力对外承担的侵害私权利的法律责任。这种责任应当由拥有国家公权力的主体国家承担,而不是地方政府,也不是国家机关或者国家机关工作人员。

虽然目前学界多数人同意以过错原则作为国家赔偿责任的归责原则,主张由国家和公务员承担连带责任。有学者甚至主张:“公务人员未尽合理的职务注意义务造成侵权,是公务人员自己的过错所致,本应由自己负责,国家只是代替其承担责任,同时保留追偿权;然而,公务人员严重的职务侵权行为,则由公务人员自己向受害人负责,国家不予代位赔偿。”[7]但本文认为从权利义务相对性以及保护公民权利的角度考虑,应以无过错为国家赔偿责任的归责原则,国家对外承担独立责任。正如有学者分析的那样,“故意或过失仅在机关内部求偿时才有其衡量价值。应以客观违法造成损害结果的事实作为国家赔偿的基础条件,而裁量行为中滥用职权与违法概念并没有区别,也不必成为赔偿原则所考虑的内容”[8]。瑞士《联邦责任法》第 3条也明确规定:“联邦对于公务员执行职务的,不法侵害他人权利者,不问该公务员有无过失,应负赔偿责任。”德国国家赔偿责任的构成,也不以造成损害的个人的过错为条件,只是要求公权力机关违反对他人承担的公法上的义务,公权力机关 (即视为国家)就对他人造成的义务损害负赔偿责任[9]。无过错归责原则,避免了在以过错为归责原则的情况下,公权力主体以行为人主观无过错为由逃避赔偿,更利于全面及时保护公民权利。无论公权力行使者是否存在主观过错,如果客观上侵犯了公民的合法权益,从国家的产生即是为保护公民权利探讨,国家必须承担责任。

国家机关及其工作人员所为的职权行为之所以由国家承担赔偿责任,是因为他们的职权来自于国家,是代表国家行使职权,其行使职权的后果,无论是积极结果,还是消极后果,都应当归属于国家。但无过错归责原则并不排除国家机关工作人员应为自己的过错承担相应的法律责任。只是国家机关工作人员因其过错承担的责任并不是国家赔偿责任,而是组织法或者公务员法上的法律责任。而且承担责任的范围应与其过错相当。正如美国学者伯纳德·施瓦茨认为的那样:低级官员通常工资很低,要他承担履行其职责所固有的风险,用自己的钱赔偿受他的侵权行为损害的人,那也是不公正的。把政府官员的地位与普通公民的地位相提并论将会导致不公道的后果[10]。但也不能完全不追究国家工作人员的责任,那样可能导致因自己不承担责任而任意违法侵权。国家工作人员不承担对外的赔偿责任但承担对内的职务责任。

所以,国家赔偿的对外经费承担主体是国家。国家通过国库支出国家赔偿金。比如,法国《刑事诉讼法》第 150条规定,刑事赔偿金由国家负担。联邦德国《刑事追诉措施补偿法》第 2条规定,如果当事人已被释放,或者针对他的刑事追诉措施已经终止,或者法院拒绝对他开庭审判,当事人由于受羁押或其他刑事追诉措施而遭受的损失,由国库予以赔偿。

(二)国家赔偿的经费支付主体

国家赔偿责任的主体是国家。而抽象的国家是由具体的行政机构组成的,为了便于行政相对人申请赔偿,也从权责相对性考虑,国家赔偿由代表国家的具体赔偿义务机关具体支付。

国家赔偿的支付主体,与国家的财政管理体制有关。虽然国家赔偿的责任主体是作为抽象意义的或者说是与一般公民相对应的国家整体而不是构成国家的某个部分,但在具体的财政管理体制下,必须明确由哪一级财政承担具体的赔偿支出责任。国家赔偿的支付主体是具体的国家行政机关。

