我国农村社会养老保险制度“碎片化”路径依赖及对策

李长远

(甘肃政法学院法学院,甘肃兰州730070)

我国农村社会养老保险制度“碎片化”路径依赖及对策

李长远

(甘肃政法学院法学院,甘肃兰州730070)

农村社会养老保险;“碎片化”;路径依赖;全国统筹

由于缺乏整体的制度设计,各地积极探索的农村社会养老保险制度仍然停留在地方分割、低统筹层次上,制度“碎片化”趋势严重。“碎片化”社保制度存在种种弊端,这种“摸着石头过河”渐进式制度变迁显示出强烈的路径依赖特征。克服原有制度路径依赖,我们必要进行制度创新,发挥政府在制度变迁中的主导作用,建立全国统筹的、全民性的基本养老保险制度,同时发挥政府财政配置作用。

随着城镇化和工业化进程的加快,农村人口一直依赖的家庭和土地养老功能不断弱化,农村老龄化程度的日益加剧,农村养老问题日益凸现,建立农村社会养老保险制度已经刻不容缓。早在1986年我国就开始探索建立农村社会养老保险制度,其间经历了曲折的过程,曾一度处于停滞状态。2009年6月24日,国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议,研究部署开展新型农村社会养老保险试点,会议决定,2009年在全国10%的县(市、区)开展新型农村社会养老保险试点。不管是20世纪90年代,还是目前我国开展的新型农村社会养老保险试点,制度的“碎片化”趋势严重。

一 我国农村养老保险制度“碎片化”现状

所谓“碎片化”就是缺乏统一性。就养老保险制度而言,城乡之间、不同地区之间、不同群体之间实行有明显差异的养老制度。“碎片化”养老保险制度和“大一统”养老保险制度是完全对立的模式。“大一统”基本养老保险制度是打破城乡界限和职业界限,跨越户籍制度的樊篱,建立基于国民身份的基本养老保险制度。由于没有统一的指导性文件,各地在制度上和标准上都不统一,“遍地开花”带来“各行其是”,制度停留在地方分割、低层次统筹层次上,“碎片化”趋势严重.

全国有2000多个统筹区,大部分地区农村养老保险仍停留在县区级低层次统筹上,分别由几千个经办机构管理着养老保险业务,标准大多是“一地一策”甚至“一地多策”。如果沿着自下而上的改革路子继续走下去,无疑还会增加更多碎片。不但我国正在试点中的新农保制度互不相同,而且一地的农村社会养老保险也同时存在多种制度。例如针对不同农民群体的差异,建立了农村社会养老保险、被征地农民养老保障制度、农民工养老保险,甚至不少地区还探索出农村独女户、双女户等特殊的养老保险制度。由于制度不统一,进而导致农民在缴费、补贴以及享受待遇的标准、基金管理、个人账户记账利率等等方面千差万别。多种制度并存,像一块块碎片,使应该体现统一性的基本制度表现出过多的城镇特色、区域特色和人群特色。

当前我国站在十字路口:或是走向大一统,或是走向碎片化。郑秉文指出,只有首先在“大一统”和“碎片化”两个社保制度模式中作出选择,才能引领中国养老保险改革的未来方向,而不至于一开始就陷入到对制度设计细枝末节的纠缠之中。[1]

二 我国农村养老保险制度“碎片化”的危害

各地根据自身特点和财力设计不同的农村社会养老保险制度在一定程度上值得鼓励,但从长远看,不仅会给今后国家整合造成沉重的成本负担;而且会产生路径依赖,如果制度推倒重来,将会产生大量的沉淀成本。

