经验与借鉴:欧盟环境信息公开与中国相关立法的完善

李 醒 石春玲

(1.中国政法大学,北京 100088;2.上海政法学院法律系,上海 201701)

一、欧盟环境信息公开的制度构成

1990年 6月,欧共体理事会通过了《关于自由获取环境信息的指令》,并要求所有成员国在 1992年 12月 31日之前实施贯彻该《关于自由获取环境信息的指令》的必要的国内法律、法规和行政规定。《关于自由获取环境信息的指令》第 1条即明定其目标在于“确保获取、传播公共部门所持有的环境信息的自由,并规定获得此类信息的基本条件和情形”。1998年 6月,欧洲环境第四次部长会议通过了《关于在环境事务中获取信息、公众参与决策和获取司法救济的公约》。公约被誉为“欧洲环境决策”中的里程碑。在公约中,环境信息公开制度作为和环境决策中公众参与以及环境司法并列的三大支柱之一予以详细的规范[1]。在此之后的诸项法律中,欧盟继续完善环境信息公开的制度,具体明确界定环境信息的范围、规范提供环境信息的主体、规定环境信息公开的限制并强调环境信息公开的作用。

(一)明确界定环境信息的范围

欧盟有关环境信息公开的立法大多以欧盟的指令为主。最为重要的是欧共体 90/313/EC指令,和之后取代其于 2005年 2月 14日实施的 2003/04/ EEC指令[2]、索非亚准则以及欧盟参与制定的《奥胡斯公约》。90/313/EC指令中对环境信息的范围概括为:有关环境信息指任何书面的、可见的、听到的、数据库形式的有关水、空气、土壤、动物群、植物群、陆地以及自然场所和有或者可能有副作用的行动或措施,以及为了保护这些 (自然因素)的行动或措施,包括行政措施或者环境协议、项目①见 90/313指令第 2条第1款。。《奥胡斯公约》对环境信息的定义概括为:环境信息指下列方面的书面形式、影像形式、音响形式、电子形式或任何其他物质形式的任何信息:(a)各种环境要素的状况诸如空气和大气层、水、土壤土地、地形地貌和自然景观、生物多样性及其组成部分,包括基因改变的有机体,以及这些要素的相互作用。(b)正在影响或可能影响以上 (a)项范围内环境要素的各种因素,诸如物质能源噪音和辐射,及包括行政措施、环境协定、政策、立法、计划和方案在内的各种活动或措施,以及环境决策中所使用的成本效益分析和其他经济分析及假设。(c)正在或可能受环境要素状况影响,或通过这些要素受以上 (b)项所指因素活动或措施影响的人类健康和安全状况,人类生活条件文化遗址和建筑结构①见奥胡斯公约第1条第3款。。

(二)规范提供环境信息的主体

《奥胡斯公约》关于提供环境信息的主体在范围上并没有缩小,但提高了主体的范围。《公约》的第 2条第 2款第二、三项规定:“根据国家法律行使包括具体职责、活动或服务在内的环境方面各种公共行政职能的自然人或法人;在以上第一项或第二项范围内的机构或个人制约之下在环境方面具有公共责任或职能或提供公共服务的任何其他自然人或法人。”很明显,第二项的规定和 90/313/EC指令的第 6条规定相似,但第三项的规定弥补了指令的不足,因为第三项中自然人或法人不仅包括由政府掌控之下的,也包括了可能不由政府控制下的但根据第 2款规定的那些自然人或法人[3]。也就是说,这项规定的“公共当局”包括了那些没有在政府掌握下的企业,但根据法律,其具有公共职能的法人或自然人。这样的限定对公众来说更有意义。因为那些自然人或法人往往更让公众熟知,获取他们的环境信息更为重要。比如,一个自来水公司,他既有可能是国企,也有可能是私企,但无论是由谁掌控,公众都可以向其获取环境信息,因为根据法律的规定,自来水公司是提供公共职能的公司。欧盟的 2003/4/ EEC指令,在这一方面做了与《公约》相同的规定,可见欧盟对于“公共当局”的范围的认定是十分重视的。

