粮价持续上涨背景下完善粮食价格调控政策的重点

○赵予新

（河南工业大学 河南 郑州 450001）

一、问题的提出

2010年，全国粮食总产量实现了“七连增”，达到54641万吨，比上年增长2.9%。然而，在粮食丰收的同时，粮食价格却持续增长。2010年12月，联合国粮农组织食品价格指数上升至214.7点，再创2007—2008年全球粮食危机后的历史新高。2010年，中国居民消费价格指数由2009年下降0.7%转为明显上涨，全年上涨3.3%。2011年一季度再上涨5.0%。期间，粮食价格分别上涨11.8%和14.9%，成为主要推动力。2011年6月，全国居民消费价格总水平（CPI）同比上涨6.4%，创历史新高。

市场经济条件下政府对粮食价格实施调控政策的必要性，就在于粮食生产与流通所具有的某些产业特征会导致“市场失灵”。粮食价格调控具有保障国家安全的公共服务性。确保粮食价格基本稳定，避免其大幅度波动，是国民经济又好又快发展的重要保证。如果缺乏有效的粮价调控政策，当供求失衡时，将使得国民经济其他部门价格水平以及整个物价总水平产生波动，甚至可能导致通货膨胀。因此，在粮价持续上涨的背景下，如何把握粮价调控政策的重点成为一个亟待解决的问题。本文在分析市场经济条件下粮价调控政策实施原则的基础上，提出完善粮食价格调控政策的三个重点。

二、粮食价格调控政策的实施原则

粮食价格调控政策是指政府作为调控主体，着眼于经济运行的全局，运用经济、法律和必要的行政手段对粮食价格的形成进行宏观上的调节和控制。现代市场经济条件下政府粮食价格调控政策的主要作用在于对市场配置资源的不足进行补充、调节、干预、校正和提供各种服务，反映政府作为国民经济宏观决策者在较长时期内指导粮食生产和流通全局想要达到的境地或指向。实施粮食价格调控应坚持以下原则。

1、以市场机制为基础实施宏观调控

政府制定的粮食价格调控政策的目标、方向和手段必须建立在市场机制的基础上，按照市场经济的内在要求，对粮食生产、流通和消费进行调节、规范、支持、监督和保护。政府通过对粮食市场的宏观调控，引导粮食生产和经营者以市场为导向从事粮食生产与经营。当然，政府并不排除在异常情况下通过粮食政策对粮食生产和经营者直接施加影响。

2、宏观目标与微观目标相统一

宏观目标是政府作为调控主体从宏观上调控粮食价格所要实现的目标，它追求社会效益和经济效益的协调。微观目标是农户、企业和消费者按照个体利益最大化的原则配置资源和安排生产经营活动所追求的目标。二者的目标经常会出现不一致的情况，其中既包含着宏观目标与各微观主体目标冲突的可能性，也包含着各微观主体之间单向目标冲突的可能性。粮食价格调控政策要对各经济主体的利益进行有效地协调。

3、综合运用各种宏观调控手段

政府调控粮食价格的手段有法律手段、行政手段、经济政策、其他手段等。其中法律手段既为政府调控提供依据与框架，又可直接对经济主体实施调控；行政手段主要是行政指令手段，直接对经济主体发挥调控作用；经济手段也包括财政政策、信贷政策、收入政策、政府购买等；其他手段包括宣传手段、教育手段、劝告手段等。不同的调控手段具有不同的特点和目标指向。应根据粮食市场宏观调控的主要目标、拟解决的问题，选择使用不同的调控手段、调控时机和力度。

三、完善粮食价格调控政策的三个重点

结合中国的实际，完善粮食价格调控政策的重点有以下三个方面。

1、完善粮食最低收购价政策

粮食最低收购价政策是2004年国务院在全面放开粮食收购市场的背景下出台的。几年来，这项政策在保护粮农利益、促进粮食生产稳定发展、维护粮食市场秩序中发挥了重要作用。需要注意的是，最低收购价作为政府的价格干预措施，应当是对市场机制的“纠偏去弊”，而不应当干扰市场机制的正常运行。

首先，应明确最低收购价的实施条件和实施时机。建议建立由国家有关部门共同组成的协调机构，负责最低收购价价格水平的确定工作。这一机构应通过对粮食品种种植面积、生产成本的调研，结合国际国内粮食市场供求状况，拟定最低收购价。同时，组织利益相关者参加听证，根据听证结果，商定最低收购价价格，报国务院审批。要注意对于不同地区、不同品质的粮食品种，制定不同的最低收购价，体现优质优价。粮食收获时，国务院根据粮食生产和市场价格情况决定是否启动最低收购价，并给省级政府一定的自主权。最低收购价的价格水平不宜定得过高，执行时间也不宜过长，否则，会成为“固定收购价”。只是当粮食集中上市、价格低于成本时实施。一旦市场粮价高于最低收购价，应停止托市。