(一)制度太多、资源浪费,增加了制度的实施成本

虽然上述几农村保险重点保障的人群不同,但是在一个区域内,制度太多未必就是一件好事,何况目前的各类型制度都存在不同程度的缺陷,难以作到“应保尽保”。改革是自下而上摸着石头过河,各地大胆探索各种制度模式,这使制度统一和管理统一增加了困难。杨翠迎指出,在农村现实中,有时会存在身份交叉、重叠的情况,由此产生多种制度在同一保障对象身上聚焦,一方面使保障对象无所适从或缴费负担加重,另一方面造成管理混乱和不必要的人力、财力等的浪费。[2]我国基本养老保险“制度碎片化”和“管理碎片化”,从而造成政出多门、管理混乱、工作效率低,缺乏规模效应,增加了制度的管理成本与运行成本管理成本等诸多问题。

(二)制度衔接难度增加,无法提高统筹层次

制度衔接主要表现在三方面:一是城乡之间的衔接问题;二是地区之间的衔接;三是农村地区多种形式的保险制度的衔接问题。由于制度的不统一,进而导致各地农民在缴费、补贴以及享受待遇的标准等方面千差万别,各制度不能有效的衔接,给社会保险工作带来很多麻烦,同时也使农民感到茫茫然。各地农民工在返乡或是工作地点发生流动时只能纷纷选择退保。广东省就逐渐出现农民工“退保”现象,并有增无减,截至2007年底已办理退保手续1000万人。[3]目前我国农村保险制度统筹层次大部分停留在县级统筹,统筹层次过低不利于劳动力流动时的保险账户的转移和管理。鉴于我国的国情,养老保险体系的“割据”状态直接导致了“退保”这一独特现象的发生。

(三)现行制度保障水平差异大,再分配的功能缺失

农村社会养老保险制度所覆盖的地区大多是经济比较发达的地区,参加养老保险的群体基本也是区域内比较富裕的农民。中国一些沿海发达地区在农村养老保障方面进行了各种试点,比较典型的如:广东中山市、上海小城镇保险、北京大兴区模式等。这些模式都强调了政府财政补贴,并试图建立社会统筹账户。但在中西部经济不发达的地区,由于农民收入低与缴费能力弱、当地集体经济落后以及地方政府财政收入和转移支付能力低等,农村养老保险实际上成为了一种“个人储蓄积累的私人养老金计划”,很难推广。由于我国没有像日本等国家覆盖全体国民的国民年金(基础养老金制度),从而使养老金制度再分配和缩小贫富差距的功能缺失。

(四)阻碍形成全国统一的劳动力市场,引起社会的不安定因素出现

市场经济条件下,居民身份变化频繁、流动性大,农村社会养老保险“碎片化”给居民带来诸多不便,必定造成劳动力市场的地方分割,阻碍基本养老保险社会化管理进程,不利于城乡社会保障统筹发展,成了继户籍制度之后阻碍劳动力流动的又一障碍。郑秉文指出,建立碎片化的制度比较容易,不用太动脑筋,不用整体设计。但是,这种不负责任做法把矛盾推向了未来,推给了我们的后代。这样下去,碎片化法国动荡不安的今天,可能就是我们的明天。[4]

现行因地制宜的、针对不同农民群体的、渐进式试验性的、先易后难、分类分层的农村社会养老保障发展模式一定程度上延缓了制度变迁的步伐。在目前农村经济社会发展的新形势下,急需以制度创新为动力,加快现行农村养老保险制度改造的步伐。

三 农村社会养老保险制度“碎片化”路径依赖分析

新制度经济学将制度变迁定义为制度替代、转换与交易的过程,即一种效益更高的制度(目标模式)对另一种制度(起点模式)的替代过程。[5]路径依赖一词最早由经济学家诺思提出的,它类似于物理学中的“惯性”,一旦进入某一路径,就可能对这种路径产生依赖。在制度变迁中,存在报酬递增和自我强化机制。这种机制使得制度变迁一旦走上某条路经,它的既定方向就会在以后的发展中得到自我强化,从而形成对制度变迁轨迹的路径依赖。[6]既可能进入良性循环,从而使制度不断优化;也可能顺着原来的错误路径往前走,甚至被“锁定”在无效或低效的状态,并陷入恶性循环状态。