(三)规定环境信息公开的限制

欧盟的指令和《奥胡斯公约》都是以公开为原则,不公开为例外的理念来制定的。90/313指令的第 3条,总体上确定了这一原则,即:成员国必须保证被申请提供信息的政府部门必须提供有效的环境信息,无论申请者是自然人或是法人,同时申请者不必证明自己与此信息有利害关系②见欧共体 90/313号指令第 3条。。这条规定就防止了公共当局为了隐藏环境信息而设定的获取信息的门槛,进一步保证了公众自由地获取环境信息的权利,甚至连国籍的要求也排除在外。在这之前,几乎所有的成员国都没有认识到有这样一个权利的存在[4]。

二、我国现行环境信息公开的立法现状

我国有关公众参与制度的规定起步较晚。2002年之前,只是在一些单独的部门法中规定了简单的条文③2000年《大气污染防治法》第二十条规定:在大气受到严重污染,危害人体健康和安全的紧急情况下,当地人民政府应当及时向当地居民公告。2002年《清洁生产促进法》第十七条规定:省、自治区、直辖市人民政府环境保护行政主管部门,应当加强对清洁生产实施的监督,可按照促进清洁生产的需要,根据企业污染物的排放情况,在当地主要媒体上定期公布污染物超标排放或者污染物排放总量超过规定限额的污染严重企业的名单,为公众监督企业实施清洁生产提供依据。。2003年,我国出台了第一部环境信息公开规章,即《企业环境信息公开规定》,这也是我国第一次对企业环境信息公开的方式、程序等进行系统的规定。2004年颁布的《环境保护行政许可听证暂行办法》与 2006年颁布的《环境影响评价公众参与暂行办法》,又加强了公众在环境事务参与方面的规定。

2007年 4月,我国颁布了《环境信息公开办法(试行)》(以下简称《办法》),并于 2008年 5月 1日正式实施。同时,《中华人民共和国政府信息公开条例》也于 2008年 5月 1日正式实施。这两项行政法规的实施,表明了我国环境保护进入一个新的阶段,即政府信息与环境信息公开化的阶段。该《办法》的颁布,开创了我国环境信息公开的制度,确立了公众享有几项权利:

(一)首次明确公众享有环境知情权

《办法》第五条明确规定:“公民、法人和其他组织可以向环保部门申请获取政府环境信息。”这条规定明确了我国公民、法人依法享有获取环境信息的权利,这也是环境知情权的体现。我国在以往的法律法规中都只规定了政府公开环境信息的情况,忽略公众申请获取环境信息的权利,而《环境信息公开办法》首次赋予了公民可以主动获取环境信息的权利。虽然我国还没有在法律上确认这项权利,但《办法》中的规定已经代表了我国环境法发展的一大进步。

(二)确定环境信息的基本内容

《办法》第二条规定了环境信息包括政府环境信息和企业环境信息,并分别确定了这些信息的概念。《办法》的第二章和第三章,按照环境信息公开的类型,规定了政府以及企业环境信息公开的范围和程序。从清晰性来说,《办法》有秩序地规定信息公开的范围和程序,也体现了我国在环境立法方面的进步。

(三)规定环境信息公开的监督和责任

《办法》的最后一部分,主要规定了环保部门应该对环境信息公开实施监督,及违反《办法》的相关人员承担的责任。《办法》要求建立政府环境信息公开工作考核制度、社会评议制度和责任追究制度。对环保部门和企业不按照规定公开环境信息的行为分别追究责任,对企业予以罚款等处罚;公众认为环保部门在政府环境信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

