论我国社会保险立法的新理念与新使命——以《社会保险法》为主要分析样本

李 雄 刘 俊

(1、2.西南政法大学,重庆 410031)

2010年 10月 28日,第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过的《社会保险法》把深入推进社会保险制度改革、切实维护劳动者合法权益、使全体国民共享改革发展成果等重大民生问题推到了时代的风口浪尖,《社会保险法》引起了全社会的广泛关注,牵动着亿万劳动者和用人单位的神经。作为一项事关民生的重大制度安排,《社会保险法》不仅是劳动者的权益法和福利法,而且是彰显公平正义、维护社会和谐与稳定的一项重要社会政策,任何有远见的政治家都不会忽视它的作用。面对社会保险制度改革前所未有的新形势、新课题和新考验,社会保险立法应当秉承新的立法理念,承载新的历史使命。

一、社会保险立法面临的新形势

我国社会保险立法经历了一个长期而曲折的发展过程。1951年 2月 26日,当时的政务院颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》(以下简称《劳动保险条例》)标志着我国劳动保险制度的诞生,为全国职工的生、老、病、死、伤、残等问题的解决提供了坚实的保障[1]。“从立法技术上、制度系统上讲,这一行政法规到目前为止,其科学含量仍值得肯定。”[2]改革开放以来,我国开始了社会保险制度的重构,这一过程与国家经济体制改革是同步的。当前,社会保险立法面临着新形势、新课题和新考验,集中体现在三个根本转变上:

首先,社会保险立法从主要为经济体制改革服务的效率观向公平正义的价值观转变。

1993年《中华人民共和国宪法 (修正案)》将“建立社会主义市场经济体制”写入宪法,中国开始全面进入市场经济时期。1993年中国共产党第十四届三中全会提出的“效率优先,兼顾公平”原则左右了本阶段的社会保险立法,社会保险居于为经济体制改革和经济发展服务的次要地位。无论是作为国有企业改革的配套措施,还是作为市场经济的支柱之一,都显著地让社会保险制度在改革中打上了效率优先的烙印。这不仅造成了社会保险覆盖面窄、负担不均等现象,而且过分夸大了个人责任,忽略了社会保险制度是为了解除劳动者后顾之忧这一根本目标[3]。比如,五种社会保险基金主要由用人单位筹集,并实行“以支定收”的缴费原则,这造成了新旧制度转轨过程中大量中老年职工缺乏养老金积累而形成的资金缺口即所谓的“历史债务”。又比如,医疗保险制度改革因只考虑限制参保人的疾病医疗消费而放大了“看病贵”、“看病难”等尖锐问题。当时光的脚步跨过单纯追求经济增加的工业时代而迈入后工业时代后,不仅持续发作的“社会病”呼唤社会保险制度改革驶入快车道,而且“民生”难题凸现了中国社会保险制度改革的紧迫性和艰巨性。当前,处于转型时期的中国遭遇了许多发达国家在社会转型过程中曾经出现的问题,暴露了一些社会矛盾。尽管经济在不断增长,但人们的心情却十分焦虑,人们对未来缺乏安全感成为一个普遍的心理,而时下的全球性经济危机使人们的心理蒙上挥之不去的阴影。值得注意的是,正义是社会主义制度的首要价值,与之一脉相承的则是近年来已经深入人心的“和谐社会”、“以人为本”和“科学发展观”等执政新理念。尽管它们与美国的“罗斯福新政”、“伟大社会”构想产生于不同的社会土壤,但不约而同的是,追求社会公正,关怀弱势群体,都是支撑这些深刻社会变革的脊梁。这既是我们考察中国社会保险制度改革的新的时代背景,也是确立中国社会保险新理念的最基本的社会依据。2003年底新一届中央政府成立,社会保险的社会公平色彩日益突出。2004年中国共产党第十六届四中全会通过《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》,提出要构建社会主义和谐社会,为此必须“健全社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相衔接的社会保障体系”。社会保障制度不再仅仅为经济体制改革配套服务,也成为国家的一项基本社会政策①社会政策这一学科渊源于社会行政学。根据 Taylor-Gooby和Dale的定义,社会行政学是关于如何满足人们的福利需求及其所进行的社会安排的研究。M ishra把社会行政学研究的特点归结为:(1)关注于国家的政策;(2)面向社会问题,具有解决社会问题的干预主义倾向; (3)聚焦于政府制定的福利项目;(4)是跨学科的研究;(5)具有经验主义的色彩,研究福利事实。“社会政策”这一术语发轫于 19世纪后半叶。20世纪70年代,“社会政策”研究已经形成一门独立的学科,是指政府通过提供服务或资金直接影响公民福利的一系列行动,其核心包括社会保险、公共援助、卫生福利服务和住房政策。目前,国外对社会政策的界定大都侧重于对社会政策研究对象的描述。事实上,由于社会政策的界定可以在多层面上审视,人们对于社会政策涵义的理解自然存在差异。我们赞同这样的观点,即社会政策作为一个独立的学术领域或学科,其核心领域是社会保障。当然,社会政策研究又不仅限于社会保障领域,也要涉及公共卫生政策、住房政策、就业政策、家庭政策以及与社会服务相关的政策。参见:Taylor-Gooby,P.and Dale,J.(1981):Social Theory and SocialW elfare.London:A rnold,P.3;M ishra,R.(1977):Society and Social Po licy,The Second Edition(1981),London:HM SO.,P.7;Leisering,Lutz(2003):Nation StatesandW elfare States:An In tellectualand Political H istory,Jou rnalof European Social Po licy,Vo l.13(2):175-185;M arshall,T.H.(1975):Social Po licy,The Fou rth Edition:Hu tchinson;林卡、陈梦雅:《社会政策的理论和研究范式》,中国劳动社会保障出版社 2008年版,第15～20页。,为构建和谐社会服务。作为社会保障体系的核心和支柱,社会保险立法的指导思想也开始从主要为经济体制改革服务的效率观向公平正义的价值观转变。在这一时期,不仅中国长期存在的城乡二元社会结构背景下农村社会保险开始受到重视,农民工的工伤保险待遇被写入国务院颁布的《工伤保险条例》,而且养老保险政策变革的一项重要举措是缩小个人账户而扩大社会统筹部分,从而体现了公平优先的指导思想和价值取向[4]。