(一)我国农村社会养老保险制度变迁路径依赖的痕迹明显

“碎片化”制度变迁路径依赖主要表现在仍沿袭着传统的在城乡分割基础上的“二元保障”路径。农村社会养老保险制度供给并没有从我国社会结构迅速变迁的现实出发,而是以户籍制度为界限,形成了一个自我封闭的体系。肖金萍指出,由于农村社会养老保险制度变迁的路径依赖,其实行不仅没有从实质上改变农村传统的养老方式,而且还从制度设计上强化了我国传统的“二元保障”,与整个社会的发展趋势逆向而行,其破产也就不足为怪了。[7]郑秉文指出,“二元保障”资金流是农村流向城镇,农民补贴了城镇职工,使富者越富,穷者越穷,强化了社保制度的二元结构特征,两个碎片发展成两个极端延伸。[8]农村社会养老保险一开始试点就采取自愿参加的方式,这种制度安排具有很强的路径依赖性,不利于筹资机制的稳定,低覆盖率与自愿参与原则直接相关,自愿参加必然形成对经济困难群体的排斥。

农村社会养老保险制度一开始就违背了社会保险运营的大数法则和风险共担机制,一直延续至今,显然与社会保障济贫、防贫的目的相悖,加剧了社会养老保险领域的不平等。

(二)二元思维惯性使“碎片化”有增无减

按照新制度经济学的观点,一种无效的制度安排之所以得以维持,原因在于统治者的偏好和有界理性、制度意识刚性、官僚政治、利益集团冲突以及社会科学知识的局限。[9]我国长期的二元经济结构,城乡分割的发展战略惯性,形成了政府决策的二元思维惯性,中国目前“碎片化冲动”之所以有增无减,“碎片化”趋势之所以亦步亦趋,其中一个重要原因是决策者对碎片制度危害的认识不足。[10]“有条件的地方先上”的渐进式社保思路是养老保险体系地方“割据”的主要原因,而这种思路源于经济发展不平衡。由于制度意识的刚性滞阻,并且农村的社会养老保险制度是一项模大、投入多、风险高、周期长、在近期又不具有可观察性,使其对传统养老保障模式具有强烈的依赖性。

(三)缺乏整体的制度设计,公共政策的制订还依然遵循着原有的惯性

由于半个多世纪公共政策的制订还依然遵循着原有的惯性,即中央政府制定的政策只是一个框架,省级政府另行拟定具体条款,层层政府,上仿下效,逐级细化,这样就造成了最基层的制度设计差距甚大。虽然早在1986年全国就开始了农村社会养老保险的试点和推广工作,由于新供给制度的路径受初始制度安排的影响,自始至终,农村社会养老保险制度理念不明确,目标定位不准确。对于建立的目标模式没有一个清楚的轮廓,农村社会养老保险与城镇社会养老保险之间的关系等诸多问题,各省之间、各市和地区之间、各县之间越往下沉,差异越大,农村社会养老保险就逐渐地方化、碎片化,因此这种“摸着石头过河”的渐进式制度变迁显示出强烈的路径依赖特征。

(四)制度的稳定性差

我国社会保障从建立到现在,高层次立法几乎没有,由于没有没有整体规划的社会保险法律体系,使得各地在推进农村养老保险制度改革与发展中,仍然是沿用以前的发展模式,在摸索中前进,采取渐进式与多样化的发展发展模式。立法的滞后,原有的法规政策没有随着农村养老保险制度的发展而得到修改和完善,仍约束着改革的深化。各地农村社会养老保险办法基本上都是在民政部1992年颁布的《县级农村社会养老保险基本方案》的基础上稍作修改形成的,这些办法普遍缺乏法律效力。我国政府对农村社会养老保险的态度也时常发生动摇,农民与政府不存在一种持久性契约,因此不稳定性和违规操作现象一直严重。

