关于日本福岛核泄漏事故的国际海洋环境法分析

刘琳琳

（大连理工大学 公共管理与法学学院， 辽宁 大连 116024）

关于日本福岛核泄漏事故的国际海洋环境法分析

刘琳琳

（大连理工大学 公共管理与法学学院， 辽宁 大连 116024）

日本福岛核泄漏事故是人类历史的重大灾难，日本政府在没有事先通告的情况下，向海中排放核废水的行为构成了海洋环境污染行为。该行为违反了国际海洋环境立法的基本原则，应承担相应国际法上的国家责任。

日本福岛核泄漏；海洋环境污染行为；国际海洋环境法

一、引言

2011年3月11日，日本本州岛临近海域发生里氏9.0级地震，地震引发了巨大海啸，日本福岛第一核电站1、2号核电机组在地震和海啸的冲击下发生泄漏，其他核电机组自动停堆，周围20公里内的居民被紧急疏散。奥地利中央气象地球动力研究所和日本原子能安全委员会均认为，福岛核放射量已超过1986年的切尔诺贝利核事故，福岛核泄漏事故已经成为人类历史上最严重的核泄漏事故。

核辐射没有国界，伴随着季风和洋流的影响，福岛核辐射开始向世界各个地区扩散，更为严重的是，从4月4日到10日，日本政府在没有事先通知周边国家的情况下，将核废弃物处理设施内的1.15万吨低放射性污水排入海中。日本政府不考虑邻国安全的独断专行做法，扩大了其他国家遭受核辐射的危险，引发了国际社会的强烈不满。

福岛核电站向海中排放的核废液扩大了海洋核污染程度。尽管海洋容量较大，可以很大程度稀释放射物，但是含有放射性物质的污水会滞留在海底和海岸，不仅污染悬浮在海水表层的物质，随着悬浮物质沉淀至海底，还会污染整个海床，进而导致海洋食物链污染。例如，核废液中的放射性物质铯137，其半衰期为30年，可被较小的鱼类吸收并存留，随着时间推移将通过食物链遍及整个海域，估计再过30年，排入海水中的放射性物质将扩散至整个太平洋。同时，海洋活动的显著特征是不受约束的国际性，海水的运动，海洋生物的迁徙，使得海洋污染从一个海区流动至另一个海区基本不受人为因素的制约。[1]

海洋占地球表面积的71%，是地球生命资源和生物系统的重要组成部分，海洋环境保护是生物系统健康发展的重要保证。日本排放核废液行为，从现行国际海洋环境法上分析，是“人类直接或者间接把物质及能量引入海洋环境（河口湾），以致造成或可能造成损害生物资源、损坏海水使用质量、减损环境优美等有害影响的行为”（1982年《联合国海洋法公约》），是典型的海洋环境污染行为，不仅应受到来自国际社会的道义上谴责，更应承担相应的国际法责任。

二、对国际海洋环境法基本原则的违反

（一）违反了国家主权原则——减损海洋环境污染义务

《联合国海洋法公约》第193条规定，各国均有依据其环境政策、保护和保全海洋环境的职责来开发其海洋资源的主权权利。国家的海洋环境和海洋资源是人类赖以生存和发展的物质基础，由于国家对管辖范围内的自然资源享有永久主权，因此国家自由利用海洋资源正是实现其国家主权权利的表现。公约同时规定，国家享有保护和保全海洋环境的义务，国家应采取一切必要措施确保国家及海洋环境免于遭受污染的损害，并确保在其管辖或控制范围内所造成的污染不扩大到基于公约行使主权权利的区域之外。[2]各国应当采取措施防止、控制和减少海洋环境污染，各国采取的行动不应该直接或间接将损害或危险从一个海域转移到另一个海域，或将一种污染转变成另一种污染。

据韩国政府发言表示，日本向海洋排放的污水所含放射物质浓度超出正常排放标准的100倍。据美国媒体报道，日本政府在地震后一直默默接受来自世界各国的国际援助，但对本国核事故造成的海洋污染却较少提及。中国外交部表示，希望日本按照国际法的规定采取切实措施保护海洋环境，全面、准确、及时地向世界各国通报海洋污染的数据和信息。日本政府在无通报、无会商的情况下，擅自向海洋注入核废水，已经对我国及其他国家的海洋生物资源、空气环境质量以及人类的生命权、健康权造成相当程度的影响，这种倾注行为导致的海洋环境污染，已违背海洋环境保护的国家主权原则的规定和要求。