三、我国现行环境信息公开的立法缺陷

近年以来,虽然我国在环境上的立法逐渐增多,但有数据表明①“至 2007年,我国城市垃圾年产量达 1.2亿吨,且每年以 8%的速度增长;建设部的一项调查则表明,全国 660座大中城市,有 1/3以上被垃圾包围。”唐勇林:《74.9%的人担心身边世界被垃圾淹没》,《中国青年报》,2007年 4月 2日。,我国环境污染状况并未有所好转,而我国的《环境信息公开办法》虽然实施近两年,但制度上也存在着缺陷,让其不能完全发挥作用,这些缺陷往往限制了环境信息公开:

(一)环境信息公开的主体范围过窄

《环境信息公开办法》中,规定了两个环境信息公开的主体,即政府和企业。而对政府提供信息的范围仅限定为“环保部门”在履行环保职责中制作或获取的信息。这样的限定,很大程度上限制了公众申请环境信息的源泉。仅从环保部门获取环境信息不一定是完整或准确的。从实践证明,环境问题本身的复杂性决定了环境信息公开制度非仅靠环保部门的单线管理就可以一劳永逸,其他部门的协作与支持非常重要[5]。如果公众可以向其他行政部门申请获取有关环境的信息(当然前提是其他部门掌握),就可以扩大信息获取的资源与渠道,也能更好地保障公众的环境知情权。

(二)环境信息公开的客体范围狭小

《环境信息公开办法》中,把环境信息分为两类,即政府环境信息与企业环境信息。环保部门应公开的环境信息以行政类型的不同分条款在第二章中列举,例如“环境保护法律法规、环境保护计划、环境质量状况、排污费征收的项目、环境保护创建审批结果”等等,但这样的规定,反而限制了环境信息公开的范围。环境信息的种类繁多,如果一项项举例总会有漏掉的部分,我国正处在一个环境法不断发展的时期,环境信息的种类也是不断更新和增加,如果以列举式的方法规定公开的内容,会影响公众获取环境信息的种类。虽然在列举的最后一项规定“法律、法规、规章规定应当公开的其他环境信息”,我国《政府信息公开条例》中对公开的范围规定为“涉及公民、法人或者其组织切身利益的;需要社会公众广泛知晓或者参与的……”,这里提及的两种条件背后都会包含环境信息,但是《环境信息公开办法》却把环境信息的主体定位为环保部门,从而更加限制了其他部门中环境信息的公开,也限制了环境信息客体的广泛性。

《办法》也规定了环保部门能够不向公众公开的内容,即“环保部门不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府环境信息。但是,经权利人同意或者环保部门认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府环境信息,可以予以公开。”而我国法律目前对国家秘密、商业秘密和个人隐私的界定缺乏透明度和可操作性[6]。模糊的界限,很容易将有争议的环境信息划到秘密的范围内,从而影响了公众获取环境信息的权利。以环境信息公开为原则,以不公开的内容为例外,是《环境信息公开办法》所遵循的原则,但是这项原则并没有被彻底贯彻。笔者认为,要贯彻这个原则,应该具体规定不能公开的环境信息的类型,将公开的环境信息普遍化。公众可根据不能公开的信息类型,认定其余有关环境的信息都是可通过申请获取的。这不但保障了公众的环境知情权,也不会阻碍环境信息快速和多元化的发展。公众也可以享有更多的获取环境信息的空间。

(三)环境信息公开救济途径缺乏

《环境信息公开办法》在第二十六条规定了当公众获取环境信息的权利受到侵害时的救济方式,向上级环保部门举报和依法申请行政复议或提起行政诉讼。但公众对于行政部门的不作为,本来就享有行政复议或行政诉讼的权利,向上级举报是没有意义的规定。同时,环保部门侵犯公众的权利应做具体化规定,比如向公众提供了不完整的信息、公众的请求被驳回、忽视了公众的申请、行政机关侵权后应当承担什么样的不利后果等等都没有涉及到。故《办法》在公众享有司法救济方面存在着严重的缺陷。