四 农村社会养老保险制度供给创新的路径选择

制度变迁本身也是一个制度创新的过程,正所谓不破不立。诺斯指出:一种安排只有在下述两种情形下才会发生:一种情形是创新改变了潜在的利润,一种是创新成本的降低使制度安排的变迁变得合算了。[11]综上所述,我国养老金制度变迁过程当中存在明显的路径依赖,且使得该制度陷入到一个低效均衡的锁定状态。突破农村社会养老金制度变迁中存在的路径依赖,我们必要进行制度创新。

(一)发挥政府在制度变迁中的主导作用

农村社会本养老保险不能单纯采取诱致性制度变迁的原因在于:农村养老保障的绩优品特性,具有农村社会福利再分配功能;可以诱致农村有效需求;能够推动农村资本市场形成;具有优化农村劳动力资源配置的功能。然而一种产品的绩优特征不一定被人们所充分认识,人们对农村社会养老保险的效用评价低于该产品应有的效用评价。另外,制度创新主体(农民)的社会意识形态相对稳定性与滞后性,即差序格局的意识形态影响着农村社会养老保障制度变迁。作为制度创新主体的绝大多数农民不具有制度创新的能力与资格,难以克服变迁中的“搭便车”行为,并且很难达成共识并采取集体行动。所以,对于这样一个关系广大农民切身利益的产品,农村社会养老保险制度应以强制性制度变迁方式为主,发挥政府在制度变迁中的主导作用,政府必须以权威性将农民纳入到养老保险体系中来。

(二)实现基本养老保险全国统筹是刻不容缓的既定目标

明确将全国统筹作为刻不容缓的既定目标。统筹城乡社会养老保险制度是一项极其庞大的系统工程,要想突破我国养老保险发展困境,实现农村人口养老保险的有效覆盖,解决新农保制度与其他制度有效衔接及养老保险关系跨地区转移问题,必须从养老保险城乡统筹的视角出发。明确将全国统筹作为刻不容缓的既定目标后,选择实现全国统筹的路径即成为制度改革与完善的关键。郑功成提出了三步变一步:基本养老保险全国统筹的推进步骤,一步走思路。即地市级统筹与省级统筹并不是必须经历的环节,而是从目前的地方分割统筹,一步跨越到实现全国统筹。而不是采取另外一种全国统筹三步走思路,即按现行思路,从目前的地市级统筹逐步上升到省级统筹,再从省级统筹逐步上升到全国统筹。[12]借鉴国外经验,并将其写入正在制定之中的《社会保险法》。实现全国统筹关键要破地方政府“小算盘”,要破解社保关系转移接续困境,要诀就在于破除“各地为政”的格局,防治地方政府利己主义行为,建立全国统一的社保关系。

(三)制度创新,建立全民性的基础养老保险制度

建立全国性的农村养老保险必须由制度层面推进到操作层面。第一,首先解决无养老保险者的问题,向其提供公共年金。第二,在实现了“全体国民皆年金”后,逐步解决养老保险层次复杂、相互分立的问题,使各种制度由分散逐步走向统一。实现上述的目标关键是要解决农村养老保险制度社会统筹资金的问题,把社会统筹帐户作为不同人群、不同层次保险模式的共同部分,从而实现1人1份同额养老保险。把目前各地探索的农村养老保障制度(实际是“个人养老储蓄计划”)的“过度模式”转化为全国统一的养老保险制度(基础养老金+个人账户)。政府财政负责基础养老金的筹资,农民负责个人账户的筹资。国民的基本养老金制度应由缴纳型和免费缴纳型组成,针对农村中没有能力能力者(五保户老人、残疾者),建立类似于免费缴纳的基础性养老金制,其个人缴费部分由中央财政负担。为职业(纯留地)农民、农民工以及被征地农民、乡镇企业农民职工等建立统一的社会统筹帐户。然后,改革现行企业职工、政府机关和事业单位的养老金制度,在扩大覆盖面的同时,统一所有参保者的的社会统筹帐户,中央和省级政府对农民参保的补贴应当全国统一。

