影响美国总统与国会外交权消长的因素分析

孙丽娟

(长春教育学院科研处,吉林长春 130061)

影响美国总统与国会外交权消长的因素分析

孙丽娟＊

(长春教育学院科研处,吉林长春 130061)

美国宪法规定总统与国会分掌美国的外交决策权。在权力分配上,宪法倾向于国会的权力稍微占优势,但两者大体上呈现均衡状态的关系格局。但从历史发展来看,总统在外交决策领域所占优势越来越大。

美国;总统;国会;外交权;变化

美国宪法为总统与国会分掌外交权提供了法律依据。然而,宪法的简单规定与现实中总统与国会外交权的运用存在着巨大的反差,而双方都认为是在遵循着宪法的原则行事。我们考察美国总统与国会外交权的消长,最重要的是现实政治中哪些因素影响了双方权力的变化。分析产生这种变化特征的因素,无疑是我们考察美国总统与国会关系演变的重要依据。

一、总统与国会自身功能的不同

总统外交权力的扩展有其合理性,这是由总统与国会在行使职权处理对外事务时各自的功能特点决定的。

首先,国会议员是由两党535名议员构成,在立法特别是对外立法活动中,会本能地从国家利益出发制定对外政策,但在重大的对外政策决策中不同党派还是有着一定分歧。特别是在临近大选时,两大党的竞选纲领不是完全相同的,不同党派的总统奉行的对外政策也有很大差别。其次,国会议员是由不同选区选举产生的,他们的信仰、政治观点,最重要的是他们的利益相互之间有很大差别。再加上美国实行联邦制,不同的议员又代表不同的州,因此,通过国会制定具有连续性的对外政策也是比较困难的。再次,国会实行合议制,在议案表决过程中需按照少数服从多数原则进行,在表决一些急需处理的政策时,往往容易贻误时机。最后,正确的外交决策除了遵循国家利益原则之外,还需要以准确的情报为依托,而国会由于其职权性质决定,很难获取准确全面的情报,国会可以通过听证会获取相关情报,但通过这种方式获取的情报还是有限的。

国会的上述功能特点决定其在制定对外政策时往往暴露出以下弱点:利益的分散性及地方主义,难以被普遍地认为国会的决策是代表国家整体利益;决策速度缓慢,难以处理危机事项;国会决策的正确性、准确性程度较低,有时执行起来非常困难;国会议员决策容易受价值观影响。上述这些弱点在对外决策中难以避免,正是这些难以解决的因素影响了国会在对外政策制定中发挥其应有的影响,而如果国会试图强化其对外权力时,上述弱点又往往被行政机关和社会舆论所利用,作为攻击国会的借口。

尽管国会在制定对外政策中容易丧失一些有价值有创见的决议,但是并不能因此而否定国会拥有外交权的合理性和必然性。从另一个角度来看,国会与总统在外交权的行使上是有差别的。国会也有发挥自己优势的对外决策领域,这一点可以从政策类型上体现出来。政策类型不同,国会与总统参与程度不同。危机型政策总统占支配地位;战略型政策总统和国会一般共同参与制定,不过总统拥有提出倡议等决策优势;结构型政策国会则发挥较大的作用,而总统的影响力则较弱。[1]里普利教授对对外政策类型及总统与国会作用范围的划分,得到了大多数学者的首肯。从这一点上也可以看出,总统确实在上述第一、第二类型外交决策中占据优势地位,而在第三种类型中国会则占优势地位。

据此,我们可以发现,国会在资源配置方面占据优势,通过财政拨款这一环节局部地限制影响总统的对外政策。更深的层次上来说,国会在这一领域占据优势也是国会合议制特点的必然结果。快速、高效不是国会行为的特点,相反却是总统优点的体现。正如有的学者认为的那样:“国会以广泛的辩论和审慎的合议而自傲……不应把民主视为效率,国会从不打算行动迅速……国会应该反映地区的和特殊的利益——以表现美国的多样。”[2]

与国会不同,总统在行使职权特别是对外事务处理权上有着与国会明显的甚至是相反的特征,这是由总统的行政功能决定的。在众多的职权中,总统作为国家元首被视为国家的代表者,是国家的象征;作为外交政策制定者和领导者,被视为美国的第一号外交家。实际上,许多人更倾向于承认总统在处理对外事务中的优势地位,这是因为总统拥有诸多国会不具备的有利条件。一是总统采用的首长负责制可以针对危机事件做出快速反应,而在20世纪以来危机事件日益增多的情况下,这一点无疑强化了总统的权威。二是对外政策中,涉及到专业技术和专业知识的领域和内容越来越多,国会议员虽然了解立法的目的和程序,但对对外事务则不是很了解,只能通过委任立法形式由行政部门自己去制定相当于立法的政策,这无疑也强化了行政部门的权力。三是总统的情报系统非常发达,国防、军队部门不但拥有大量的情报机构和人员,而且总统还直接领导着隶属于自己的情报机关,如中央情报局。情报的准确、迅捷、全面,促成了总统决策的正确性要高于国会。最后,一些重要的,特别是与国家利益联系特别密切的情报需要高度保密,总统往往利用保密制度做出秘密决策,促成了自己在对外决策中的优势。