其次,社会保险立法从仅仅关注反贫困、保生存的防御和被动保障观向注重维持生活水平质量、增加个人安全感的进取和发展保障观转变。

社会保险制度起源于德国。德国于 1883—1889年间先后颁布的有关工人的《疾病保险法》、《意外事故保险法》和《伤残老年保险法》[5],不仅为工业化进程中的失地农民提供了生活保障,也为资本主义生产方式下“市场失灵”导致的大量贫困者提供了生存依据。初创时期的社会保险制度在其价值取向上仅仅是关注反贫困和保生存,借以调和劳资关系并维护统治集团利益。这与当时的社会历史背景是密不可分的。尽管如此,社会保险立法是人类社会发展进步中的一项文明立法,是资本主义社会摆脱野蛮而逐渐进入文明发展阶段的分界线,它在保护劳动者权益、安定社会生活秩序、促进经济发展和社会进步等方面所起的作用,是不能被忽视的。自社会保险制度创立以来,世界上绝大多数国家和地区先后建立了自己的社会保险制度。回顾中国社会保险制度改革的历史,我们不难看出,从新中国成立初期的《劳动保险条例》到其后陆续出台的各种保险政策及规定,社会保险立法的价值理念经历了从仅仅关注反贫困、保生存的防御和被动保障观向注重维持生活水平质量、增加个人安全感的进取和发展保障观的根本转变。譬如,《劳动保险条例》把适用对象局限于 100人以上的工厂、矿厂及其附属单位,以及铁路、航运、邮电三个产业所属企业单位和附属单位[6];《劳动保险条例》规定企业单方负担劳动保险费,劳动者个人不负担任何劳动保险费;《劳动保险条例》规定职工在医疗、生育、养老、工伤等方面享有最低标准的保险待遇,国家通过企业办社会模式把劳动者的生老病死全部包下来,劳动者不承担任何社会保险义务。可以说,以《劳动保险条例》为代表的改革前期的社会保险立法在其指导思想上主要贯彻了反贫困、保生存的价值理念,这与当时的经济社会条件是密不可分的。在新的历史背景下,秉承公平正义的社会保险理念正全面进入决策层和立法者的视野,作为一项关系民生的重大制度安排,社会保险立法需要新思维和新观念。社会保险发轫于维护劳动者基本权利的客观需要,无论社会保险制度怎样更替与演进,社会保险保障劳动者的基本权利的品格始终没有“褪色”;恰恰相反,社会保险应当积极关注现实社会的民生问题,回应民生诉求。必须指出的是,大量的研究结果表明:尽管我们已经建立了有中国特色的社会保险制度,但人们的安全感和满意度却不容乐观。据中国社会科学院的调查报告显示,多数人对社会保险的现状是不满意的。目前,社会保险改革造成了“三输”的局面,即政府、企业和个人都没有从改革中受益[7]。因此,考察中国社会保险立法的新环境与新形势,不能不关注社会保险立法承载的价值功能面临又一个重大转变,即社会保险立法从仅仅关注反贫困、保生存的防御和被动保障观向注重维持生活水平质量、增加个人安全感的进取和发展保障观转变。

再次,社会保险立法在全球化视野中正经历着一场从“国家福利”向“工作福利”的重大转变。

1945年英国颁布的《家庭援助法》和 1946年颁布的《国民健康服务法》,标志着福利国家型社会保障法的诞生①“福利国家”论原是 19世纪英国、德国一些经济学家的主张。进入 20世纪 30年代,英国经济学家庇古提出福利经济学说,30年代又兴起了凯恩斯学派的就业理论等经济学说,为英国战后实施社会福利政策提供了理论依据。刘诚:《社会保障法比较研究》,中国劳动社会保障出版社2006年版,第 17页。。同时,福利国家型社会保障理念在著名的“贝弗里奇报告”中得以充分体现,主要包括:社会保障应遵循强制性和普遍性原则;社会保障的管理应该统一;国家有责任防止贫困和不幸,社会福利是一种社会责任;实现充分就业;每个国民能够有权从社会获得救济,使自己的生活水平达到国民最低生活标准[8]。在这些理念的指导下,英国建立了世界上第一个“福利国家”。继英国之后,许多西欧发达国家纷纷实施社会福利政策,建设自己的“福利国家”。然而,20世纪 70年代,这些福利国家的社会保障不同程度地面临“社会福利危机”的重大考验,主要包括:以国家财政为支撑的无所不包的全民福利制度使政府财政不堪重负,面临着不断攀升的债务[9]。同时,高居不下的社会保障支出已经成为政府的沉重包袱,引起社会保障的信任危机;充分就业和扩大社会保障支出难以兼顾,使得以标榜充分就业和实行全民普遍的社会保障的福利国家模式自相矛盾[10];高福利、高补贴的社会保障制度导致不劳而获或少劳多得的现象日益突出,挫伤公民劳动的积极性,滋生新的不平等,使社会保障的效率受损。有学者就指出,福利国家“削弱了个人的进取和自立精神,并且在我们这个自由社会的基础上酝酿出某种一触即发的怨恨”[11];高福利模式下的高水平社会保障税使人们很难感觉到社会保障带给他们的好处,加重了雇主和雇员的负担;社会保障机构官僚化、机构臃肿、管理成本过高,而受保人申请待遇却手续繁杂,许多生活在社会保障保护范围之内的人,无法通过领取社会保障金迷雾般的程序,而被排斥在外[12];随着传统的国家“大包大揽”式社会保障面临的问题日益尖锐化,一向标榜“福利国家”具有无比优越性的社会保障日渐式微并走向衰落等②有研究指出,福利国家的失败与再分配紧密关联。再分配是一个浸透“社会公正”理念的过程。它的基础是在公民和组织间重新配置产权的各种政治权力。然而,当再分配性政策手段干预具体的市场过程或以具体的后果为目标时,这类干预活动的后果往往被低估。在 20世纪的后半期里,再分配在西方“福利民主制”中的重要性和影响力大大上升。这一膨胀给公共政策带来了诸多问题,包括:许多再分配的政治性方案没有起作用;再分配在福利接受者当中造成了“索取心理”;再分配加剧了穷人与富人之间的紧张关系;再分配削弱了引导经济主体并提供行动激励的市场信号机制;等等。[德]柯武刚、史漫飞:《制度经济学社会秩序与公共政策》,商务印书馆 2000年版,第 379—393页。。社会保障通过收入转移支付实现社会公平的价值理念经历了“福利国家危机”的严重挫折后,人们开始深刻反思社会保障存在的若干深层次问题及其在全球化背景下面临的新挑战,核心是全球化背景下社会保障的价值理念应当有一个积极的转型与重构。我们认为,面对全球化形势下的新风险,社会政策更多需要考虑预防和管理社会风险,社会政策的社会投资作用应被重新认识;同时,作为社会政策的核心组成部分,社会保障的价值理念应当从“国家福利”向“工作福利”积极转变。这是我们考察中国社会保险立法的最重要的国际背景。工作福利早在凯恩斯所倡导的充分就业和贝弗里奇提出的国民最低保障的理念中就有所体现。工作福利产生的社会背景是:一方面,在以往充分就业的条件下,人们可以通过雇主和雇员对社会保险的投入而有一个稳定的收入保障;但在新的社会背景下,人们生活在一个充满风险的社会里,就业日益不稳定,雇佣状况的不确定性意味着社会保险缴费与获得保障津贴的日渐脆弱。这就迫使人们主张工作福利的理念,强调通过努力工作为自己的生活和福利状况提供保障[13]。另一方面,根据福利国家以往由政府包揽的责任过大和承担的风险过多而个人几乎不承担什么责任和风险的弊病,各种改革方案都提出了个人在福利事务中的责任问题[14]。科尔奈认为,“福利国家的改革应该在首先确立个人自主性和责任感的新文化的基础上进行”[15]。当然,虽然改革的总趋势是要增强个人的自主权和责任心,反对和克服把责任都往社会和政府身上推的倾向,但是又不能放弃社会和政府应有的责任。处于转型时期的中国,应当汲取发达国家的深刻教训,社会保险立法应当以“科学发展观”为统率,积极倡导“工作福利”理念,就是要把享受福利保障与个人的工作贡献相结合,把解决劳动者后顾之忧的国家责任与劳动者的自主权和责任心相结合,重构以国家、单位和个人为责任主体的新型社会保险制度。