四、欧盟环境信息公开制度对我国的立法启示

欧盟关于环境保护的制度起步较早,其相对完善的立法制度对我国很有借鉴意义。从 90/313、2003/4号指令,再到《索菲亚准则》以及《奥胡斯公约》,这些立法文件中的精华,很值得我国在订立有关环境信息公开和公众参与等方面的立法吸取经验。

(一)扩大环境信息公开的概念范围

我国的《环境信息公开办法》对环境信息的分类和列举式的规定,一定程度上限制了公民获取环境信息的范围。《奥胡斯公约》在第 2条第 3款中规定了“环境信息”的概念范围是由以环境要素、以及影响这些环境要素的自然原因、人为原因 (包括各种行政原因)和可能影响这些因素的原因所构成的。这样的限定,极大地拓宽了环境信息的范围。任何环境信息都会包括环境要素,只要划定了环境要素的范围,有关这些环境要素的一切信息都可以被称作环境信息。同时,增加了影响和可能会影响这些环境信息的因素,就更大程度上扩大了环境信息的外延,使得环境保护的目标得以通过公众尽可能多地获取环境信息而实现。同时《公约》对于不公开的例外也进行了单独规定,如“国家秘密”、“商业秘密”、“个人隐私”等。

(二)扩大环境信息公开主体的范围

我国的《环境信息公开办法》中,对环境信息的主体仅限定于环保局和企业的环境信息,这样的规定限制了公众获取环境信息的来源。《奥胡斯公约》中,对环境信息的公开主体“公共当局”的概念做了广泛而细致的规定,不仅扩大了行政机关提供环境信息的义务,更增加了公民获取环境信息的范围和种类。笔者认为,这种模式更加适合我国现在的情况,我国掌握环境信息的不只有环保部门,诸如农业部、商务部、气象局等部门都会掌握很多环境信息。这些信息往往使公众更有获取的积极性,比如转基因食品的投放是否会影响到人体健康、天气预报的气象依据是否准确等等,如果能从这些部门直接获取环境信息,公众会更快捷地了解身边的环境情况,更好地参与环境决策。各个部门之间也会互相监督,更好地服务公众。