其次，坚持以粮食生产价格为基础制定最低收购价。粮食最低收购价的价位既要尽可能靠近粮食生产价格，以保障粮农利益；同时也要适应当前城乡商品粮消费者、特别是弱势群体的承受能力，尽可能保持粮价相对稳定。为切实维护粮农的经济权益，以粮食直补为核心的粮食价外补贴应作为最低收购价的必要补充，在坚持的基础上完善直补政策，加大补贴力度，调整补贴方法。

2、储备粮适时吞吐调节政策

应按照既搞好适时调控又注重预先防范的要求，建立运转高效、保障有力的储备粮运作机制。

首先，储备粮的收购、销售和轮换都应与粮食市场供求状况相适应。充分发挥国家专项储备在服务国家粮食宏观调控，实现维护农民利益、确保市场稳定、维护国家粮食安全的目标和任务。专项储备粮的吞吐均必须服从于战略性粮食储备保障这一基本目标。在粮食市场平稳时期，按照有利于控制风险和降低成本的要求做好正常轮换工作。在粮食市场超常波动时期，政府应及时动用储备粮。粮价过度上涨时大量抛售，粮价低迷时及时补库或增储。企业周转库存以市场手段进行调节，积极发挥国有粮食企业在粮食流通中的主体作用。

其次，进一步加强对中央储备粮的监管。目前，全国具有中央储备粮代储资格的企业1997家，仓容规模9865万吨，近年来，在粮食价格波动过程中，有些企业存在“转圈粮”、挤占挪用收购资金、粮食售后不及时转账、违规销售粮食等问题。必须健全监管制度，确保中央储备粮数量真实、质量良好，确保在国家调控急需时调得动、用得上。储备粮轮换应以保证市场供应、稳定市场粮价、优化品种结构和区域布局为主要目标，准确分析市场价格走势，注意把握好轮换节奏，避免集中轮入推动粮价上涨。

再次，建立粮食价格调控基金制度。政府在调控粮食价格时，要充分发挥市场机制的基础性作用，以市场价格变动的趋势为基础调节供求，控制粮食价格大起大落，保护粮食生产者的积极性。建议建立粮食价格调控基金制度，对按政府规定以低于市场价格抛售粮食的经营主体给予必要的补贴。利用期货市场的功能，委托相关企业进入国际国内期货市场，有计划地购入或抛售一定时期一定量的粮食期货，引导粮价走向，保持国内粮食价格基本稳定的预期。

3、粮食对外贸易调控政策

粮食国际贸易是政府对粮食供求实施宏观调控的重要组成部分，是调剂粮食余缺，利用世界资源的一种有效形式，对稳定粮食价格可发挥重要的作用。

从某种程度上看，国际粮食市场是一个寡头市场。从出口总量上看，作为主要出口国的美国、加拿大、欧盟、澳大利亚的小麦出口占世界出口总量的60%以上，泰国、越南、印度、美国四国的大米出口占70%以上；美国、阿根廷、巴西和乌克兰四国的玉米出口占77%左右。尤其是美国，其出口的小麦占世界出口量的30%多，玉米占50%。发达国家掌控着粮食国际贸易的利益分配格局。粮食进口国常常成为任人摆布的弱者。

首先，坚持95%左右的粮食基本自给政策。中国是一个13亿人口的发展中大国，必须始终坚持立足国内生产的战略。即便是5%的进口，数量也十分可观。按照年需求量5.5亿吨计算，是2750万吨，国际市场的粮食交易量是2亿吨左右，占全球粮食贸易总量的14%。如此巨大规模的进口量会加剧国际粮食市场供求失衡的程度，导致国际粮食价格暴涨。无论从近期还是远期来看，中国粮食安全战略必须坚持的基本原则是：立足于国内生产，充分挖掘本国粮食生产能力，再通过适度进口来弥补国内粮食产需缺口。

其次，实施“宽进严出”的粮食对外贸易政策。鉴于资源与市场双重约束的日益强化，中国保障粮食供给的难度加大，应实施限制出口、鼓励进口的粮食对外贸易政策，粮食生产要立足于保障国内需要。要根据比较优势，扩大劳动力相对密集的经济作物和水畜产品专业化生产，而利用国际市场来满足国内粮食非口粮增加的需要；在粮食作物内部，粳稻、中籼稻和晚籼稻具有比较明显的优势，可以适量出口。而大豆不具有比较优势，则应适当增加进口。

再次，实施粮食进口贸易伙伴国的多元化。为避免出现对特定国家的粮食进口依赖。应在WTO规则内，将进口粮食来源地尽可能扩大，减少从美国、加拿大进口的比例，增加从法国、澳大利亚、阿根廷等国家的进口份额，形成多元化的来源渠道；应利用粮食出口国之间的竞争，掌握进口粮食的主动权，降低进口粮食成本和不确定性；增加中长期粮食的合同比例，减少贸易摩擦和不稳定性。

必须指出，政府实施粮食价格调控政策的最终目的是在资源配置主要依靠市场力量的前提下，通过调整粮食经济活动参与者的经济行为来发挥政府对粮食市场的调控作用。政府干预同样有类似于市场的缺陷。必须遵循的一条重要原则是：粮食价格调控政策的作用应局限于市场机制发生失效的领域。

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