二、社会保险立法应当秉承的新理念

社会保险作为一种调节国民收入再分配、实现社会公平的最重要的社会政策,必然在我国未来的改革中彰显其特别重要的意义。面对社会保险制度改革广泛而深刻的新形势,社会保险立法首先需要先进的理念作支撑,并以此作为指导社会保险立法与社会保险制度建设的精神与灵魂。

(一)《社会保险法》是劳动者的权益法和福利法

“社会保险法就其性质而言,并不是社会保险管理法或社会保险行政法,而是社会保险权利保障法。这一法律直接的社会目的是保障劳动者的社会保险权利。”[16]纵观世界社会保险的立法史,我们不难看出:各国建立社会保险制度不仅由被动应对工人阶级的反抗变为主动解除劳动者的后顾之忧,而且增进了社会公平与促使劳动者福利增长的色彩。因此,社会保险法实质上是劳动者的权益法和福利法,立法中应当充分体现国家建立该制度的根本目的是确立全体劳动者的福利权益[17]。我国社会主义制度性质决定了社会保险立法的出发点和落脚点,都在于“不断提高人民日益增长的物质文化生活水平”,也就是社会保险立法应当贯彻关注人本身和人的需要的权利理念。譬如,社会保险立法经历了从主要为经济体制改革服务的效率观向公平正义的价值观的根本转变,就旗帜鲜明地体现了社会保险立法宗旨,突出维护劳动者的福利权益的先进理念。

在坚持社会保险法是劳动者的权益法和福利法的同时,必须澄清两种基本观念:一是“需要就是权利”的观念。社会保险作为劳动者的一项重要权利,既是现代经济社会发展的客观要求,也是社会公平价值在社会立法中的直接反映。同时,社会保险权作为劳动者基本人权的内容,主要体现在劳动者的生存权的保障上。生存权是人的自然权利,对于这种属于人的自然权利性质的社会保险权,突破了“权利与义务对等”的一般法律原则,人们拥有并享受这种权利,并不要求必须履行相应的义务,它完全有别于市场经济“按劳分配”的基本价值取向。人的基本需要,不仅成为社会保险权生成的正当性基础,而且也由此衍生出一系列社会保险特有的权利配置与权利消灭法律规则[18]。比如,“需要就是权利”理念产生了社会保险的强制性原则,产生了国家对社会保险负有不可推卸的责任等。二是“权利与义务相结合”的观念。社会保险立法在全球化视野中正经历着一场从“国家福利”向“工作福利”的重大转变,恰如其分地说明了社会保险立法在捍卫劳动者福利权益的同时,也必须贯彻增强个人在社会保险中的自主权和责任心的“权利与义务相结合”的新观念。实际上,“工作福利”催生了福利权利的重构,福利给付从公民权转向了一种契约性义务,而这种转变需要国家实施积极的就业政策作为支撑。从该意义上讲,“需要就是权利”仍然是有限的,它必须受到“权利与义务相结合”的合理限制。从我国社会保险制度改革的历史来看,“企业办社会”向“劳、资、政三方筹资”的根本转变,就是“权利与义务相结合”理念在社会保险立法中的鲜明体现。

(二)《社会保险法》应当坚持发展型社会保障理念

西方发达国家社会保险制度改革从“国家福利”向“工作福利”的根本转变为中国当前社会保险制度改革提出两个最严肃的问题:中国究竟需要一部什么样的《社会保险法》?有哪些问题需要《社会保险法》解决?回答第一个问题,首先需要厘清中国社会保险制度改革面临的新形势,即传统的社会保险所秉承的仅仅关注反贫困、保生存的理念已经不能适应现代社会中人们对安全感和幸福感的强烈诉求,而以国家“大包大揽”为典型特征的国家责任亦不能应对社会保险面临的新课题和新考验。回顾中国社会保险制度改革历史,我们必须重新审视和反思传统的社会保险观对国家经济的负面影响和对参保人的负激励作用,社会保险应当增强参保人的自助能力和动力,提供更多的竞争机会,在促进经济社会发展的同时促进人的全面发展,不断增强人们的安全感和幸福感。这当是中国社会保险制度改革应坚持的主线。

当我们清晰地认识到中国社会保险制度改革所面临的复杂形势后,重构中国社会保险制度改革的制度模式就不再那么困难了。从整体上看,中国社会保险制度的模式应当从消极、被动和防御型社会保险模式向积极、主动和进取型社会保险模式转变;中国社会保险制度改革的中心任务是建立一种既符合世界趋势,又适应中国国情,彰显公平正义,促进人的全面发展与社会和谐的发展型社会保险制度。发展型社会保险的根本涵义是:一方面,社会保险首先应当促进人的全面发展。即是说,社会保险应当“以人为本”,把促进人的全面发展置于基础和首要位置,实现从保障人的基本权利向促进人的全面发展的根本转变,把保障人权与满足人的发展需要全面纳入社会保险各项制度的考虑和设计。另一方面,社会保险还要积极回应现实社会发展的客观需要,为经济社会的可持续发展提供足够的激励和动力,而不是简单地解决经济社会发展所带来的各种问题。同时,发展型社会保险需要广泛参与,尤其是参保人的积极参与。这不仅是因为人们自立观念与权利意识的崛起,也是因为发展型社会保险必须始终立足于权利本身,还权于民。发展型社会保险的整体架构为:以促进就业和发展人力资源为中心,全面建构有中国特色的社会保险制度体系。这里,我们把促进就业作为社会保险新结构的核心内容,绝不是要把社会保险与促进就业两种社会政策对立起来,而是在社会保险全球性危机与中国就业问题日益严峻的情况下,致力于在社会保险与促进就业之间建立一种全新的互动机制与合作关系,构建以促进就业为中心任务的社会保险新结构,破解社会保险面临的各种僵局和就业难题,实现社会保险制度改革与促进就业两者又快又好地协调发展[19]。