以上我们从总统与国会履行职权时所具备的不同功能方面进行了对比,这种功能要求的不同,促使着总统与国会双方在外交决策领域呈现出两个明显特征。一是两者在功能要求的特定领域都在强化着自己的权力,这种强化过程并不是完全均衡的,总统权力的扩张更为显著,这是因为许多领域更适合总统行使外交权。而在需要交叉行使职权的领域内双方互有争夺,优势与劣势随着环境变化而消长。

二、战争与危机的频繁发生

通过考察美国建国以后的历史不难发现,战争通常会打破原来总统与国会的权力平衡,增强总统的对外权力。调查研究表明,在战争中总统强化权力,战争结束后,总统权力虽然有所弱化,但很难回到原来的起点上。历次战争,如美西战争、一战,特别是二战都程度不同地强化了总统的对外权力。自1789年联邦政府成立以来,美国政府出兵海外160多次,其中由国会宣战的只有5次。总统不经国会宣战或同意而进行的战争的理由很多,如保护美国人的生命和财产、履行条约和行政协定的责任、维护美国的荣誉和利益等。因此,尽管总统的多次用兵国会事先并不知情,但战争一旦爆发,国会也往往予以支持。直到1973年因为越南战争旷日持久,伤亡重大,尼克松总统又把战争扩大到柬埔寨,引起全国人民不满,国会才不顾总统的否决,通过了一项限制总统派兵到国外作战的《战争权力法》。除了国外的危机因素外,国内危机因素同样对总统权力的增强也有影响,只不过其发挥作用的方式是通过间接的形式形成的。如针对1929年的经济大危机,罗斯福通过新政的实施强化了总统权力,从而为其强有力地处理对外事务奠定了基础。罗斯福上台后,他要求国会授权于他:“让我拥有足以应付紧急事态发动一场大战的广泛行政权,这种授权之大,要如我们正遭到敌军侵犯时一样。”[3]

三、总统与国会行为方式的不同

美国政治学家詹姆斯·M·伯恩斯就认为:“行政权力大小确定范围,在一定程度上是任职者的性格和能力,加上当时的需要和我们国家生存要求的结果。”[4]由于宪法对总统职权规定不是非常明确,当性格坚毅、果断或权力行使欲望强烈的人上台当选为总统时,就会以其自身的领导能力和才能发挥更大的影响力,特别是在处理重大危机和战争事件中,总统更会以其杰出的领导与决策才能获取更大的信任与支持。在这种情况下,总统往往对其不是十分明确的职权进行有效的扩充,而前任总统扩大的权力又被继任总统所继承。因此,总统开始时是以有限的甚至是不确定的方式行使着宪法规定的对外权力,而随着时间的推移,积累了大量的先例和经验的总统获取对外权力的信心和实力也必然大增。典型的案例当属富兰克林·罗斯福。实际上,二战结束后的美国历任总统都强化了自己的外交权。

与总统方面不同,国会在涉及对外关系决策时,大多数情况下呈现与总统相反的行为取向,对于总统明显的权力扩张过程表现出迁就和退让。国会的软弱表现并不是国会议员们对外交事务不感兴趣,而是对自身是否有能力处理好对外事务缺乏足够的信心。从国会与总统关系的发展演变来看,早期国会承认总统对日常外交事务的控制,随着总统经验的增长以及对信息的垄断,总统就会声称外交属于总统专门领域。再以后,国会默许总统在海外部署部队,默许总统行使缔结行政协议。在与国会的沟通方式上,总统逐渐地摆脱了与整体国会议员协商的方式,而是与国会领袖协商,从而避免了大多数议员对外交事务的参与。在国会的默许和退让下,总统理所当然地认为自己应该行使那些权力。最后,总统就干脆认为这些权力就是总统的权力。在国会的这种态度下,总统逐渐地,并一次又一次地强化了自己的对外权力,并最终形成这样的思维定势,对外事务是属于总统的专属领域,除特殊的法定事项外,如批准条约,其他事项国会没有必要去参与。