（二）违反了国际合作原则——有效控制海洋环境污染义务

国际合作原则是国际法的基本原则，对于国际海洋环境保护来讲国际合作具有特殊的意义。现代国际海洋环境保护应该尊重海洋环境的系统性，并以此为前提加以研究，世界各国应当秉持着全球伙伴精神，为保存、保护和恢复海洋生态系统的健康和完整进行广泛并卓有成效的合作。[3]为此，国际海洋环境保护的条约、决议、宣言都格外强调海洋环境保护领域进行国际合作的重要性。

国际原子能机构于1986年倡导签订的《核事故及早通报公约》，旨在建立整套核事故的及早通报制度，目的在于将核事故的跨国界影响减小到最低程度。公约规定，当发生核事故时，缔约国必须直接地或间接地（通过国际原子能机构）向实际受到或可能受到影响的国家和国际原子能机构通报核事故，包括事故的性质、发生时间和准确地点，并迅速向实际受到或可能受到影响的国家和国际原子能机构提供关于减少放射性后果的信息。同时，当国家获知海洋环境遭受污染损害的危险或已经遭受污染损害的情况时，应当立即通知可能受污染损害影响的国家和相关国际组织。[4]缔约国在发生核事故或核紧急情况时，可以直接地或间接地向其他国家组织求助，要求援助的国家应向援助方具体说明援助的范围和类型，并为援助方提供做出援助决定所需要的必要核事故信息。

然而，地震发生后，东京电力公司并未意识到问题的严重性，没有立即发布福岛核电站冷却系统失灵的消息，在3月12日福岛第一核电站1号机组爆炸后，东京电力公司也没有立即通告日本政府，为保住资产，一直拖延至3月13日才灌注海水冷却反应堆，致使核电站出现裂缝导致核污水泄漏进大海。由于隐瞒和延报事故，日本政府也错过了应对核电事故的最佳时期。因此，任何国家发生核事故，都应该第一时间邀请世界各国核电专家参与并公布相应的数据，通报最新处理的情况和信息。在日本核事故发生初期，了解核电站内部构造的核电机组制造商方面的技术专家赶到东京电力公司，希望出谋划策解决技术难题，但并未被东京电力公司接纳，直至地震3天后，事态发展难以控制，才开始与技术专家沟通。日本政府在此期间也没有做出核事故信息披露工作，这种无视《核事故及早通报公约》、《联合国海洋法公约》等国际法相关规定，延误专家援助，擅自倾倒大量核废水，已经违反了国际合作原则，未能有效控制海洋环境污染。

（三）违反了可持续发展原则——避免海洋环境污染义务

可持续发展原则贯穿国际海洋环境保护活动的始终，是对国际海洋环境保护具有普遍指导意义的法律准则。海洋环境是人类共同赖以生存和发展的基础，考虑未来世代的利益，各国均有义务基于可持续发展原则保护海洋环境，如果海洋环境保护不利，各种海洋资源遭受污染和破坏，将会制约经济建设和社会发展；如果海洋环境保护得当，实现海洋资源的可持续利用，将会促进经济建设和社会的发展。为保持海洋环境的品质，维护海洋环境的生产能力，任何国家都有必要努力防止或控制污染海洋品质的行为，尤其重要的是要防止和控制核物质造成的污染行为。[3]

日本政府拟定建设核电站时，没有严格考虑核电站的布局和选址问题，缺少保证核安全的严格环境评估，同时缺乏地质条件和自然条件等相关因素影响的考虑。一方面，日方核专家建议，福岛核电站应该加强预防海啸的措施，但是日本政府没有采取相应的防护措施，也没有专门对福岛核电站提出核安全的管制要求。另一方面，日本核电站建设规则规定，高龄机组应根据设备老化情况进行保守运行，而超龄服役的福岛第一核电站1号机组仍是主力机组，如此超龄的核电机组，为后来核污染埋下了重大安全隐患。日本政府忽视自然环境的态度和不尊重客观事实的做法违反了可持续发展原则，酿就了无法避免的海洋核污染事件。