(三)《社会保险法》应当树立正确的公平与效率观

西方发达国家社会保险制度改革实践无不说明:公平与效率的关系是社会保险制度改革的“轴心关系”。在我们解决经济社会发展失衡问题、构建和谐社会的过程中,以公平正义为核心价值观的社会政策的重要性日益凸现。同时,社会政策的意义还不止于此,它还是形成社会凝聚力的一块基石。如果说社会保险立法已经从主要为经济体制改革服务的效率观向公平正义的价值观转变,那么,《社会保险法》就应当把这种转变予以确认和表达。公平与效率是一个问题的两个方面,公平原则一般体现在两个方面:一是社会保险的覆盖面;二是社会保险基金的给付和具体纠纷的处理上应当遵循的基本原则。就前者而言,《社会保险法》的相关规定仍显得不成熟,集中体现在以下两个方面:一是最迫切需要社会保险的农民还没有被这一民生法所覆盖,《社会保险法》第二十条、二十四条只是原则性地规定了“国家建立和完善新型农村社会养老保险制度”以及“国家建立和完善新型农村合作医疗制度”。“民不患寡,而患不均”,从社会保险立法入手,实现城乡平等保障上的“破冰”,当是较为现实的选择。二是《社会保险法》仍沿用以身份、职业为导向的分类标准,对公务员和参照公务员管理的工作人员有过度保障之嫌。“一种职业,一种制度,一种法律”,不但未能促进社会平等,反而可能扩大社会不平等。社会保险只有从以职业为划分标准的个别性制度逐渐转变为全民性、普惠性的制度安排,方符合宪法有关平等权的规定[20]。在社会保险“扩面”问题上,人们担心更多的是全民社会保险会加重政府的财政负担,会对经济发展造成不可估量的危害。这里有一个认识误区:即“社会保险应当与经济水平相适应”本无问题,但却被人们误解了。回溯我国社会保险制度改革历程,“社会保险水平与我国经济社会发展水平相一致”是一个一直被坚持和贯彻的立法指导思想。它直接产生了“保基本”的社会保险立法理念。“保基本”主要是针对我国公费医疗过高而“体制外”的人员却无医疗保障的两个极端而提出的改革指导方针,但它不能推而广之,适用于其他所有社会保险项目,甚至成为社会保险法的立法指导思想。需要指出的是,社会保险制度作为社会保障体系的核心和支柱,是劳动者福利权益的基本保障依据。我们不能希望等国家富裕后再建立健全社会保险制度,因为任何国家的钱总是有限的。一个国家建立合理科学的社会保险制度与这个国家是否有经济负担能力是没有关系的。判断社会保险水平是否合理,应当看有限的社会保险资源是否被有效地配置给那些最需要保障的人们。因此,“社会保险水平与我国经济社会发展水平相一致”不能被简单化,更不能让中国社会保障事业停留在“慈善的侏儒”阶段。经济学家早就说过,发展中国家不必等着经济发展起来以后再关注人们所享有的社会保障的自由。即便是经济发展状况不好,收入水平不高,仍然可以通过一些社会服务项目提高人们的生活水平。尽管法律制度内没有免费的好处,一切有价值的东西都是有限的,但对包括社会保险在内的公共资源的合理配置,是民众对政府作为的最大期待。社会保险依据的是大数法则,是参保人共同参与、共同缴费(包括雇主分担缴费义务与政府财政支持)、共担风险的互助机制。历史反复证明:社会保障权得以较好保证的国家并不是 GDP增长最快的国家,也不是经济实力最强的国家。“在稀缺性成为主要制约的条件下,应坚持所有新的法律方法都必须通过社会资源配置的某些改善来弥补其所引发的代价。”[21]从根本上讲,必须从个人福祉的角度来分析社会政策。这并不仅仅,甚至也不主要取决于个人的钱财[22]。即是说,国家对经济和生活资源的调配以及对社会保障支出的分配都不是取决于经济发展水平的快慢与高低,而是取决于国家如何公平合理地配置公共资源和公共产品,并取决于国家是否把有限的资源配置给了那些最需要的个人和群体。如果真是因为经济上的负担成为社会保险实现公平价值的障碍,那么,我们就应当检讨国家财政支出的正当性与合理性问题。可喜的是,《社会保险法》对适用范围的规定使社会保险的公平理念向前“迈了一小步”。《社会保险法》第三条规定:“社会保险制度坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续的方针,社会保险水平应当与经济社会发展水平相适应。”“广覆盖”与西方发达国家改革所坚持的福利普遍性原则都体现了社会保险应有的公平理念,而“多层次”则体现了社会保险应有的效率理念。就后者而言,公平原则要求社会保险体系中的每一个成员承受的负担与其自身的经济状况保持一致;而相同社会经济区域条件下的投保人所获得的基本保障也应当是相同的,不论其最初缴纳的保险费是多少。在出现社会保险纠纷时,应以公平原则作为处理事务的指导精神[23]。

正确处理公平与效率的关系,目前迫切需要达成的共识是:一方面,经济发展水平对社会保险影响重大,但绝非唯一因素,任何国家社会保险制度的确立,都必然受到政治、经济、文化甚至观念的影响。从保障社会保险权的角度来看,任何国家都是不够的。我们还没听说哪一个国家真正能够满足人们对社会福利增长的需求。我们只能说,人们对社会福利增长的需求是无限的,国家的责任应当是不断增进人们的福利:首先是让人们有安全感,其次是让人们有幸福感。这就是为什么现代社会保险正经历着从仅仅关注反贫困、保生存的防御和被动保障观向注重维持生活水平质量、增加个人安全感的进取和发展保障观转变的根本原因。另一方面,我们强调社会保险需要公平理念,并不是要否定效率。应当说,从社会保险的本质出发,社会保险恰恰是公平的象征,它的效率只能来自公平,是公平里面出效率,而且在社会保险中讲效率的根本目的也是为了更加公平。因此,社会保险视野中的公平与效率的关系是目标与手段的基本关系,社会保险中的效率是有条件的而不是无条件的,目标与手段的基本关系千万不能本末倒置。

(四)《社会保险法》应当强化政府的角色与义务

政府在社会保险中应扮演什么角色以及如何扮演,是社会政策领域的一个根本问题,无论如何处理,都会产生全局性的影响。回顾中国社会保险制度 30年改革历史,我们大致可以作如下两个方面的归结:一方面,中国经济体制改革基本上是一个政府逐步放权于市场的过程,在这个过程中,社会保险制度改革也经历了一个政府职能转变甚至演变为政府退出的过程;另一方面,大多数有关社会政策和社会保险的概念和理论主要来自西方,中国社会保险制度建设与社会保险立法过程中的一些主导思想,基本上都来自西方经典著作或这一时期他们的改革理论和经验。同时,在考虑社会保险制度的改革时,我们被和西方国家起始状况表面上的共同性蒙蔽了眼睛。我们的城市改革是一个从社会主义“大锅饭”的全民福利基础出发,西方很多发达国家则是在福利国家“全民福利”的基础上进行改革,很多问题具有表面上的共同性,这使我们把他们要改革的问题当成了我们必须避免的问题[24]。因此,强化政府在社会保险中的角色与义务,首先应当正确区分西方发达国家与中国两种不同的语境,集中体现在两个层面:一是社会保险制度改革所处的历史阶段不同。纵观世界社会保险发展历程,我们不难发现,社会保险是在资本主义发展到一定阶段的历史产物,是工业化与资本主义生产方式的必然结果。社会保险的主要目的是保护雇佣工人的生存权利并解决其生存危机,化解社会矛盾,维护资本主义统治地位。处于转型时期中国的社会保险制度改革,则是实现社会公平正义、促进人的全面发展与社会和谐的一项重要社会政策。因此,我们不能被动地用西方发达国家的经验来处理中国的问题,而应始终立足于中国国情,始终把握社会主义制度的本质要求与社会主义现代化进程中广大人民的各种利益诉求。这就要求我们要通过社会保险制度重构社会公共资源与财政分配体系,把社会保险作为实现社会公平与和谐的重要“推手”。在这种理念指导下,我们就不难理解为什么要强调政府在社会保险中的角色与义务这个事关社会保险制度改革成败与发展方向的大问题。二是社会保险制度改革所遵循的路径不同。西方发达国家社会保险正经历着从“国家福利”向“工作福利”的根本转变,中国则是从残缺型和基础型社会保险向完整型和发展型社会保险的根本转变。西方福利国家社会保险制度改革是在资本主义已经有相当积累的基础上进行的,改革的直接动因是过度的社会福利造成了一系列社会问题,转而强调个人在社会保险中的自主权和责任心。中国社会保险制度改革是伴随着经济体制改革而逐步发展的,面临比西方发达国家更加复杂的因素和环境,改革的一个重要任务是重构政府与市场在社会保险中的关系,不断增大广大劳动者的福利权益。这就要求政府在社会保险中应当更加积极主动,不断建立健全社会保险体系,提升社会保险水平。清晰地认识西方发达国家和中国社会保险所处的不同历史阶段和社会保险制度改革所遵循的不同路径,是正确判断政府在社会保险制度改革中应有角色与义务的关键。