三、保障国家赔偿经费的策略

(一)明确国家赔偿的责任主体

虽然新修订的《国家赔偿法》明确了赔偿义务机关和相关的财政部门应当及时向权利人支付赔偿金,但这并不能解决赔偿义务机关和相关的财政部门无力支付赔偿金的问题。要解决这个问题,还是必须确定国家赔偿的责任主体和经费承担主体,以保证支付主体在财力不足的情况下承担补充责任。国家赔偿责任主体和经费承担主体的空缺或者模糊,使得本应当是国家赔偿责任主体的国家实际没有被法律赋予其必须承担的国家责任。这种法律后果具体表现于,当赔偿义务机关所在的本级财政机关的公共预算不足以支付国家赔偿金的情况下,中央财政因为国家没有被明确为责任主体而没有了支出责任。“国家赔偿责任,是国家作为赔偿责任主体对公民、法人或其他社会组织承担的法律责任。这是一个法律关系。至于国家用什么方法和用哪一级财政来负担,这是国家承担赔偿责任的具体形式,是国家机构内部自己管理体制的问题,是另外一个法律关系。”[11]后一个法律关系是内部法律关系,前一个法律关系是外部法律关系。但后一个法律关系受前一个法律关系的制约。即如果在《国家赔偿法》中明确规定了国家是国家赔偿的责任主体和经费承担主体,那么,依据财政管理体制代表国家承担具体赔偿责任的国家机构必须履行义务,如果其不能履行义务,国家必须在财政管理体制中作出特别安排以切实保障国家赔偿经费。也可以进一步得出这样的结论,即便我国实行分级财政体制,但如果明确了国家是国家赔偿的责任主体和经费承担主体,那么,有关国家赔偿的公共预算就不能仅规定“列入各级财政预算”,而必须考虑在地方财政不能负担国家赔偿的情况下,中央财政必须承担补充责任的问题。这种补充责任是由国家是国家赔偿的责任主体决定的。

所以,要解决地方财政不能保障国家赔偿经费的问题,必须在国家赔偿法中明确国家是国家赔偿的责任主体,以免误读为地方赔偿或者机关赔偿,也为在国家机构内部合理规定财政支出责任提供法律依据。我国《国家赔偿法》可以效仿德国国家赔偿法第1条第1项的规定:“公权力机关违反其对他人承担的公法上的义务时,公权力机关应当依据本法对他人由此产生的损害负赔偿责任。”国家作为国家赔偿的责任主体,不能以财政体制规避国家应当承担的法律责任。

(二)进一步细化国家赔偿的支付主体

为适应市场经济的发展,我国已经从国家财政转变为公共财政。在公共财政体制下,财政的功能旨在向各个市场主体提供无法通过市场交换的公共产品以满足公共需要。萨缪尔森从产品的消费属性定义,认为具有非排他性和非竞争性的产品是公共产品。而布坎南则从“供给主体”和“决策机制”定义,认为“任何由集团或社会团体决定,为了任何原因,通过集体组织提供的物品或劳务,都是公共的”[12]。国家机关和国家机关工作人员行使职权,其目的就是旨在向公民提供治安、生态、环保等公共产品。而国家赔偿是国家机关和国家机关工作人员在提供公共产品的过程中因侵犯公民权利而应当承担的以金钱为主的法律责任。从这个意义上说,国家赔偿是与公共产品的供给相伴生的。国家赔偿应当由公共财政负担。

那么,国家赔偿的支付主体与产生国家赔偿的公共产品的供给主体是否一致呢?具体到中央与地方财政的支出责任来说,因地方政府承担公共财政支出责任的公共产品供给而产生的国家赔偿是否由地方财政负担?而因中央政府承担公共财政支出责任的公共产品供给而产生的国家赔偿是否由中央财政负担?本文认为,既然国家赔偿是与公共产品的供给相伴生的,那么,国家赔偿的支付主体与产生国家赔偿的公共产品的供给主体应当是一致的。那么,按照这种理论,就可以合理设置中央与地方的国家赔偿经费的支出责任。且按照公共产品供给的均等化理论,中央财政也应该通过转移支付制度补足地方财政的国家赔偿经费。

(三)合理筹集国家赔偿经费

1.国家赔偿经费来源现状。

从世界范围来看,国家赔偿的经费主要来源于国家财政和保险。具体表现为以下几种模式:一是全部来源于财政,一是来源于财政和保险。其中来源于财政的部分又分为全部来源于中央财政的专项基金,部分来源于中央财政专项基金、部分来源于赔偿义务机关的行政预算,全部来源于行政机关的行政经费,分别来源于各级财政的专门预算。德国和英国的国家赔偿费用全部来源于中央财政。比如英国通过设立受害人赔偿基金来支付国家赔偿,而该基金的经费全部来源于中央政府的拨款;美国则采用第二种模式。一方面,美国联邦政府财政部设立了专门的判决基金,一定数额以上的国家赔偿费用由该基金提供资金。另一方面,一定数额以内的赔偿则由联邦政府机关承担,费用来源于行政机关的预算拨款;而新加坡的赔偿经费则是在总检察署的行政经费上编列新币 30万元预算,必要时也可动用行政预备金。如难以拨付或不足支付时,由律政部提请国会拨款支付;我国台湾地区的国家赔偿费用由各级政府编列预算支付。另外,有些国家除了由财政支付国家赔偿之外,也通过保险的方式弥补经费的不足。比如,美国的地方政府广泛采用保险制度管理赔偿费用,法国的一些地方政府的国家赔偿费用也来源于保险。