三、可能承担的责任形式

《联合国海洋法公约》第235条规定，各国有责任履行保护和保全海洋环境的国际义务，如果造成海洋环境污染，应按照国际法承担国家责任。各国对本国的自然人或法人污染海洋环境所造成的损害，应确保按照其国内法可以提起申诉，以便获得迅速和适当的补偿或其他救济。首先，在传统国际法上国家责任是以国际不法行为为基础，而国家的环境责任就是来源于传统的国家责任，目的是确立国家对其污染行为所应承担的国际责任。其次，环境污染问题具有复杂性，仅遵循传统国际法上的国家责任并不能有效地解决因现代社会高新技术所产生的国际环境污染责任，应在传统的国家责任中增设国际法中不加禁止行为引起的环境污染所承担的责任，使之成为一种特殊的国家责任。再次，从国家责任承担角度来看，国家通常对私人或企业活动不承担责任，但私人或企业行为构成了跨国界环境污染，使得行为国违反诚实履行国际义务，致使受害国主张其领土环境遭受污染的请求时，便会引发国家承担国家责任。[5]跨国界环境污染通常是指污染物质来源一国领土内，而对另一国的领土产生有害的污染后果，当污染损害具有跨国性，危害程度深，即使采取合理的措施也无法排除污染效果时，需由国家承担国家责任即严格赔偿责任。[6]因此，国家环境责任正在经历着从过错责任到无过错责任的演变，当一个国家构成跨国界污染时即要承担无条件的国家责任。

具体而言，日本因地震海啸自然现象所引起的核辐射损害，属于不可抗力事件，日本政府对此造成的污染损害可以免责。根据日本国内法，因重大自然灾害引起核事故造成的核损害，营运者可以免责。因此，东京电力公司对地震和海啸引起的福岛核事故可以免责。但是，东京电力公司将核废液倒入海中的行为，却是典型的跨国界海洋污染行为。跨国界海洋环境污染是一种新型的海洋污染行为，属于跨国界环境污染范畴。跨国界海洋环境污染行为是指在一国管辖范围内所从事的行为直接或间接地把污染物质或能量引入海洋，并因海水的不断运动而将物质和能量引入他国管辖范围的海洋环境，进而造成或可能造成损害他国生物资源、危害他国人民健康、妨碍他国实施捕鱼和其他正当的海洋活动，进而损坏他国海水使用质量和减损环境优美等有害影响。[7]日本政府对东京公司向海洋注入核废液行为不加禁止，而注入行为又造成跨国界污染的损害结果，根据上述国家环境责任演变的历程，日本政府应当对此污染承担严格的国家责任。而国家之所以对个人行为承担责任，主要因为国家对私人行为尤其是具有高度危险性并可能造成灾害性后果的行为具有控制性，而个人并不具有避免跨国界环境污染的能力，只有国家才有能力避免和控制跨国界污染造成的严重后果。

四、可选择的争端解决途径

国际海洋环境污染争端解决中不存在超越和凌驾于国家权力机关之上制定法律并审理国家间的争端并由它来强制执行判决的机构，因而不能采用国家处理国内争端方式处理国际海洋环境争端，必须采用国际法争端解决方法来解决。

（一）和平解决途径

《海洋法公约》第279条规定，各缔约国应按照《联合国宪章》和平解决关于《海洋法公约》的解释或适用的任何争端，并应以此为目的，用《联合国宪章》第33条第1款所规定的方法求得解决。任何争端当事国因争端已危及国际和平与安全时，应尽可能以谈判、调查、调停、和解、公断、司法解决、区域机关或区域办法利用、自行选择的其他和平方法解决。所以《海洋法公约》的缔约国可采用本条所规定的各种和平方法解决国际海洋环境污染争端。

（二）强制解决途径

《海洋法公约》规定各种具有拘束力的裁判解决争端的强制程序，包括国际海洋法法庭、国际法院、仲裁程序和特别仲裁程序。国际海洋环境污染争端可参照公约规定的强制解决途径履行其认可的裁判。