同时,我们强调政府在社会保险制度改革中的角色与义务,还与中国社会保险制度改革的实践密不可分。总结中国社会保险制度改革 30年的实践,一个最值得检讨的不足或教训就是政府责任还没有完整地构建起来,主要包括:一是历史责任与现实责任不清晰。《社会保险法》第十三条第一款只是原则性地规定“国有企业、事业单位职工参加基本养老保险前,视同缴费年限期间应当缴纳的基本养老保险费由政府承担”,但对于如何准确测算旧制度下对中老年职工的养老金责任以及如何准确测算新制度的未来负担水准等实质问题却持回避态度。二是政府财政对社会保险应当承担的责任模糊。其应承担的雇主缴费责任因机关事业单位养老保险改革不同步而未履行,其应承担的因制度转轨而出现的中老年职工养老金历史欠账亦未有明晰的测量与合理的承担责任规划,其应承担的确保社会保险运行的公共财政责任还未能全部承担,如社会保险信息系统建设严重滞后的格局就构成了该制度良好运行的重大制约因素。三是中央政府与地方政府的责任含混不清。《社会保险法》第五条只是原则性地规定了“县级以上人民政府对社会保险事业给予必要的经费支持”,缺乏明确、合理的责任分担依据。四是用人单位、劳动者、政府三方之间的责任分担缺乏正常的标准。各地责任分担比重及缴费费率差异较大,客观上对经济社会发展所需要的公平环境造成了损害[25]。

强化政府在社会保险中的角色与义务,首先要树立社会保险的国家责任观念。社会保险是一项事关基本民生的重大制度安排,反思中国改革开放 30年的历史,我们正面临有目共睹的“有增长无发展”的陷阱,短短的 30年过后,中国社会的贫富差距几乎接近警戒线,相当一部分社会成员未能分享到经济社会发展的成果。这种社会分化的局面对社会凝聚力以及社会稳定的冲击之大,远远超出我们的想象;若不慎重解决,我们将付出昂贵的社会代价。面对社会保险制度改革的新形势、新课题和新考验,政府应有的姿态是:既要积极主动地参与到社会保险中来,而不能仅仅把自己定位在一个辅助、次要和被动的位置;又必须与社会保险保持适当的距离。政府必须在社会保险中发挥主导作用。政府的主导作用必须基于这样一种认识,即只有政府承担起为社会成员提供社会福利的责任,才能最终建立一种能够使人民的生活随着经济的发展而更有保障的利益共享机制[26]。同时,政府主导作用的一个具体表现是承担起社会福利的投资主体角色,即政府要确立其在社会保险中的前沿位置,从社会保险的后方走向前台。譬如,在社会保险金的分担中,社会保险的社会属性决定了三方筹资机制。尽管世界各国社会保险模式不尽相同,但三方负担的方式是最符合社会保险的特点和实践要求的一种模式。另外,从世界各国社会保障制度改革的历史长河中,我们注意到这样一个趋势:随着改革的不断深入,政府越来越重视其在社会保险制度中的角色重构。一方面,政府在社会保险方面的直接参与作用逐步减少,而将重点放在对社会保险的法律保证、制度规范和监督指导上;另一方面,政府从社会保险中剥离出来的那部分再分配功能已经逐步由社会救助计划承担,其结果是大大加强了政府通过社会救助计划对公民提供最基本的社会保障的责任。这意味着社会救助制度与社会保险制度改革的方向是不同的,在将市场竞争原则和私营机构参与引入社会保险领域的过程中,政府的职能调整和工作重心也随之发生变化[27]。应当看到,社会保险制度改革必须置身于整个社会保障制度体系,统筹安排各个社会保障项目的恰当角色,合理运用各个社会保障项目的作用机制,整合社会保障体系的各项资源,最大化发挥其应有的积极效用。立足于福利国家的深刻教训和我国经济社会发展的实际水平,并考虑到社会保险与其所承载的以促进就业为代表的新的价值功能之间的协调发展,在强调政府角色与义务的同时,也要防止“早熟的福利国家”[28],即应当让社会保险与国家财政保持适当的距离。当然,这并不意味着为政府推卸责任又找了一个美丽的借口。关键是如何把握好政府介入社会保险的度,也就是如何处理好公平与效率的关系。

其次要建立健全政府在社会保险中的责任制度体系。社会保险强调责任分担,劳、资、政三方共同参与并按比例分担一定责任是世界各国社会保险制度的通行规则。政府在社会保险中事实上承担着财政支持、行政监督和公共服务等三种主要责任。其中:政府的财政责任又包括两个方面:一是作为雇主为其工作人员参加社会保险承担缴费义务;二是作为政府采取补贴社会保险支出或者分担社会保险缴费,以及提供管理及运行经费等方式来承担公共财政惠及全民的责任[29]。从国际范围来看,据官方数据显示:以 2006年社会保障性支出占国家财政支出总额的比例为例,挪威为 52.25%,瑞典为 44.14%,法国为 39.39%,德国为 39.17%,英国为 27.40%,日本为 25.65%,美国为 20.55%,我国仅为10.87%。在建设和谐社会、统筹城乡发展、以城带乡、以工促农等执政理念的指导下,强化政府对以社会保险为支柱的社会保障的投入,是非常必要的。目前,我国理论界比较认可及实践中通常的做法是政府补贴社会保险支出 (即“托底政策”)①《社会保险法》对“托底政策”采取了保留态度。相关规定包括:第五条第二款规定:“国家多渠道筹集社会保险资金。县级以上人民政府应当对社会保险事业给予必要的经费支持。”第十一条第二款规定:“基本养老保险基金由用人单位和个人缴费以及政府补贴等组成。”第十三条第二款规定:“基本养老保险基金出现支付不足时,政府给予补贴。”第二十五条第二、三款规定:“城镇居民基本医疗保险实行个人缴费和政府补贴相结合。”“享受最低生活保障的人、丧失劳动能力的残疾人、低收入家庭六十周岁以上的老年人和未成年人等所需个人缴费部分,由政府给予补贴。”第六十五条规定:“社会保险基金通过预算实现收支平衡。县级以上人民政府在社会保险基金出现支付不足时,给予补贴。”。但也应当看到,我国社会保险制度改革的历史阶段性和价值取向决定了政府在社会保险中的“托底政策”是远远不够的,必须依法明确政府分担社会保险缴费的比例责任。《社会保险法》对此没有明确规定,不能不说是一个立法上的疏忽。另外,政府还应当积极关注非正规就业群体的社会保险问题。非正规就业是我国近年来出现的一种新的重要就业形式,是指在劳动者时间、收入报酬、工作场地、社会保险、劳动关系等几方面 (至少是一方面)不同于建立在工业化和现代工厂制度基础上的、传统的主流就业方式的各种就业形式的总称[30]。目前,我国非正规就业人员主要由进城务工的农村居民、城市国有企业和集体企业的下岗失业人员构成。据调查统计显示,我国非正规就业人员的规模约为 9000万[31]。非正规就业人员在社会保险方面面临的一个棘手问题是,养老保险新政策实施后,参保人员缴费负担加重,断保的风险可能加大。按照国务院[2005]38号文件《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》统一参保缴费政策后,多数地区除费率有所提高外,缴费基数也大幅上升,加大了参保人员负担。以北京市为例:如按国务院 38号文件 20%的社会平均工资缴费,以北京市 2005年 32808元的社会平均工资计算,则每月需要缴纳的养老保险费为 548元,比原来的 127元增加了 421元,是原来的 4.3倍。这样的缴费负担,一方面,原来按最低档参加养老保险的灵活就业人员(占该市灵活就业参保者的53%)肯定承担不起,因而一半以上的低收入非正规就业参保人员将面临断保的风险;另一方面,尚未参加养老保险的非正规就业人员因本人及家庭窘迫的收入和生活状况,将难以跨越统一后的制度门槛[32]。如何解决大量非正规就业人员在制度转换过程中的社会保险问题,是政府面临的又一现实问题。就社会保险制度建设与社会保险立法而言,我们认为,政府既要激励有能力的非正规就业人员参加社会保险,强制用人单位切实履行缴费义务,也要容忍无确定雇主又无缴费能力的低收入非正规就业者不参加社会保险,他们的基本保障问题应由国家普遍性的非缴费型福利制度来“兜底”解决。关于这一点,《社会保险法》既有突破,也存不足。突破之处在于《社会保险法》第五条第三款规定的国家通过税收优惠政策支持社会保险事业。不足之处在于《社会保险法》忽略了以单向性给付为特质的社会救助制度对社会保险的必要补充作用以及社会保险与社会救助制度如何衔接等重要问题。

