我国养老保险改革与发展的思考

○魏海兰

（武汉大学经济与管理学院 湖北 武汉 430072）

我国养老保险改革与发展的思考

○魏海兰

（武汉大学经济与管理学院 湖北 武汉 430072）

随着人口老龄化的到来、社会和谐发展的需要和人民生活水平不断提高的需要，养老问题愈来愈受到社会各界的关注和重视，处理好养老保险的问题，是关乎民生、关乎国家安全稳定和可持续发展的重大课题。本文围绕我国养老保险自建立以来的改革与发展成果进行分析，并与西方一些发达国家的做法进行比较，希望对未来养老金体系的建设和不断完善有所帮助。

养老 改革 发展 思考

人类社会退休和养老金制度的建立与发展迄今只有一百多年的历史。在此之前，人们往往工作到死亡为止，甚至在贫困中度过晚年。

19世纪80年代，德国建立了世界上第一个养老金制度。从此，人类才开始真正享有退休和养老金待遇。但是，在很多发展中国家，直到今天，对很多人来说，退休和养老金收入还只是一个遥远的梦。而在很多发达国家，随着平均寿命的延长、老龄化的加剧和经济发展增速的放缓等因素的影响，曾经被认为是先进的和已运行多年的养老金制度也遭遇了困境，面临着改革与创新的巨大挑战。世界各国都在探讨如何依据各国的社会经济状况，建立一个保障充足、运行稳健、可持续的养老金制度。

一、我国养老保险改革的历程

养老保险是国家为保障劳动者在退休或丧失劳动能力之后维持正常生活水平而实行的一种退休养老的社会保障制度，主要用于保障劳动者退休后的基本生活，即“老有所养”。

1984年，中国各地进行养老保险制度改革。同年，中国部分农村地区开始进行养老保险制度试点。农村养老保险制度以“个人交费为主、集体补助为辅、政府给予政策扶持”为基本原则，实行基金积累的个人账户模式。1991年，《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》（国发[1991]33号）规定：随着经济的发展，逐步建立起基本养老保险与企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的制度。1997年，中国政府制定了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，开始在全国建立统一的城镇企业职工基本养老保险制度。

可以说，从1984年到1997年的十几年间，中国的计划经济体制下的由企业负担职工的养老问题，的确促进了当时中国劳动者的工作热情，并为中国经济的发展起到了积极的作用。随着计划经济向市场经济的转型，并借鉴西方发达国家的成功经验，中国企业的养老保险制度经历了从行业统筹、企业负担职工的退休待遇到养老金的社会统筹，从而减轻企业负担，增强企业活力和竞争力的新型模式。从十年来的运行情况来看，这种改革是成功的，大多数企业退休人员都从中受益，养老金水平不断提高。企业也能轻装上阵，迎接市场的挑战。然而，在改革初期，出于对新政策的不了解和恐慌，曾经一度发生了大量企业退休人员赶在行业统筹向社会统筹移交前搭乘“末班车”突击提前退休的状况，而他们在通过与后来人的退休待遇进行比较之后，却发现并没有因此得到比后者更高的待遇，因而发生了这部分人反过来要求按实际退休年龄重新计发养老金待遇的1999年以前违规提前退休纠正事件。历时多年，这一事件终于尘埃落定，养老金改革历程充满了艰辛和挑战。

而现在，中国的基本养老保险制度已深入人心。现行的基本养老保险制度实行社会统筹与个人账户相结合的统账结合模式。基本养老保险覆盖城镇各类企业的职工，城镇所有企业及其职工必须履行缴纳基本养老保险费的义务。目前，企业的缴费比例为工资总额的20%，个人缴费比例为本人工资的8%。企业缴纳的基本养老保险费在2006年以前一部分用于建立统筹基金，一部分划入个人账户，自2006年1月1日起，企业缴费全部划入统筹基金，不再划入个人账户；个人缴纳的基本养老保险费则全部计入个人账户。

1997年，《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发[1997]26号）中明确：各级人民政府要把社会保险事业纳入本地区国民经济与社会发展计划，贯彻基本养老保险只能保障退休人员基本生活的原则，为使离退休人员的生活随着经济与社会发展不断得到改善，体现按劳分配原则和地区发展水平及企业经济效益的差异，各地区和有关部门要在国家政策指导下大力发展企业补充养老保险，同时发挥商业保险的补充作用。目前，按照国家对基本养老保险制度的总体思路，未来基本养老保险目标替代率确定为58.5%。由此可以看出，基本养老金的主要目的在于保障广大退休人员晚年的基本生活。

经过几年的推进，基本养老保险的参保职工人数已大幅增加。《2009年度中国老龄事业发展统计公报》数据显示，2009年，中国城镇基本养老保险参保人数达到2.35亿人，比2008年底增加1607万人，增长7.3%；城镇企业职工基本养老保险费总收入和总支出分别为11477亿元和8989亿元人民币，同比分别增长了17.8%和21.6%；2009年中央财政安排基本养老保险补助1326亿元，同比增长69.7%。

此外，全国31个省（区、市）的320个县（市、区、旗）启动了新型农村社会养老保险试点，1500万左右60周岁以上农村老年人领到了中央财政补贴的基础养老金，农村老年人的“老有所养”有了制度性保障。此外，机关事业单位职工和退休人员的养老保障制度改革也在积极的酝酿之中。

二、我国养老保险的现状、面临的问题和思考

截至2009年底，我国60岁以上老年人口已近1.67亿，占全国总人口的12.5%。按照国际公认标准，我国已步入老龄化社会。但与发达国家“先富后老”不同，我们是“未富先老”，养老问题十分严峻。