国际海洋法法庭由21名法官组成，法官由缔约国2/3以上的最多得票者中选出，并且能够代表世界主要法系和地区。国际海洋法法庭法官任期9年，可连选连任。只有当国际海洋污染争端各方都选择了法庭解决途径，争端才能提交法庭，法庭的裁决和判决由出庭法官的过半数决定，法庭裁决对争端各方具有确定性和拘束力，争端各方均要执行法庭裁决。而国际法院作为联合国的主要司法机关，具有其特殊的地位和作用，同时也是解决国际环境污染争端的最终法律方法和程序。

当国家间发生环境污染争端时，当事国把争端交付各方任选的仲裁人处理，相互约定接受其裁决。仲裁庭由5名仲裁员组成，当事人可从自己国民中各选1人，庭长由当事方协商确定，除当事方另有协议外，仲裁庭应自己制定仲裁程序，仲裁裁决应由仲裁员的过半数票通过，仲裁裁决为最终裁决，不得上诉，争端各方均应遵守裁决。特别仲裁程序仅适用渔业保护和海洋环境保全、海洋科学研究、航行、船舶和倾倒等造成的污染。特别仲裁法庭由5名专家组成，其中当事方各指派2名，其中1名为本国国民双方共同选出的第三国国民为庭长。[8]

日本福岛核电站泄露并将核废水注海的行为，究竟会造成多大的危害，人类没有先前经验可供参考，所以，目前我国以及日本邻国都保留对其承担国家责任的赔偿请求，没有对日本政府采取依据《海洋法公约》规定的任何争端解决机制。目前福岛核电站已经排放了约10万吨的核污水，在12月底需要处理的污水总量会达到20万吨。日本朝日新闻报道，日本政府正在讨论加入国际原子能机构的《核损害补充赔偿公约》，旨在限制中国、韩国、俄罗斯等周边国家就福岛核电站泄漏、排污入海等行为向日本政府和企业的索赔要求。我国应该联合周边各国还有太平洋波及的美国和加拿大，在日本加入《核损害补充赔偿公约》时要求日本作出例外承诺，日本政府应当承担国家责任。同时，也应当允许中韩加美等国民对福岛核辐射的赔偿可在本国法院提起诉讼，并制定统一的赔偿标准。

五、结论

日本福岛核泄漏事故的发生映射出日本政府违反国际海洋环境立法保护的基本原则的行为，造成了海洋环境的重大污染。世界各国应当积极预防和减少海洋环境污染，重视海洋环境保护，需要建立切实可行的国家责任制度，合理开发核能源，减少对海洋环境的污染和损害。一旦发生污染，要具备完善的争端解决途径，使得污染争端得以快速合理的解决。日本核辐射事故给全球环境造成的影响目前仍然难以估算，给全世界的核电设施建设敲响了警钟，也给人类针对国际海洋环境实施立法保护以深刻启示。

[1]范晓丽.海洋环境保护的法律制度与国际合作[D].中国政法大学学位论文，2003.

[2]张凯男.论海洋环境执法的法理基础[J].经济研究导刊，2008，（8）.

[3]屈广清，陈小云.现代国际海洋环境保护法之基本原则考量[J].当代法学，2004，（9）.

[4]董跃.有关北极科学考察的国际海洋法制度研究[J].中国海洋大学学报，2009，（4）.

[5]衣淑玲.论跨国界污染的国家责任[J].天津政法干部管理学院学报，2004，（4）.

[6]江伟钰.跨国污染的国家责任[J].法治论丛，1995，（5）.

[7]王超峰.跨界海洋污染问题及对策分析[J].重庆科技学院学报，2009，（5）.

[8]石欣.联合国海洋环境法公约与海洋环境保护[J].中国海洋大学学报，2006，（5）.

［责任编辑：李冬梅］

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1008-8466（2011）06-0056-04

2011-8-29

刘琳琳（1979— ），女，黑龙江同江人，大连理工大学公共管理与法学学院讲师，博士，硕士研究生导师，主要从事民商法、经济法研究。