最后还要求政府切实解决好制度转轨过程中的历史遗留问题和新问题。社会保险制度改革产生的历史遗留问题和改革成本的分担问题,实际上是新旧两种模式转换中的问题。自新中国成立以来到改革前的社会保险制度,其显著特征是社会保险基金无积累、保险项目无统筹和保险待遇与个人缴费无关联。在新的社会保险统筹制度下,用人单位将原来由自己承担的对劳动者的社会保险责任通过缴费义务交还给社会。从表面上看,这种从“单位办社会”到“社会办保险”的转化似乎对劳动者没有什么影响,但从整个制度成本的角度来看,用人单位履行缴费义务,仅仅是对处于劳动阶段的劳动者在改革后的基金积累。从劳动者个人权利的正当性来看,劳动者在改革前没有社会保险基金积累的劳动年限在改革后必须得到承认,这就必然产生由谁来承担这种新旧制度转换而导致的改革成本的问题。同时,按照《中华人民共和国劳动合同法》的规定以及我国社会保险制度改革的目标,事业单位的社会保险正逐步纳入社会保险统筹体系,进城务工的农村居民的社会保险与统筹也被提上议程,他们都面临与国有企业中老年职工养老保险类似的问题。如果《社会保险法》无视这些重大的社会变化,无视制度转轨过程中大量的社会成本,或者武断地将改革形成的成本加诸现在的缴费主体,简单奉行“以支定收”的原则,那么,我们的社会就会失去最起码的公平与正义。关键问题是,这些改革的成本由谁来承担呢?答案是显而易见的,政府必须成为改革成本的消化者。道理非常简单:在我国长期奉行的“先建设,后享受”的发展理念指导下,“低工资、低消费”模式使劳动者创造的财富过多地由国家取走,主要被用于经济领域的投资与发展。劳动者的工资中,除了本人及其供养的家庭人口基本生存需要之外,再也无法承载社会保险的缴费义务,用人单位应当用于劳动者社会保险基金积累的费用,也被国家以建设和发展的名义取走。因此,国家才是社会保险制度改革的利益相对人,国家承担社会保险制度改革的成本,是理所当然的[33]。值得注意的是,《社会保险法》第十三条第一款规定:“国有企业、事业单位职工参加基本养老保险前,视同缴费年限期间应当缴纳的基本养老保险费由政府承担。”它虽然体现了政府对社会保险事业的支持和政府对新旧制度转轨所形成的改革成本的关注,但是,这种支持和关注仍然是不够的。有两个问题需要《社会保险法》彻底解决:一是政府对中老年职工养老金的历史欠账应当做出明确的测量与合理的承担责任规划;二是加大对事业单位职工、进城务工的农村居民等群体的社会保险统筹的制度化建设。

(五)《社会保险法》应当促进劳动者公平分享改革发展成果

社会保险是事关基本民生的重大制度安排,是一项实现社会公平正义的基本社会政策。社会主义制度的性质决定了我们一切工作的出发点和落脚点都在于“不断提高人民日益增长的物质文化生活水平”,而以“执政为民”、“和谐社会”、“以人为本”等为代表的执政新理念则把各项改革的核心价值观推向了极致。社会保险制度改革也不例外。从根本上讲,社会保险制度改革不仅要解决该制度本身所面临的各种问题,也要解决社会保险在新的历史条件下如何更好为经济社会发展服务的问题,更要解决人们如何在现代社会中全面发展与自由的问题,最终致力于实现人的全面发展与社会和谐可持续发展的良性互动。

当前,社会保险制度改革已经步入深水区,遇到了一些困难和障碍,甚至在 GDP不断增长的情况下,人们对社会保险制度改革所持的不满情绪和怀疑态度还比较普遍。问题并非出在改革本身,而在于我们的改革是否坚持了符合民意的理念,是否满足了广大人民的合法利益诉求。必须强调的是,作为一项涉及基本民生的重大制度的改革,如果缺乏民意的坚定支持,或者出现偏差,改革的成果可能被葬送,而且,在这个阶段任何激烈的冲突都会带来难以想象的后果。因此,社会保险立法必须始终关注民意,通过多种途径和办法,使社会保险成为全体劳动者共享改革发展成果的一个重要途径。这当是《社会保险法》应有的历史责任。

三、社会保险立法应当承载新的历史使命

如果说先进的理念是社会保险立法的精神和灵魂,那么,要把这些精神和灵魂贯穿于具体的立法规定和制度设计,实现社会保险立法从理念到制度、从应然到实然的根本转化,就必须有一种清晰的立法目标做指导。因此,在厘定社会保险立法理念的基础上,继续探讨社会保险的立法目标和历史使命,就不再是一个纯粹的理论研究范式,更是一个事关社会保险立法如何实践并如何为社会服务的重大现实问题。整体而言,《社会保险法》应当承载的历史使命是一个有机体系,其主要包括:

(一)《社会保险法》应当解除劳动者的后顾之忧,增进其福利

解除劳动者的后顾之忧并增进其福利,是社会保险法的核心价值观和宗旨。社会保险制度自诞生之日起,就承载着维护劳动者基本权利的核心功能。纵观世界社会保险发展历史,我们可以发现这样一种现象,即凡是社会保险制度健全的国家,劳动者的诸多后顾之忧都得到了有效解除,劳资关系也必定由相互对立走向妥协与合作,社会因此步入和谐;凡是想获得健康、持续、文明发展的国家或地区,都必定高度重视社会保险制度的建设[34]。中国社会保险制度建设与社会保险立法,也应当把解除劳动者的后顾之忧作为最基本的立法宗旨;同时,伴随着经济社会的不断发展,作为实现社会公平正义的一种重要社会政策,社会保险立法还应当不断增进劳动者的福利,逐步实现从维护基本权利到提升劳动者生活质量的根本转变。这要求社会保险立法在目标定位、保险项目、保险水平和保险权益救济等方面做出全面、细致、可行的规定,使社会保险法能够真正促进劳动者福利权益的发展。关于这一点,《社会保险法》开宗明义地规定了其立法宗旨。《社会保险法》第一条规定:“为了规范社会保险关系,维护公民参加社会保险和享受社会保险待遇的合法权益,使公民共享发展成果,促进社会和谐稳定,根据宪法,制定本法。”现在的问题是,如何把这个立法目标恰如其分地体现在各项制度与规定中,这是《社会保险法》需要不断完善的实质问题。

(二)《社会保险法》应当以人为本,促进人的全面发展与自由

以人为本并促进人的全面发展与自由,是社会保险法的基石。如果说社会保险法要实现其保障劳动者福利权益的核心价值观和宗旨,那么,以人为本并促进人的全面发展与自由,则是社会保险法实现这个核心价值观和宗旨的基石。就像满足人的发展需要是包括经济发展在内的所有社会发展的本源一样,社会保险制度建设与社会保险立法也要确立这一最基本也是最重要的目标。现代福利国家强调要保证每一个公民最低标准的收入、营养、保健、教育和住房,认为公民享受这些服务是属于公民的基本权利而不是接受施舍。我国早在 1954年公布的第一部《中华人民共和国宪法》中就确认了享有社会保障权是公民的基本权利。无论是西方发达国家的普遍福利性原则,还是我国近年来在社会保险制度改革中强调的广覆盖原则,都体现了以人为本的精神。在新的历史背景下,以人为本是“科学发展观”的本质要求,是“科学发展观”在社会保险法中的贯彻和落实。以人为本对社会保险法的根本要求是:社会保险法不仅要确认劳动者享有的社会保险和福利权益,而且要把保障劳动者各种福利权益的理念根植于具体的制度设计;不仅要积极满足劳动者的各种福利需要,而且要把促进人的全面发展和自由与权利保障有机结合起来。现代社会最强劲的潮流是对个人成就与自我价值实现的追求。那些始终处于选择、决定和自我塑造过程中的个体,他们渴望成为自己生活的主人,成为自我认同的建构者,享受私人空间的自由,这是我们这个时代的核心特征。在中国社会转型时期,随着人们个体意识、自主观念和权利意识的不断崛起和强化,传统的社会保险也必须有一个重大的转型,首先是制度目标与历史使命的转型,即社会保险法应当以人为本,旨在增强参保人的自助能力、动力和竞争能力,促进人的全面发展与自由。同时,在这种目标与使命的指引下,检视社会保险制度建设与社会保险立法是非常必要的。譬如,《社会保险法》所坚持的“广覆盖”原则就值得认真反思。换句话说,“广覆盖”真的能体现以人为本的精神吗?以我国计划经济体制为基础建立起来的社会保险制度,一直以“劳动”为权利的基础,伴随着新的社会保障理念的诞生,在公平正义核心价值观的指引下,现代社会保险不宜再全部与“劳动”挂钩,建立覆盖全民的特定项目的社会保险体系势在必行。实际上,“广覆盖”仅仅是我国社会保险制度改革过程中为尽快将未纳入统筹范围的群体纳入而确立的方针,带有明显的过渡性质,不能作为具有突出稳定性特征的社会保险法的方针。因此,《社会保险法》应有的姿态是:不要盲目地坚持“广覆盖”原则,而应认真思考建立惠及全民社会保险体系的项目与制度本身的现实问题。

(三)《社会保险法》应当有利于促进就业

促进就业是社会保险法在新的历史背景下肩负的又一历史使命,是实现社会保险法的核心价值观和宗旨的根本途径。现代社会保险理念认为,面对社会保险制度改革过程中财政危机与福利水平之间的深刻冲突、充分就业与扩大社会保险支出难以兼顾,以及高福利高补贴社会保险导致不劳而获或少劳多获的现象日益突出等被动局面,社会保险制度改革应当建立一种发展型社会保险模式,发展型社会保险应当以促进就业为中心。一般认为,就业是人们生活的核心,是人们融入社会、实现自我以及为后代带来希望的基本手段;就业是民生之本,是安邦之策。近年来,大多数欧美国家对失业者从提供“被动的”收入保障转向帮助他们尽快获得“像样的工作”[35]。就对受助者的要求而言,以就业为核心的社会政策也是“第三条道路”所主张的权利与责任结合的实践①“第三条道路”在社会福利方面的主要观点之一是认为福利国家造成权利与责任脱钩,因此主张社会政策要体现责任与权利共存。A.Giddens.The ThirdW ay.Cambridge:Po lity Press,1998.。该主张认为,公民有获得政府帮助的权利,但必须承担相应的责任,即参加工作。每个公民在享受福利的同时,要尽到社会责任,通过参与经济社会活动与就业、纳税、贡献等多种途径来履行自己的责任。在社会福利向“工作福利”转变的过程中,很多欧美国家都对社会政策进行了调整,其中一个主要内容就是激励受助者回归工作岗位[36]。在我国社会转型时期,经济的高速增长并未带来就业的高增长,当 GDP不断飞涨的时候,中国却因为就业问题成了“睡不着”的国家。可以说,无论我们怎样重视就业问题,都不过分。当建立以促进就业为中心任务的发展型社会保险模式成为时代主旋律的时候,社会保险法就必须承载一个新的历史使命即必须有利于促进就业。为了达成这一历史使命,社会保险法必须注意以下三个基本问题:

一是社会保险法的覆盖面应当充分兼顾劳动者就业问题。如上文所述,“广覆盖”仅仅是一种带有过渡性质的改革方案,它不能替代具有特定项目并覆盖全民的社会保险体系。政策与制度的着力点应在于:我们需要认真研究建立全民社会保险体系的项目与制度本身的问题,在对社会保险项目科学分类的基础上,优先考虑哪些保险项目应当首先纳入全民社会保险体系的问题。比较而言,由选择性制度安排到普惠性制度,由受雇劳动者到自由职业者和自我雇佣者等,是各国社会保险制度发展的必然趋势。同时,在各国社会保险制度建设过程中,社会保险制度的覆盖面并非一开始就是针对全体劳动者的普惠性制度安排,而有一个逐步扩大的渐进过程。同时,鉴于《劳动合同法》对劳动用工的深刻影响,社会保险法必须扮演好化解各种矛盾的积极角色。进一步讲,在认识并处理社会保险与就业的关系上,我们需要达成这样一种共识:发展型社会保险只能促进就业,而不是阻碍就业;发展型社会保险对促进就业的基本功能就像“大禹治水”一样,只能疏通,不能阻止。譬如,社会保险法必须充分考虑中小企业的承受能力。据调查显示:改革后企业承担的社会保险负担依然较重①以上海城镇社会保险为例,用人单位缴费率为 37%,劳动者缴费率为 11%,两者合计为 48%。刘金祥:“我国社会保险立法的前车之鉴”,载《中国社会法学研究会2008年年会论文集》,第 533页。就我国经济社会发展水平而言,这已经是一个很高的要求了,它直接影响了用人单位招工的积极性和用工策略,最终是更多的劳动者被挡在用人单位招工的“大门”之外。这时候,真正被剥夺的是广大劳动者,他们不仅丧失了就业机会,而且丧失了通过社会保险共享改革发展成果的机会。。这也是为什么很多企业不愿意甚至害怕与劳动者签订劳动合同的症结所在。必须指出的是,中国的就业格局已经发生了巨大变化,非公有制经济成为吸纳劳动力的主要阵地。大量劳动者以灵活方式就业,传统的以单位为载体的社会保险体系已经不能适应这种分散化、流动性很强的就业格局。《社会保险法》将为数众多的非公有制经济的从业人员和灵活就业人员纳入社会保险覆盖范围,同时还应充分考虑中小企业的承受能力,不宜和其他企业适用同等的法律,应该允许国务院或各地作出适当的灵活安排。改革思路是:国家在对中小企业社会保险豁免或优惠的内容上既要考虑其特殊需求以及遵守现有制度的能力和现实可能性,减轻中小企业的负担,又要考虑如何保护被豁免企业职工的基本权利,不能因为中小企业的义务豁免而使其职工失去基本的保障[37]。