人口的老龄化，就业方式的多样化和城市化的发展，使我国基本养老保险制度面临与社会经济发展不相适应的诸多问题。

1、覆盖面不够广泛

大量城镇个体工商户和灵活就业人员还没有参保，大量的非公有制企业特别是民营企业为了降低成本，职工参保率很低，或者即使参保，其缴费水平也是按最低标准来确定，并未与职工上年度工资收入挂钩。随着2008年《劳动合同法》的出台和近期《社会保险法》的颁布实施，对企业为职工参保缴费的义务进行了明确的界定和违法追究，企业职工的社保权利保障得到了一定的加强，但依然不容乐观。而针对个体劳动者和灵活就业人员参保缴费的激励政策还有待进一步完善，如对困难群体的社保缴费补贴政策和对缴费不满15年人员的续缴问题等。要真正做到全员参保，还需要进一步的规范和约束。

2、统筹层次比较低

我国的基本养老保险制度目前还是实行的县级统筹，这一方面造成统筹基金的调剂能力减弱、发展的不均衡，同时也给参保人员跨区域流动带来很多不利，从而对扩面参保带来负面影响。例如广东等地农民工等外来参保人员集体退保事件、很多参保人员在不同的地方拥有多个账户等问题一直得不到很好解决。针对这一问题，2009年，国家出台了《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，为个人的养老保险转移接续扫清了障碍。下一步，如何尽快实现养老保险的省级统筹乃至全国统筹，缩小地区差异、维护养老保险的公平性，是需要积极思考和努力解决的问题。

3、基本养老保险个人账户没有做实，未能真正实现部分积累的制度模式，难以应对人口老龄化对基金的需求

由于我国养老保险实施的统账结合起步较晚，基金的原始积累规模很小，为弥补发放已退休人员待遇的资金缺口，个人账户长期以来一直是空账运行，这样就给未来的养老保险基金支付能力带来很大压力。如果不及时扭转这种局面，未来养老金的支付风险将进一步加大。好在，目前国家已意识到这种风险，并正在采取一定措施来逐步做实个人账户，实现由现收现付制向部分积累制的转变。

4、基金的抗风险能力有待进一步增强

养老保险基金是参保人未来的养命钱，如何在安全稳健运营的基础上确保基金的保值增值，保证未来的养老金支付能力，是目前乃至今后需要不断探索和努力的课题。

以上问题，都将直接影响到我国养老保险制度的平稳运行和可持续发展，亟待进一步改革和完善。

三、多层次养老保险体系构建的思考

为了分散基本养老保险作为第一支柱的养老风险，目前，由基本养老保险、企业补充养老保险（企业年金）和个人储蓄性养老保险构成的多层次养老保障体系正在我国逐步形成。

1、企业年金及其发展状况

企业年金是多层次养老保险体系的重要组成部分，是在国家政策指导下，企业和职工在依法参加基本养老保险的基础上，自愿建立的补充养老保险制度。发展企业年金，对于完善社会保障体系，提高退休人员生活水平，增强企业人才竞争力，促进经济发展具有重要作用。

根据《企业年金试行办法》（劳动保障部第20号令），建立企业年金必须具备以下条件：依法参加基本养老保险并履行缴费义务；具有相应的经济负担能力；已建立集体协商机制。建立企业年金，应当由企业与工会或职工代表通过集体协商确定，制定企业年金方案，报劳动保障行政部门备案。

在发展的最初阶段，企业年金被称为企业补充养老保险。2000年，企业补充养老保险正式更名为企业年金，并且正式成为养老保险体系的第二支柱。它的基本功能就是为职工在退休后提供一部分收入来源，更好地保障企业职工退休后的生活。中国目前已经有2万家企业试行企业年金制度，积累了近千亿资金，世界银行预测中国2030年年金将达到15万亿元。

作为三支柱养老体制之一的企业年金，是欧美企业最重要、最普遍的激励机制。成熟市场国家60%以上的企业设计了企业年金计划。其中美国企业年金对劳动力的覆盖率达到了57%，英国为60%，德国为65%，法国则为80%。相比之下，中国仅1.3%，远远落后于西方发达国家。

预计到21世纪20年代，我国老龄化将达到高峰，而我国企业年金发展的严重滞后和养老保障面临的挑战必将给养老保障制度带来空前压力。如何刺激更多的企业加入年金计划，如对年金纳税方面的优惠政策的出台等，是促进我国年金事业蓬勃发展所需要解决的首要问题。

2、商业保险、个人储蓄、投资等其他养老保障的发展

中国人历来就有爱存钱不爱消费的习惯，所以，一般有条件的人都会为自己的未来储存一部分资金以防老来所需。随着商业保险的发展，在个人养老保险领域也产生了很多养老和理财的产品。所有这些，都有赖于个人的经济实力，而并不具有普遍性。所以，其保障功能极其有限，只能作为养老保险的一种额外的补充。

四、结束语

回顾我国养老保险改革二十多年的艰难历程，在借鉴国外经验的基础上，我们创造性地建立了以现收现付为基础的社会统筹和以完全积累为基础的个人账户相结合的养老保险制度，将互助共济和应对老龄化风险作为双重政策目标，形成了具有中国特色的养老保险体系。在学习的基础上创新，既是我国养老保险改革的经验总结，也是未来制度迈向成功的变革之道。但愿未来中国的养老保险事业发展得更美好。

[1] 黄必红：养老金制度[M].中国劳动社会保障出版社，2008.

[2] 孙建勇：养老金趋势与挑战[M].中国发展出版社，2007.

[3] 莫迪利亚尼、莫拉利达尔：养老金改革反思[M].中国人民大学出版社，2010.