浅析行政事业单位内部控制制度

陈文东

（赤峰学院 计财处，内蒙古 赤峰 024000）

浅析行政事业单位内部控制制度

陈文东

（赤峰学院 计财处，内蒙古 赤峰 024000）

内部控制制度是现代管理制度的关键构成部分，在财产安全、经营管理、经营风险、经营方针、经营质量、经营目标等方面的影响是不可替代的，行政事业单位内部控制的根本目的是保证行政事业单位各项财政资金的安全运行，提高资金的利用效率，保证行政事业单位管理依法运行、防止资产流失、财务报告和会计信息完整真实.

行政事业单位；内部控制；问题；对策

2002年7月，美国颁布了《萨班斯-奥克斯利法案》，《萨班斯-奥克斯利法案》对世界各国企业内部控制的影响是惊人的，我国于2008年6月28日颁布了《企业内部控制基本规范》，这是我国与国际接轨有一重大举措，建立与实施内部控制制度是大势所趋.内部控制制度是现代管理制度的关键构成部分，在财产安全、经营管理、经营风险、经营方针、经营质量、经营目标等方面的影响是不可替代的，作为“家规家法”，内控制度使我们在经营管理中做到了有章可循、有章必循，为确保我们有效实现企业战略目标提供了保障，指明了方向.

是单位为了保证信息质量真实可靠，保护经营管理资产安全，提高经营管理效率，促进法律、法规能够得到有效遵循而由单位管理层及员工共同监督实施的一个权责清晰、制衡有力、动态改进的管理过程.行政事业单位的内部控制是一项不断推陈出新、任重而道远的工作，内部控制是否得当直接影响到行政事业单位的工作效率和社会效率，是现代经营管理的重要手段.但是，目前我国各行政事业单位的内部控制制度还比较薄弱，存在着很多问题，影响了财务信息的真实性及资金的安全性.各行政事业单位建立健全有效的内部控制制度，对于有效防止舞弊行为的发生，保证资金的安全是非常必要的.因此，我们通过分析行政事业单位内部控制中存在的问题，并针对进一步建立健全各行政事业单位内部控制制度提出建议.

1 什么是行政事业单位内部控制

内部控制是按照投资者和监管者的意愿，约束管理行为和规范管理程序，保证经营方针、经营政策和各项财经法规的顺利实施，确保各行政事业单位财产物资的安全完整，杜绝各项财产物资的流失，保证财务报告和会计信息的完整真实，提高经营管理的效率.内部控制包含内部会计控制，内部会计控制是内部控制的重要组成部分，是内部控制的基础.

行政事业单位内部控制的根本目的是保证行政事业单位各项财政资金的安全运行，提高资金的利用效率，保证行政事业单位管理依法运行、防止资产流失、财务报告和会计信息完整真实.行政事业单位内部控制制度建立和经济效益关系不大，主要以公共服务为目标来建立的内部控制制度.行政事业单位的部门设置、职能权限、组织结构、资金来源、资本结构、会计处理等相对企业来说有很大区别，因此，行政事业单位内部控制制度的内容相对企业要简单.

内部控制一般包括：内部控制管理制度，内部控制会计制度，内部控制业务流程和工作程序，内部控制管理权责，内部控制检查评价与考核等，一般行政事业单位内部控制制度以内部控制会计制度为主.

2 行政事业单位内部控制制度中存在的主要问题

2.1 内部控制意识淡薄

内部控制制度建立必须在一定的氛围内，是内部人员尤其是决策层对内部控制的态度，是建立内部控制制度的前提，健康的内部控制意识是确保内部控制制度顺利实施保证.目前，行政事业单位的决策者一般都不太在意单位的内部控制制度，他们觉得行政事业单位的资金来源全部是预算内资金，是财政拨款，有财政预算的安排，只要按要求编制预算，按行政事业单位预算资金要求取得资金和按编制的预算用途使用资金就可以，以至于使行政事业单位只注重内部控制制度的制定，而不注重其执行情况和执行效果，导致内部控制制度的制定流于形式，导致财政资金在使用的过程中出现失控的现象.甚至有些行政事业单位的决策者认为有财政部门、会计核算中心监管，内部控制制度完全被忽视.因此很多行政事业单位的内部控制制度只是流于形式，没有发挥其应有的作用.