二是社会保险的水平应当有利于促进就业。毋庸置疑,社会保险水平首先应符合公平正义的基本要求,而不能扩大贫富差距。在社会保险与促进就业关系的范畴中,社会保险水平的确立还取决于就业政策的能动性和制度目标。我们已经注意到,积极的就业政策不仅要解决失业问题,还要促进人的全面发展,不断提升社会成员的福利水平。进而,积极的就业政策对社会保险的水平提出了新的要求:一方面,社会保险水平在与经济社会水平保持一致的基础上,能够促进社会成员的福利增长,使全体国民公平分享改革发展成果。更为重要的是,如果适当提高社会保险水平,则可以降低民众对就业的依赖,为就业“减压”。另一方面,社会保险水平的确立还必须为积极就业政策的有效实施留有余地,避免因为社会保险水平过高而减损了积极就业政策应有的制度效能[38]。比如,美国近期对失业保险金补偿的标准做了专门研究,总体趋势认为对失业人员的保障水平不宜过高,一个重要原因在于要从更广泛的视角思考失业问题,把社会保障与解决失业问题统筹谋划,从制度上避免不愿工作而躺在国家福利政策上度日的弊端[39]。当然,调整社会保险水平并不是全面降低保障标准,而是要在区分不同社会保险项目的基础上,根据轻重缓急,建立多形式、多层次的社会保险制度。同时,在发展中国家普遍提高社会保障水平的情况下,降低社会保险水平是改革中最为敏感的一个问题。主要原因是,让国民接受那种一方受益而另一方受损的妥协策略是很不容易的,而选择一种不让任何人的利益受损的方案几乎不可能。因此,在社会保险水平的改革和调整中,必然有一个“软着陆”的渐进过程。

三是社会保险金的支付条件和方式应当有利于促进就业。现代社会保险观认为,社会保险不仅要承载保障人的经济功能,也必须担负投资资源与发展人的社会功能。在失业率居高不下的情形下,为了促进人的全面发展,从根本上破解就业难题,各国普遍实施严格享受失业保险待遇的条件和程序,使失业人员向岗位回归。同时,社会保险制度建设与社会保险立法应当对人性的复杂性有合理的预设,即建立有效的激励机制,避免“搭便车”(free-rider p roblem)现象②“搭便车”理论的中心论点是:公共物品一旦存在,每个社会成员不管是否对该物品做过贡献,都能享受该物品带来的好处。公共物品的这一特性决定了,当一群理性的人聚在一起想为获取某一公共物品而努力奋斗时,其中的每一个人都可能想让别人去为达到该目标而努力,而自己则坐享其成。这样一来,就会形成所谓的搭便车困境。See O lson,M ancur.1966.The Logic of Co llective A ction.M ass.:Cam bridge University Press.,重新审视社会保险资金的管理与投向,更加注重社会保险资金在发展人的方面的有效性。譬如,改革社会保险资金的融资方式,把它用在促进就业和人力资源的开发上,而不是单纯为了追求经济效益而把社会保险资金资本化。值得一提的是,对失业人员进行培训是促进就业的最有效途径,各国失业保险为了实现就业目标,几乎无一例外地将职业培训作为失业保险工作和失业保险金投放的重点。即是说,社会保险基金的投向应该更加接近保险和服务的对象,应当向提升国民的就业技能与职业能力转移和倾斜,而不应局限于像撒胡椒面似的增加少量投入,或者把社会保险仍然局限于低水平层面。所有这些重大的变化,都是我国社会保险立法应当积极关注的,《社会保险法》也应当深入思考如何促进就业这一根本问题。

(四)《社会保险法》应当有利于构建和谐劳资关系

促进和谐劳资关系的建设,是社会保险法肩负的最现实的历史使命。从资本主义的发展史来看,劳资利益分歧与冲突始终是存在的。在劳资利益格局严重失衡的情形下,劳动者只要年老、疾病、工伤时就会丧失收入来源,面临生存危机。通过建立社会保险制度,雇主必须承担起为劳动者参加各种社会保险缴费的法定义务,劳动者则可以通过参加社会保险来实现自己的权益。这种制度安排实际上兼顾了劳资双方各自的利益诉求,在一定程度上平衡了劳资双方的利益,使劳资双方由对立走向妥协与合作,进而促进劳资关系走向和谐。在新的历史背景下,劳资关系面临更加复杂的环境和利益冲突,发轫于调节劳资矛盾的社会保险法肩负着更为艰巨的历史重任。同时,社会保险制度建设与社会保险立法应当注意以下两点:一方面,摈弃“重资本、轻劳权”的旧思维,决不能以牺牲劳动者合法利益来换取经济的发展。也就是说,社会保险法应当对新时期劳动者的利益诉求给予积极的回应,并使其制度化和法制化。另一方面,以“科学发展观”为指导,坚持统筹与协调,不能不切实际地加重用人单位的负担,置用人单位正当利益于不顾,把用人单位推向改革的极端。换句话说,我们现在强调保护劳动者利益,是对改革开放 30年来发展道路的反思和经济自觉的结果,我们不可能希望一部社会保险法就能够解决劳动者的所有问题。恰恰相反,社会保险制度改革和社会保险立法必然有一个循序渐进的过程,核心问题是如何处理好劳资双方的利益冲突,也就是如何处理好市场与公平的矛盾。所有矛盾的化解,都必须通过改革与发展来最终解决。《社会保险法》对此应当引起高度重视。

(五)《社会保险法》应当有利于推进和谐社会建设

推进和谐社会建设,是社会保险法的终极目标。作为社会保障体系的核心和支柱,社会保险制度在维护社会和谐与稳定方面起着“减震”的关键作用。事实上,社会保险通过有效化解劳资双方的利益冲突和矛盾,解除劳动者的后顾之忧,增强劳动者的安全感,增进劳动者的福利权益,促进人的全面发展与自由,使劳资双方由对立走向妥协与合作。同时,劳资关系是所有社会关系中的“轴心关系”,劳资关系的和谐与稳定,必然带动整个社会关系的和谐与稳定,进而推进社会的和谐与稳定。

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