总统外交权力的强化,改变了宪法设计者最初设计的方案目的,不但没有使国会在外交权上略占优势,反而是总统占据了较大优势,以至于当国会在1973年制定《战争权力法》,试图改变现状恢复行使属于自己的部分宪法权力时,遭到了尼克松总统的强烈反对,他认为是帝王般的国会剥夺了总统按照宪法适当地行使了几乎200年的权力。虽然《战争权力法》要求总统在出兵前“尽可能”与国会协商,但从1973年到1988年,总统又有13次向海外派兵,有的在出兵前与国会磋商过,有的根本没有与国会协商。在罗斯福上台后通过的大量法案中,就包含着强化总统外交紧急状况处理的权力。

四、社会经济发展及国内外事务联系日益密切

考察历史,我们发现,社会经济发展越快,总统行政权力强化的过程也越快,两者在总体上呈现出正比例的发展过程。这是因为社会经济的发展,促使政府职能也在不断发生变化,随着政府主要是行政机关管理的事务越来越多,所设机构也就越来越多,管理的范围也越来越广,促使总统在国家生活中的角色发生变化。在三权分立的宪政结构中,总统越来越成为举足轻重的角色。随着总统整体权力的膨胀,管理的对外事务也越来越多,其范围从最初主要是国防安全、商业、贸易的对外关系发展为涉及环保、资源开发、教育、文化往来,甚至是人权等诸多领域。

首先,社会越发展,管理难度越大,要求的技术水平也越高。如海洋资源开发、航空航天、生态平衡、核能源利用、各种信息资源的管理、各种产业标准的制定都需要非常专业的人员。因此,以政府为核心,集聚了大批的技术专家,今日的行政管理,不仅仅是日常事务的处理,而是专业技术的运用和管理。因此,专家治国成为一种政府管理的需要和趋势。而国会是一种民主机关,是各种利益和政见的表达与合议机关,这种性质决定它很难吸引大量的专业人才。我们相信随着技术化水平越来越高,总统在此方面的优势地位还将继续保持下去。

其次,意识形态领域的激烈对抗促使总统对外权力获得了更大的增长空间。随着二战的结束,以苏联为首的社会主义阵营和以美国为首的资本主义阵营展开了一场不见硝烟的、旷日持久的冷战。冷战的这种特殊氛围,无疑为总统以冷战为依托和借口,扩大对外权力提供了广泛的空间。

最后,全球化也促使总统对外权力的强化。全球化是一个过程,从广泛意义上看这一过程从资本主义世界商品经济体系建立以后已经开始。二战以后,随着信息产业的发展,总体世界和平秩序的确立,特别是世界市场经济体系的不断发展和完善,全球化趋势越来越快,突出表现在各种各样的区域性组织的出现和各种专门组织的发展,如关贸总协定成员国组织等。全球化过程使各国经济联系、文化联系和社会交往更加密切,也为国家在国际事务活动中提供了更大的舞台。因此,当代日益密切联系的国际经济体系足以使大国发挥更大影响,而大国地位又直接强化了总统的对外权力。

对于美国总统与国会外交权消长因素的研究,是美国政治制度史的一个重要领域,也是深入认识美国近现代史的一把钥匙。因为美国总统与国会外交权的变化,实质是二者之间权力关系的变化,双方权力地位的转换,是通过政策调整反映出来的,这不仅会对美国的政治、经济、社会生活带来重大影响,而且也会直接影响到美国对外政策的变化。由于美国总统与国会争夺外交权的斗争还是一个此消彼长的、绵延不断的过程,通过考察、分析影响这一过程的因素,总结历史经验,发现一些带有规律性的认识,能够为处理好中美关系,掌握美国总统与国会的政策取向,提供有益的参考。

[1]Ramdall·B.Ripley and james M.lindsay,eds Congress Resurgent:Foreign and Defense Policy on Capitol Hill [M].The Universty of Mlichigan Press,1993:18-22.

[2]詹姆斯·M·伯恩斯.民治政府[M].陆震纶,等,译.北京:中国社会科学出版社,1996:550.

[3]李昌道.美国宪法史稿[M].北京:法律出版社,1986:257.

[4]詹姆斯·M·伯恩斯.民治政府[M].陆震纶,等,译.北京:中国社会科学出版社,1996:606.

[责任编辑:阅文]

Analysis of Factors Influencing Diplomatic Power Allocation between American President and Parliament

SUN Li-juan
(Scientif ic Research Department,Changchun Education University,Changchun 130061,China)

American constitution regulates that president and parliament share diplomatic decisionmaking power.In terms of power allocation,constitution favors parliament,and generally speaking there is equilibrium state between them.But from the historical point of view,president owns more and more advantages in diplomatic decision-making.

America;president;parliament;diplomatic power;change

K712

A

1008-388X(2011)01-0060-03

2010-11-05

孙丽娟(1964-),女,吉林集安人,副教授。