2.2 财务管理制度不健全，内部控制制度不完善

完善的财务管理制度是内部控制制度的基础，而行政事业单位财务管理制度工作仍较薄弱，还需要进一步的强化.或者简单地以财政部门预算替代内控制度，有些行政事业单位甚至没有制定独立的内部财务管理制度，财务问题较大，以致财务人员在实际工作中无据可依、无章可循，只能凭个人经验或口头不成文的规定做事，管理不严谨，随意性较大.有的行政事业单位缺乏明确的财务管理制度，财务人员不明确所处岗位的权限，由于责权不明确，责任不清楚，程序不正规，造成会计工作秩序混乱和财务管理不正规，给滥用职权、贪赃舞弊等现象提供了有利之机.

2.3 资产失真，资产管理控制制度有待完善

资产是行政事业单位内部控制制度的主要内容，在行政事业单位内部控制管理中处于中心地位.财务部门一般只进行“核算”、“付款”，对业务过程，对事项的决策、实施过程和结果都不掌握，行政事业单位固定资产在实行政府采购购置后在一定程度上得到控制，但对固定资产在使用过程中仍没有指定相关的内部控制制度.日前，行政事业单位对内部控制制度的落实缺乏力度，经营决策者没有高度重视，以至于造成行政单位资产盘盈、盘亏的现象时有发生，另外，单位各部门之间资产转移、变更的手续混乱，资产盘点制度不能落实等问题造成单位到底有多少家底不清.资产失真导致行政事业单位财政预算不实，进而造成行政事业单位预算支出严重脱节的后果.

2.4 行政事业单位内部控制人员素质有待提高

随着我国经济体制的日益完善，经济形势与国际市场逐渐接轨，新会计制度准则的颁布，这就对财务人员素质提出了更高的标准.我国《会计法》规定，必须取得会计从业资格证后，才能从事会计工作；对于单位会计机构负责人的要求，会计从业资格证书是必不可少的，而且还得具备会计师以上专业技术职务资格或从事会计工作3年以上经历.对于这些条件，我国有些行政事业单位根本达不到，这些单位的财务工作由办公室人员兼任，而这些人员连最基础会计知识都不具备，何谈专业素质.以至于违反财经法规和违法违纪的行为时有发生.他们达不到内部控制的标准，造成单位内部控制制度不能落实，内部控制起不到应有的效果.

2.5 行政事业单位财政预算控制缺乏力度

行政事业单位预算控制是内部控制制度的重中之重，是行政事业单位最最需要加强的内部控制环节之一.目前行政事业单位一般实行部门预算制度，但这种预算制度覆盖范围小，弹性较大，需要调整的项目非常多，造成预算的随意性较大，失去了预算的约束作用，使得部门预算执行力度缺乏刚性.

2.6 行政事业单位内部控制制度的审计和监督机制脱节

审计是内部控制制度的一个重要组成部分，也是内部控制制度的重要环节之一.日前有的行政事业单位也有本单位的审计科，可审计人员大多是由财务人员兼任，没有明确的岗位职责，成了摆设.财政、审计部门是行政事业单位主要监督机构，但他们的监督只是一般经济事项的监督，对被审计单位的内部控制制度的审计、监督完全脱节，使得行政事业单位内部控制制度体系存在缺陷.

3 加强行政事业单位内部控制制度的必要性

3.1 行政事业单位依法理财的关键

为加强行政事业单位会计内部控制度建设，完善单位内部会计监督机制，强化内部控制制度自我约束能力，提高会计信息真实性，《会计法》明确规定“各单位应当建立健全本单位内部会计控制制度”.《会计法》是适应单位会计内部控制制度顺利运行，深化会计改革，促进我国经济体制健康发展的有利保障.因此，行政事业单位内部会计控制制度能够保证国家对各行政事业单位进行宏观调控，各行政事业单位通过实施内部会计控制制度实现国家对其进行的宏观调控.而健全的内部控制制度可使行政事业单位在财务工作中有章可循、有法可依，使收支行为科学化，财务管理规范化，避免财务工作的随意性，减少资产流失，为单位依法理财奠定了坚实的基础.

3.2 行政事业单位保护固定资产的需求

行政事业单位内部控制制度对固定资产的保管、使用以及维护采取各种控制措施，目的是为了防止和杜绝固定资产被不合理使用、贪污、损坏、挪用、盗窃和杜绝浪费等问题.行政事业单位的资金主要来源是财政拨款，行政事业单位的资金运用得当，是行政事业单位保证固定资产安全完整的基本前提条件.