(三)完善环境信息公开的救济手段

我国现行环境信息公开的救济手段具有明显漏洞,应该由行政部门主动建立提供环境信息的收集与查询系统。我国的《环境信息公开办法》中,对信息收集的规定较为笼统,仅在第六条加以规定。行政部门收集环境信息,是公众能够获取环境信息的前提。所以信息的充足及准确,是行政部门收集环境信息的最低要求。为了保证公共当局环境信息来源的充足及准确,《奥胡斯公约》的第 5条规定了环境信息的收集和散发,具体来说主要规定了环境信息的公开以及环境信息公开的范围。《奥胡斯公约》第 5条规定:1.每个缔约方应确保:(a)公共当局具备并更新与自身职能相关的环境信息。(b)建立强制性的制度,保证公共当局能够充分了解拟议和正在进行的可能对环境造成重大影响的活动。(c)在人类健康或环境面临人类活动或自然原因造成的任何迫在眉睫的威胁的情况下,公共当局立即毫不迟延地向可能受影响的公众散发所掌握的一切能够帮助公众采取措施,预防或减少此种威胁造成的损害的信息。2.每个缔约方应确保在国家立法的框架内公共当局以透明的方式向公众提供环境信息,确保环境信息得到切实有效的掌握途径包括: (a)向公众充分介绍有关公共当局所具备的环境信息的类型和范围,提供此种信息的基本规定和条件以及获取这种信息的手续。(b)建立和保持切合实际的安排诸如:(一)公开的清单登记册或档案, (二)要求官员帮助公众设法获取本公约规定的信息以及,(三)确定联络点并且 (c)免费提供以上(b)项(一)目所指清单登记册或档案中包含的环境信息。3.每个缔约方应确保逐步改用电子数据库这种便于公众通过公共电信网络检索的途径提供环境信息。以这种形式提供的信息应包括 (a)以下第 4款所指关于环境状况的报告,(b)关于或有关环境的立法的文本,(c)关于或有关环境的相应政策计划和方案及环境协定以及 (d)以这种形式予以提供能够有助于适用旨在实施本公约的国家法律的其他信息但以这种信息已经具备电子形式为前提。4.每个缔约方应按不超过三至四年的间隔定期发表和散发关于环境状况的国家报告,其中包括关于环境质量的信息和关于环境所受压力的信息。5.每个缔约方应在立法框架内采取措施散发各种有关材料特别是:(a)立法和政策文件诸如各级政府编撰的关于环境方面的战略政策方案和行动计划的文件以及关于实施这些战略政策方案和行动计划的进度报告, (b)关于环境问题的国际条约公约和协定以及 (c)关于环境问题的其他相关的重要国际文件。6.每个缔约方应鼓励进行对环境造成重大影响的活动的人定期向公众通报其活动和产品的环境影响,适当情况下应在自愿性质的生态标记或生态审计办法框架内或用其他办法进行通报。7.每个缔约方应 (a)公布其认为在制订重大环境政策建议方面具有相关意义和重要性的事实和关于这些事实的分析报告, (b)公布或以其他方式提供关于其在本公约范围内的问题上与公众相互联系的说明材料以及 (c)以适当的形式提供关于各级政府在环境方面履行公共职能或提供公共服务情况的信息。8.每个缔约方应建立机制以便确保向公众提供充分的产品信息使消费者能够在环境方面作出明智的选择。9.每个缔约方应采取步骤在酌情考虑国际进程的前提下逐步建立一个一致的全国范围的污染清单或登记册系统,其基础应当是一个通过标准化的报告办法汇集的结构完善的计算机化和对公众开放的数据库。这种系统可涵盖包括所用的水能源和资源在内的一系列特定物质和产品从一系列特定活动向环境介质以及向就地和异地处理和处置地点的投入释放和转移。10.本条的任何规定不得减损缔约方按照第四条第 3款和第4款拒绝公开某些环境信息的权利。公约对于环境信息的公开持主动的态度,条款的大部分内容,都规定了缔约国的公共当局的义务,而没有对信息公开的方式和内容进行过多限制和模糊性规定。总的来说,《公约》的第 5条意在建立一个强制性、体系性和透明性的环境信息系统再加以政府宣传鼓励性措施来提高公众对于环境信息的了解程度。笔者认为,这是一个以政府为主体积极操作的一个系统,对公众进行环境信息的宣传和环境意识的提升。获取环境信息,参与环境决策,是公众提升环境意识的必然结果。然而,公众对环境问题的提升,并不是仅靠严重的环境问题加以刺激,这样产生的结果只能是被动的影响。相反,如果政府能够主动地宣传环境信息,引起公众对环境信息的兴趣和重视,那么公众会主动去获取环境信息,参与到有关环境的活动当中。《奥胡斯公约》的第 5条就建立了这样一个系统。从第 5条的第 1、2、8、9款可以看出,公约希望各缔约国的政府建立一个有关环境信息的系统。这个系统具有强制性、透明性和体系性。《公约》要求政府可以毫不迟延地在公众遭受环境突发事件的时候向公众散发所掌握的、一切能够帮助公众采取措施预防和减少此种 (环境突发事件的)威胁所造成的损害的信息。如果没有一个强制性的制度和体系,在这种紧急时刻,公众不能准确地掌握有利信息,所造成的损失将是巨大的。建立一个环境信息体系,其透明性和准确性是将其公开的前提。《公约》在第 2款也做了这样的要求,充分地介绍当局所掌握的环境信息、建立和保持切合实际的安排等等,都保证了所提供的环境信息的质量。第 7款规定了几种政府必须公布的有关环境问题的报告和说明材料。这样硬性的规定,有力地限制了各成员国对某些信息的零披露情况,也对政府履行公共职能加强了一定监督的效果。更为重要的是《公约》明确提出了要逐步建立一个一致的、全国范围的污染清单或登记册系统,其基础应当是一个通过标准化的报告办法汇集的完善的、计算机化对公众开放的数据库。对于某些环境信息,《公约》也明确其应该以电子数据库的形式便于公众获取。这些规定都表明了《公约》意在建立一个网络检索或电子数据库形式的环境信息系统,在这个体系下,政府可以便利地收集环境信息,将其输入电子数据库中,清晰的分类和检索,更方便公众获取所申请的环境信息。网络检索数据库的形式,一定程度上缩短了公众获取环境信息的冗长程序;清晰的信息分类也可以间断搜索需要的时间。其实这种建立信息化体系的目标在 90/313指令的时代就已经确立,这中间的过程就是为实现这个目标所做的准备,可见这种呈现代化的信息系统,在大大提升了公众所获取信息的效率的同时,也是各个缔约国发展环境信息系统的必然趋势。