(四)重构我国政府在农村社会养老保险的财政责任

当我国在全国范围内建立了农村社会基本养老之后,政府的功能角色将由主要财政支持者向最终财政支持者转变。第一,明确政府财政支持责任的内容。政府在加大对农村社会养老保险财政投入的同时,将财政支持的原则和比例法律化和制度化。发挥政府财政的配置作用。如果没有国家财政的转移支付,没有其他从业者养老保障基金的支持,在我国现实的条件下,要实现农村养老保障制度与城市养老保障制度的整合是没有可能性的。[13]由于我国区域经济不平衡问题非常突出,中央财政负有平衡全国养老保险水平的重任,这就要求养老保险的纵向配置责任适当集中于中央财政。社会养老保险的横向配置体现于财政责任在不同地方财政之间的配置。发达地区的地方财政对本地区社会养老保险的责任应当重于欠发达地区的地方财政对本地区养老保险的责任。欠发达地区的养老保险由上级财政承担较多责任,或由发达地区财政进行转移支付,可以避免不同地区之间养老保障水平的差别过大。

[1] 郑秉文,齐传君.社保制度走到十字路口:“大一统”还是“碎片化”[N].中国证券报,200921222(11).

[2] 杨翠迎.农村基本养老保险制度理论与政策研究[M].浙江:浙江大学出版社,2007:1732174.

[3] 广东省社会保险基金管理局.基本养老保险关系转移接续问题研究[R].北京:人力资源和社会保障部社会保险事业管理中心,2008(5):193.

[4] 陈圣莉,王汝堂.农村养老保障改革“碎片化”日趋严重[N].经济参考报,200821229(01).

[5] 彭文平.制度变迁理论的新动向[J].经济学动态.2000(07):57260.

[6] Douglas,North:xnstitutson,Journal of Economic pelspectives,1991,Vol.5,No.1:pp.9721121

[7] 肖金萍.农村社会养老保险制度变迁路径依赖及创新[J].人口与经济,2004(3):65269.

[8]同[1]

[9] [美]R.科斯,A.阿尔钦,D.诺斯等.财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派文集[C].上海:上海人民出版社,2000:2661

[10] 郑秉文.中国社保“碎片化制度”危害与“碎片化冲动”探源[J].甘肃社会科学,2009(3):51259.

[11] L·E·戴维斯,D·C·诺斯.制度创新的理论描述、类推与说明[M].财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集.上海:上海三联书店,上海人民出版社.1994:296.

[12] 郑功成.实现全国统筹是基本养老保险制度刻不容缓的既定目标[J].理论前沿,2008(18):12215.

[13] 李迎生.立足现实、面向未来:农村养老保障制度改革的“过渡模式”设计[J].毛泽东邓小平理论研究,2005(10):42247.

The Fragmentation Path Dependence of Our Country Rural Social Endowment Insurance System and Countermeasures

LI Chang2yuan
(School of Law,Gansu Political Science and Law College,Lanzhou Gansu 730070,China)

rural social endowment insurance system;fragmentation;path dependence;national co2ordinated

Aslack of overall system design,rural social endowment insurance system which regions actively explore still stay in local segmentation,low2level co2ordination,"Fragmentation"serious.Fragmentation system has various kinds of defects,This mode of progressive institutional change shows a strong characteristics of path dependence,binary thinking let"fragmentation"on the rise.We need innovate institution to overcome the path dependence,government should play a leading role in the institu2 tion change,establish a national co2ordinated and universal basic pension insurance system,to play the government’s roles of fi2 nancial allocation.

F8401612

A

167322804(2011)052007320004

2011201202