3.3 行政事业单位会计信息质量的保证

行政事业单位内部控制制度的制定和执行必须通过科学业务处理程序、相应的职责分工，在这种相互牵制条件下产生的会计信息资料，可以有效地杜绝错误和弊端，使会计资料真实、可靠.一些行政事业单位没有科学、完善的内部控制制度，致使一些重要的会计资料发生问题，导致会计信息失真，会计信息质量不安全.因此，单位健全的内部控制制度是会计信息真实、可靠的基础.

4 健全行政事业单位内部控制制度的措施与对策

4.1 提高内部控制意识，创造良好内部控制环境

《会计法》和《内部会计控制基本规范》规定，单位法人是单位财务工作的第一责任人，本单位内部控制制度的合理性、有效性以及财务报告的完整性、真实性都要承担主要责任.单位应该定期组织单位负责人向各级财政部门进行培训学习，并在日常工作中适时宣传，使单位负责人真正确立“第一责任人”意识，提高内部控制制度意识，创造良好的内部控制环境.

4.2 完善部门预算制度，加强预算控制

财政预算是行政事业单位内部控制的中心环节，单位所有的业务活动都离不开财政预算，预算管理好坏，是行政事业单位内部控制目标实现的关键环节.完善部门的预算制度，在部门预算执行过程中，部门的预算与单位内部的责任预算应相互牵制、有机结合，预算执行机制必须合理规范，预算责任明确，考核机制完善，提高预算意识，根据实际情况，可以随时有效地调整预算.部门预算编制过程中，努力做到实施综合财政预算.明确收支的方向及用途，力求细化到具体项目，杜绝超预算、随意扩大预算等行为的发生.

4.3 健全行政事业单位资产管理的内部控制

行政事业单位的授权批准制度应体现在资产管理这个环节上，是行政事业单位内部控制制度一项重要内容，单位经济业务通过规定程序，严格授权批准，明确相关部门人员责权利，各项财产物资限制接近，对未经授权人员直接接触资产严格限制，定期进行财产物资实物盘点，对盘点结果进行分析，明确责任.对债权、债务应督促经办人及时核对、清理，避免和减少资产流失，坏账损失需按规定程序经批准后核销.

4.4 加强行政事业单位内部控制人员的综合素质培训

行政事业单位内部控制制度要求内部控制人员有效的对单位内部各个环节监控，这要求内部控制人员不仅仅具备政策、法规及一定的职业道德，更需要具备高素质专业知识.由此，行政事业单位内部控制人员要不断提高知识技能，注重业务理论水平的学习.并且财政部门同时加强对行政事业单位内部控制人员的培训，坚持实事求是的原则，提高内部控制人员的职业道德水平、业务能力和政治素质，来完善单位内部控制制度.

4.5 健全内部审计和监督机制，强化单位内部控制制度

行政事业单位必须在财务部门以外设立单独内部审计机构，充分发挥内部审计“一审、二帮、三促进”的作用，内部审计人员具有独立性，能够开展内部审计工作，使之不再流于形式.也可以把内部会计控制的各个环节进行审计，找出内部会计控制的薄弱处及失控点，通过内部审计监督，健全内部会计控制制度.财政部门是单位财务与内部控制工作的主管部门，审计部门是重要的保证体系，在健全行政事业单位内部控制制度，要充分发挥两部门的重要作用，加强对行政事业单位内部控制制度建设的组织和指导，加强对行政事业单位内部控制制度实施的监督和考评，可以改善内部控制环境，不断完善行政事业单位内部控制体系.

4.6 健全行政事业单位内部会计控制制度

行政事业单位财务工作和内部控制工作需要一套科学合理的制度体系来支持和保证.行政事业单位这套科学合理的制度体系能对重要岗位和薄弱环节实施控制，分清责任.首先确定不相容职务；其次明确岗位职责权限，使二者之间能够相互制约、相互监督，形成有效牵制机制.在实际工作中，如行政事业单位的收支两条线、政府采购、部门预算、国库集中支付、单一账户体系等，要求按其特点建立一套有效的内部控制制度.

〔1〕财政部.会计法.

〔2〕财政部.内部会计控制基本规范.

〔3〕羡绪门.西方商务会计学.法律大学出版社.

〔4〕郑红霞.透视国际会计协调.会计之友，2000（3）.

〔5〕许正中.公共财政.北京：中共中央党校出版社.

〔6〕陆百甫.推进财政管理体制改革.财政研究.

〔7〕国企高层经理人员约束机制的调查.中国社科院工业经济研究所企业高层管理人员激励约束机制课题组.经济管理.

F810.6

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1673-260X（2011）10-0086-03