《公约》的第 5条也规定了有关种种当局的“软性”措施。比如,为了让公众了解更多的不同种类的环境信息,《公约》要求各成员国应该散发各种涉及环境信息的材料,比如政府编辑的环境行动计划或是有关环境问题的国际条约等,同时也规定了政府的鼓励措施。这些软性措施的好处在于可以根据公民掌握环境信息的情况随时调整政府的行为。更加人性化的措施,可以提升公众对环境信息的兴趣,提高环境意识。这些措施与逐步构建的电子网络数据库检索系统共同组成了环境信息公开的现代化体系。二者的结合可以弥补相互的缺点,使得环境信息公开可以有效地实行,公众可以真正了解和掌握环境信息。

我国有关环境信息的公开刚刚起步,非常适合建立一个良好的信息公开系统,利用网络和电子数据库开通环境信息的查询。行政部门可以在居民社区建立一个环境信息查询网络系统。公众可以在这个系统中,通过网络申请所需的环境信息,如果不属于可以不公开的信息范围内,系统可以自动检索出所需要的信息。如果所申请信息属于需要审批的涉及但书条款的内容,行政工作人员可以电子邮件的方式告知公众所申请的信息是否能够公开以及其原因。同时,我国也可以通过立法,规定行政部门对环境信息定期宣传的义务,以促进公民对环境信息的了解。如果能够将公众获取环境信息的渠道在网络非常普及的时代加以利用,那么公众的环境意识、公众参与环境保护决策的程度就会大大提升,更好地保护环境。可以大胆地想象,如果我国建立社区的环境信息数据库检索系统后,能与其他省市甚至是其他国家的环境信息数据系统联网或者合作,是否可以建立起一个全国性质的或是全球性质的环境信息数据库检索系统,将环境信息全球化。

当然,建立一个这样的信息检索系统还是有些困难的。我国很多化学加工厂都建在偏远的农村地区,环境污染事件更容易在那里出现。那些地方更需要建立一个环境信息数据库检索系统,加强公众对环境具有危险性的工厂获取信息和加强监督。但是,农村地区往往不能普及网络,与城市相比,公民的环境意识相对较弱,也会为环境信息检索系统的建立造成很大的阻力。这样的困难并不能阻止建立这样一个有利于公众获取环境信息的系统,在农村偏远地区,可以先以电话、书信等形式为主,而城市地区可以逐步普及网络系统,实现环境信息公开的网络化时代。

[1]Sean T.M cA llister,Hum an R ights and the Environm ent,Co lorado Journal of International Environm entalLaw and Po licy,1998,p187.

[2]欧盟官方期刊,2003年 2月 14日。

[3]Econom ic comm ission《An imp lem entation guide of Aarhus convention》econom ic comm ission for Europe,2000 P 33

[4]Raloh E.Hallo《public access to environm ental info rm ation》w ritten in《the Netherlands society for Nature and Environm ent》1997/1 P5

[5][6]崔臻峰.我国环境信息公开制度研究[D].湖南师范大学硕士学位论文,2008.