2.我国国家赔偿的经费来源重构。

为了避免各级地方政府的专项预算不足以支付国家赔偿金的情形,应当对我国国家赔偿的经费来源规定多元化的筹集途径。

由于《国家赔偿费用管理办法》规定“各级政府应当根据本地区的实际情况,确定一定数额的国家赔偿费用,列入本级财政预算”,这实际上赋予了各级政府极大的自由裁量权。各地根据本地区的实际情况主要采取比例管理、定额管理和实报制管理等等模式。前两种预算管理模式能够保障国家赔偿经费有稳定的预算来源,但由于国家赔偿的经费并不与当地的公共财政收入有比例关系,而且国家赔偿的经费并没有规律可循,以致可以推算具体的定额,所以,有可能发生预算不足的情况。后者从结果上看能够保证赔偿费用,但实际上同样存在预算不足如何列支的问题。所以,本文认为,国家赔偿的经费预算不能采取单一模式,而应该采取多种模式。一方面,考虑到各级政府的财政支出责任和能力,各级政府按照一定比例预算本级国家赔偿费用。此预算用于支出本级的国家赔偿。另一方面,考虑到国家赔偿费用的不确定性,地方财政和中央财政分别设立国家赔偿基金,该基金用于补足专门预算的差额部分。另外,国家应设立专门的国家损害赔偿委员会监督管理和使用国家损害赔偿基金。

(四)建立责任追究机制

《国家赔偿法》第十六条规定,赔偿义务机关赔偿损失后,应当责令有故意或者重大过失的工作人员或者受委托的组织或者个人承担部分或者全部赔偿费用。《国家赔偿费用管理办法》第十条规定:“财政机关审核行政赔偿的赔偿义务机关的申请时,发现该赔偿义务机关因故意或者有重大过失造成国家赔偿的,或者超出国家赔偿法规定的范围和标准赔偿的,可以提请本级政府责令该赔偿义务机关自行承担部分或者全部国家赔偿费用。”基于此,大多数学者认为,这是国家机关和国家机关工作人员依据过错原则承担国家赔偿责任的法律依据。但本文认为这只是一种组织法意义上的公权力行使过程中所产生的系统内部的法律责任,具体代表国家执行公务的单位或个人由于不正当行使或滥用国家公权力而给社会造成损害后果后所产生的其应当对国家整体所承担的法律责任。

这种法律责任的确立,从表象上看起到了分担国家赔偿金的作用,一定程度上减少了公共财政的支出数额。但笔者认为,建立追究机制的目的,并不旨在于此。建立追究机制,追究具体国家行政机关和行政机关工作人员的责任,最终目的是督促其依法行政、依法办案,从而遏制侵权事件的发生,以减少国家赔偿案件和国家赔偿金的绝对数额,最终保障国家赔偿的经费。

所以,必须合理设置国家机关和国家机关工作人员的责任,以减少国家赔偿案件的发生。有学者提出应当以下列标准确立:“(l)受害人得到充分或公平的救济;(2)维护公务人员执行公务的积极性; (3)在必要的范围内保持公务人员对侵权行为的应责性,防止其不负责任的恣意妄为;(4)确保国家财政对公务侵权的适当负担,避免为公务人员个人过错而过度买单。”[13]而笔者认为,国家工作人员法律责任的具体承担方式应多元化,但限度是与其过错相当。其金钱惩罚的金额应与其从国家获得的薪资为限。

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责任编辑:邵东华

Abstract:The newly revised State Compensation Law wouldn’t provid legislative guarantee for funds for State Compensation.The legal status of the state on the state compensation should be regulated clearly.Under the public financial system,expending responsibility among the governments at all levels should be divided according the expending responsibility for the public goods which resulted the state compensation.The Central Finance should bear supplementary liability.The administrative recoupment should be executed in order to contain the absolute quantity and reduce financial burden if the state organs and its personnel have fault.It’s not the state compensation,but the internal responsibility for organization law.

Key words:the subject of state compensation;the subject of supplying the funds for state compensation;the subject of paying the funds for state compensation

On the Legislative Guarantee for Funds for State Compensation

Wang Yan
(Law School of Hubei University for Nationalities,Hubei,Enshi445000)

D923.9

A

1008-6951(2011)01-0137-05

2010-10-10

本文为湖北省恩施州检察院重点课题《国家赔偿问题研究》的阶段性成果。

汪燕(1975— ),女,湖北来凤人,湖北民族学院法学院副教授,法学博士,主要研究方向为行政法与行政诉讼法。